关于“四荒”土地承包经营权流转问题的探讨

贾彦霞

摘要：相比較于我国当前日趋完善的家庭土地经营权的变更以及“四荒”土地的归属权与使用权的变更，与其有诸多不同之处，如流转合格标准、物权变动方式、流转主体大小等。如果土地经营人未和土地所有人签署“四荒”土地承包合同，则经营人不得擅自对“四荒”土地开发使用。此外，人民政府应当“四荒”土地的归属权与使用权的变更在的过程中起到监督的作用。

关键词：土地承包 使用权变更 特点

土地归属权与经营权的定义为公民全体所有或者是国家，所有的供全体公民使用或者是单位集体使用的国有土地的承包使用权利，就是土地承包经营权，用签合同的方式来规定所有权的内容。我国的土地承包经营权，主要有家庭承包经营权和四荒土地归属权和使用权两者组成。两者相辅相成，有相似之处但又有本质区别。然而我国以家庭承包经营权为主，对此，与家庭承包经营权所制定的相关制度已经十分的完善，这就忽略了“四荒”土地承包经营权流转相关制度的建立发展，使得“四荒”土地经营权出现的问题繁琐冗杂，造成了法律的错乱和疑惑。为此，本文对当下“四荒”土地承包经营权流转的问题加以分析。

一、“四荒”土地承包使用权变更的主要特点

从20世纪末21世纪初的时代背景来看，我国有关的土地承包经营权的问题解决以家庭土地承包经营权为主。像2008年10月的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》的实施，然而仔细看该文件，可以发现文件所指土地承包使用权是家庭土地承包经营权，而非“四荒”土地承包使用权。当时的时代主要矛盾集中于家庭土地承包使用权而“四荒”土地承包使用权矛盾因为其特殊性、复杂性而被作为次要矛盾，未被及时解决。因此当解决土地承包使用权流转问题时，应区别家庭土地承包使用权和“四荒”土地承包使用权，方能更好地对症下药。

参考我国土地承包相关法律，发现对土地经营权的承包变更主要有两种方式：一种方式是家庭式承包，此外的方式是用其它方式承包。而这其它方式所指，则是根据相关法律制度决定以何种方法承包。这两种方式在权力主体、客体、取得方式及行使还是有着根本上的区别。

（一）流转的方式不同

家庭土地承包使用权的流转可以直接跟随家庭一代代人流转，而“四荒”土地承包使用权的归属，要经过政府招标人民投标、当地拍卖、透明协商等多种方式先取得该土地的经营权，然后遵循登记生效制度进行登记，确认无误后得到“四荒”土地的承包经营权证或权利证书，这就为四荒土地承包经营权提供了坚实牢固的基础。

（二）流转中物权变动方式不同

家庭土地承包使用权的变更使用的是登记对抗主义的立法模式，是指不动产物权依法律行为变动时一经当事人合意即可成立，但是不经过统计，不可以对抗会议第三人但不经登简单来说，没有登记统计无论发生任何变动，始终不能对抗善意第三人。而用其他方式获得的土地承包经营权的流转，使用的是登记要件本人。而以其它方式承包的土地承包经营权的流转使用的是登记要件主义，是指将登记作为生效的要件，只有先依法登记得到权利证书才能进行“四荒”土地的流转。

（三）流转主体的范围不同

家庭土地承包经营权的流转集中于家庭，即局限于集体经济，基本上只能流转家庭中的内部人员，而“四荒”土地承包经营权的流转不仅可以在集体经济内部之中，也可以在集体经济之外进行流转。

（四）流转的条件不同

由于两种土地承包经营权的主体范围不同，这也引起了流转条件的差异。家庭承包经营权的客体一般范围要比“四荒”土地小很多，期限也短。因此，“四荒”土地承包经营权的流转条件更为苛刻一些。“四荒”土地承包经营者不仅要承担相应的开发资源、保护环境的责任和义务，还要在流转时受到政府的审核批准，合格后才能正式流转。两种土地承包经营权的不同主要为这四种，因此为了解决“四荒”土地承包经营权当下存在的问题，应当在了解其本质的基础上，进行进一步的讨论。

二、“四荒”土地承包使用权的变更前提

“四荒”土地承包使用权的流转和一般物所有权的流转存在极大区别和复杂关系，因此要借助“四荒”土地承包合同的作用。流转方发包方和承包方之前主要凭借着土地承包合同，经营人要履行合同上的责任和义务。但是死亡土地承包经营权的转让，不包括土地所有权的处分权也要转移，除非法律规定或是土地所有权人的授意。意思就是承包人只享有了使用的权力。我国法律规定土地承包经营权人以转让方式流转其承包经营权需要集体经济组织同意。因此，“四荒”土地承包合同使“四荒”土地承包人是否有处分权的重要物件。如果“四荒”土地承包合同里没有承认“四荒”土地承包人有处分权，则“四荒”土地承包人需要征求“四荒”土地所有者的同意才可享用处分权。所以，土地承包经营权，不可以转让，入股，抵押或者是使用任何方式进行流转，这与现行法律法规规定是没有任何关系的可以理解为用益物权内容的扩张或土地承包经营权人享有的权利。

三、“四荒”土地承包经营权流转利益分

在“四荒”土地承包使用权变更的这段时间里，如何分配其中的利益问题极为关键。“四荒”土地承包使用权的归属，要遵循登记生效制度进行登记，确认无误后得到土地的承包经营权证或权利证书进行经营，然而值得考虑的是如何分配在流转过程中产生的增值利益。例如承包人往往花钱承包了长时间大面积的荒地或荒山，短时间内再出售土地承包经营权，从而牟取大量差价。问题是这部分利益是全归土地的经营人所有，还是承包人（土地所有人）和经营人进行协商合理分配利益。我国法律法规在这一部分并未健全。在承包“四荒”土地使用权，两者可以在土地承包合同中协商好利益的分配。然而签订这种合约的情况少而又少，因此这就需要我国制定相关的法律来保证“四荒”土地承包经营权在流转中的利益分配。因为在实际生活中，两者利益的分配实际上为地租的表现形式，而在确定“四荒”土地承包费用过程中带有很大的随意性和盲目性，无法体现土地的真实的价值。因此，在“四荒”土地承包经营权进入市场前，要进行正确的评估，为所有人和经营人之间的利益合理分配打下良好的开端。

“四荒”土地承包使用权变更的利益主要由三种方式产生得到：1.土地经营人对“四荒”土地进行投资得到的额外收益;2.受市场经济调控，“四荒”土地的价值发生变化;3.转让“四荒”土地承包使用权所得利益。合理评估，前两者的利益应当属于“四荒”土地的经营者，后者的利益则应当属于“四荒”土地的所有者。只有这样科学评估，才能实现“四荒”土地承包经营权流转利益的合理分配，维护了“四荒”土地所有者的利益和市场经济的秩序，打压了“四荒”土地投机的不良行为，真正使“四荒”土地得到高效的利用。

四、“四荒”土地承包经营权流转监管

“四荒”土地承包使用权的流转过程中，可能会出现经营者为追求利益的最大化而去过度开发“四荒”土地，轻则“四荒”土地贫瘠，重则“四荒”土地遭到破坏，无法恢复再次使用，而这种过错最后总是由承包者或“四荒”土地所有者承担，就对他们的利益造成了伤害。如何解决这种问题，笔者认为先立法后执法。先要有一定的法律法规去制定“四荒”土地承包经营权流转的要求和标准，让“四荒”土地所有者参与其中，来决定“四荒”土地承包经营权是否能够进行流转。有了法律能否有力的执行需要政府的监管，政府在“四荒”土地承包使用权流转过程中要擦亮眼睛，不仅要防止土地经营人在“四荒”土地上的投机行为，更要能够切实保证“四荒”土地能够在在保护环境、合理开发的基础上进行可持续发展。

经营人在拿到“四荒”土地承包使用之前，地方政府应要求拿到土地的使用方案，并审查方案的可行性和科学性，来保证“四荒”土地能够得到合理的利用，来维护“四荒”土地所有者的合法权益和市场经济秩序。

五、总结

综上所述，文章从现有的土地流转方式以及特点、利益分配以及如何监督等角度展开分析，具体阐释了如何提升土地流转的效益问题。农业是我国的基础产业，而土地是发展农业的基础要素，如何保障土地的科学使用，将对我国粮食安全问题产生影响。为此应多方统筹，合作分析找到最科学的方式进行土地流转，保障其应有效益。