我国弱势群体基本权益实现过程中的政府责任研究

王达

摘要：弱势群体，是在社会生活中一些存在困难，能力缺乏或者被社会边缘化，受到排挤的人的概称。这些人依靠自身基本权益得不到保障，因此需要依靠政府来保障其基本权益的实现，在此过程中需要处理好中央与地方的关系。本文基于财政分权理论，通过分析中西方的一些相关的理论，进而对强化我国弱势群体基本权益实现过程中的政府责任提出一些建议。

关键词：弱势群体 财政分权 政府责任

一、弱势群体的定义

弱势群体，是依据人的生存情况，社会上的地位而不是体能状况与生理特征来判定，在形式上其是一个虚拟的群体，是在社会生活中一些存在困难，能力缺乏或者被社会边缘化，受到排挤的人的概称。2002年3月，在九届全国人大5次会议上，朱镕基总理使用了“弱势群体”这个词语，从而使得国内外对此广泛注意。

在学术界弱势群体一般被分成两类，即生理性弱势群体以及社会性弱势群体。生理性弱势群体的形成，顾名思义，有显而易见的生理原因，如疾病、年龄等;而社会性弱势群体的形成则基本上由社会原因所致，如失业、下岗等。对于我国的弱勢群体来说，其主要是社会性弱势群体，是因为社会原因致使其沦为弱势群体的，主要有下岗职工，农民工等群体。

二、财政分权理论的涵义

财政分权是处理中央和地方政府间，以及各个政府之间相互关系的一种财政体制，其是建立在事权基础或政府职能上的，并且满足效率与公平。财政职能性与收支相对独立性;效率性与最优化;民主性与公平性：规范性与法律性;激励相容性是其五个关键性的特征。

（一）西方的财政分权理论

在西方，财政学家们基于公共产品方面的文献梳理，论证了财政分权之必要性，存在着一些比较具有代表性的观点。

首先是斯蒂格勒的最优分权模式菜单，他认为，对于地方政府存在之必要性，能够由两个原则出发阐明，其一是地方政府相对于中央政府更为接近公众，对于自己辖区内居民对公共服务的偏好及效用更为清楚;其二是面对不同数量及种类的公共服务，在一国之内，不同的人们有权利对其进行投票表决，与其相对应的是，不同数量与种类的服务要求由不同级次、不同区域的政府来进行提供。第二是偏好误识理论。这是由特里西所提出的，他认为社会福利有可能最大化的前提是公共物品是由地方政府进行提供的，这是因为存在着信息的不完全，在公共物品的提供过程中，中央政府有可能判断失误，从而对公共产品造成提供不足或者过量的提供。

此外，蒂伯特的“用脚投票”理论认为，个人为了实现自身效用最大化，通过“用脚投票”的移动，选择可以给予他们最为满足的公共服务及税收组合的地区居住，每个人能够得到接近于其偏好的提供水平;与此同时，各个地区之间通过互相的学习与模仿，能够实现社会福利的最大化。这说明地方政府间存在着竞争机制，地方政府提供地方性的公共物品，可以使中央统一提供所带来的非效率性大大减小。

（二）我国的财政分权理论

结合到我国，2013年，时任财政部部长的楼继伟曾提到，关于职能在各级政府间怎样分配，他认为主要有三条标准：第一，外部性原则。假如一项活动的外部性只是一个地方得益，或者一个地方受损，那么这件事情便交给这个地方，如果其外部性是跨区域的，那么管理就应涉及到更高的区域级别上来。第二，信息处理的复杂性。由于基层的事项更被地方政府所熟悉，在鉴别信息的不对称方面，其比中央政府更为容易，所以越为复杂的信息处理，越可能造成信息不对称的事务，越应该由地方政府来进行管理。第三，激励相容。要设计这样的一种体制，全部的参与者即便依照自己的利益进行运作，也可以使得整体的利益最大化，这样的体制便为激励相容的。

因此，各级政府在保障社会性弱势群体基本权益实现的过程中应遵从支出责任与事权相适配的原则合理界定财政支出范围，鉴于在西方发达国家，把公共财政支出范围基本限定在“市场失灵”的领域，保障民生的财政支出范围基本由教育、社会保障、就业、警察与治安服务、社会公共服务等几方面组成。能够得知，各级政府保障社会性弱势群体基本权益诉求的财政支出并不涉及到全部经济活动的领域之中，其目标是完善市场机制对资源配置的作用，而不是将其取代。

并且，中央与地方政府保障社会性弱势群体基本权益实现的责任划分是一个综合性的复杂问题，不是非此即彼的关系，而是在不同层级和水平上进行的管理、支持和执行的问题。首先，中央政府拥有绝对的人力资源、财政资金、信息和统筹优势，因而应该承担更多的宏观责任，例如立法推动、制度设计、管理监督;相对而言，保障社会性弱势群体基本权益的具体执行和实施等微观责任应由地方政府来承担。其次，中央与地方对社会性弱势群体基本权益实现的责任划分基础是政府能力和政府财力，根据事权与支出责任相统一的原则，中央政府应该从法律和制度上保障社会性弱势群体的生存权和发展权，确立其平等、参与、共享的权利基础，规范保障其基本权益实现的预算方向和规模，拨付财政资金支持社会性弱势群体事业发展。而地方政府则应切实贯彻和落实国家的社会性弱势群体事业发展政策，完善其保障制度和管理漏洞，充分发挥地方政府实务性和灵活性的优势。第三，因各地经济发展水平不同，直接影响地方政府保障能力建设，此时，应该由中央和贫困地区共同承担社会性弱势群体基本权益实现的保障责任，或者由中央和地方政府向贫困地区进行财政资源转移支付，消除起点上的不公平，保障其生存权，发展权，尤其是发展权。

三、强化我国弱势群体基本权益实现的政府责任之建议

（一）中央与地方应划分清楚彼此的责任

首先，社会性弱势群体基本权益的实现过程属于公共产品范畴，所以具有收益的地方性特点，大多数公共服务应由最能取得收益，最贴近公众的地方政府来提供。而中央应承担更多诸如立法推动，制度设计等宏观方面的责任，从法律和制度层面上保障社会性弱势群体的生存权和发展权。

并且，根据楼继伟关于如何分配各级政府之间的职能的第二条标准信息处理的复杂性，对于社会性弱势群体基本权益的实现，无论是就业，教育还是医疗方面，各地之间的实际情况都不可能完全相同，如果直接让中央政府去保障社会性弱势群体基本权益的实现，那么信息的处理肯定会相当复杂，会造成很多信息不对称的事项，而地方政府熟悉基层事务，相比中央政府更易识别信息的不对称。因此，在保障社会性弱势群体基本权益的实现时，具体的各项事项应该以地方政府为主导，大大提高保障的效率。

（二）完善转移支付制度

根据以上讨论分析，完善转移支付制度，实行横向与纵向相结合的转移方式，由于社会性弱势群体中很大的一部分都具有外溢性，流动量比较得大，应该从上级向下级政府纵向的转移支付为主，地区间的转移支付作为横向转移起到辅助的作用。

（三）创新财政投入机制

在划分好中央与地方的责任后，在保障社会性弱势群体基本权益的实现过程中，在相应的财政投入过程中，可以充分利用信息化管理模式，大大提高相应的效率。

并且，构建整合社会公共资源，确保政府保障能力提升的公共服务体系架构，可以依托“国民基础社会保障包”制度。所谓“国民基础社会保障包”，其内容包括：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹：医保参保补贴实现“费随人走”，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担。这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中，全民均可享受。社会保障卡具有补贴结算功能，并实现全国范围的可携带。结合此项制度，对于社会性弱势群体，设计并实施由中央和省级政府承担责任的均等化预算约束，通过架构“增能型”公共服务体系保障其基本权益的实现。