在绿色发展中贯彻环境处罚制度

于鑫

摘要：《民法总则》对绿色原则有了明确的要求与界定。在立法层面对环境健康发展问题加以重视表明党中央开始在经济增长与保护环境健康发展之间寻求平衡。伴随着经济增长，环境污染主体的经济实力不断增强，其排污量以及应对环境行政处罚的能力也随之提高。环境法律法规在此所表现出的问题尤为凸显，尤其是环境行政处罚。现行《环保法》规定了“按日计罚”制度以实现对排污者的动态监管。本文对绿色原则的内涵与外延以及按日计罚制度的基本问题进行了阐述，阐明了在绿色原则的背景下“按日计罚”制度存在的诸多问题，在此基础上对按日计罚制度的设置提出了理性的构思。

关键词：绿色原则 环境行政责任 按日计罚

从2015年新《环保法》到2017年《民法总则》的陆续出台，体现了党中央对于环境保护的高度重视。尤其是《民法总则》中的绿色原则可谓一大立法亮点。绿色原则要求：民事主体从事民事活动应当有利于节约资源和保护环境。《民法总则》将环境保护、绿色发展从道德良知层面提升到了法律层面，使保护环境节约资源成为公民从事民事活动的一项法律义务。这有助于唤醒公众的环保意识，提高其保护环境的自觉性。针对学界关于环保问题的热议，笔者将从按日计罚这一环境行政处罚角度展开论述。

一、对“按日计罚”理论的几点理解

首先，“按日计罚”是罚款的方式之一。其次，“连续性违法行为”是以“天”为单位成立的多个独立的违法行为。独立地对每个违法行为进行罚款，处罚总额按天数累加。在此基础上衍生出对“按日计罚”的两种争论。观点一主张：对于排污单位的处罚是从其行为发生之日起至主动改正之日止按日连续处罚。观点二主张：先将企事业单位的排污行为认定为一个违法行为，在按行政处罚规定的期限内仍旧没有改正的，连续处罚直至其主动改正为止。两者的区别在于对违法行为的连续性的不同认识。笔者认为，以天为单位将排污主体的排污行为视为多个独立的行為而进行处罚具有一定的合理性。对于不同的环境污染主体，针对其环境侵权的时间长短的不同，其处罚的方式更为合理。

二、按日计罚制度的特征及意义

按日计罚适用对象的行为具有连续性与继续性特征。这是按日计罚制度与其他行政处罚方式最主要的最明显的差异。

按日计罚制度适应经济社会的发展。排污者通常是以经济利益为导向的，按日计罚制度以天为单位计算应罚数额，在一定程度上能够防止排污行为的滋生，实现了环境的公平正义。同时在治理环境污染的资金调度方面起到重大的补亏作用，减轻社会环境治理的负担。

按日计罚制度规定较为严明，对恢复环境具有一定的作用。新环保法被称为史上最严明的法律。无上限的罚款数额会使排污主体在权衡利弊的情况下尽快改善设备，在恢复健康环境的同时降低自身缴纳罚款的数额。

三、我国的环境责任存在的问题

（一）环境行政处罚方式设置空泛

目前，现行环境法律法规列举了7种主要的环境行政处罚方式。排名前2位最有效的处罚手段分别是责令停产停业和罚款。罚款因其成本较低成为使用频率最高的环境行政处罚方式。与此相对，诸如没收违法所得等其他行政处罚方式则并未得到实际运用。环境行政处罚的层次性不够鲜明。

（二）环境行政罚款数额固化

我国现有的环境保护的法律、行政法规中，罚款数额的“静态”特征尤为明显。随着我国经济持续增长、企业经济实力的不断提升，企业的排污能力或者说排污量也在增长。因此，治污成本将必然呈上升趋势。而现行法律法规中的罚款数额的“静态化”方面未能适应不断变化的经济条件；另一方面也将导致法律威慑力的下降。

（三）环境行政罚款数额裁量标准模糊

首先，我国环境法对于排污行为的罚款未规定一定的上限，这在一定程度上给了违法犯罪分子以可乘之机与侥幸心理。其次，环境行政罚款的处罚细则存在空白。虽然新《环保法》规定了按日计罚制度，但是具体到底怎样按日计罚，该怎么去实施这一处罚，《环保法》并没有予以规定。法律的规定过于宽泛、宏观，对于在具体案例中该如何实施没有充分的借鉴意义。这也就引发了法律实施过程中的系列问题。

四、对于按日计罚制度的构思

对于具体的实施细则，笔者建议借鉴国内外的有益经验并结合我国的具体实际加以具体化，使得处罚能够正当合理地落到实处。

以重庆市与深圳市为例。二者先后在其地方环境保护条例中，籽“按日计罚”处罚机制入法。《深圳经济特区环境保护条例》（以下简称《深圳环保条例》）第69条、第70条明确对相关环境行政违法行为实施按日计罚制度。《重庆市环保条例》比深圳环保条例中对“按日计罚”的规定更加简短。最佳法律规范的形式为“概括式、肯定式列举以及否定式兜底条款”三者相结合。因此，笔者提倡借鉴深圳市的条例规定。首先，在按日计罚的起算点方面，《深圳环保条例》规定：自行政处罚作出之日或限期改正届满之日开始“连日”的计算。但笔者认为可以稍加改动，对于施以“按日计罚制度”的污染事件必定是污染后果较为严重的事件，而企业的整改则需要相当长的一段时间实现，因此笔者认为，在行政机关作出行政处罚决定或者限期整改的期限届满之后应当给予排污者定的宽限期，这里的宽限期可以根据企业或组织的规模大小、污染后果的严重程度、污染的时间长短等因素分阶段实现。在宽限期届满后，如果有关部门再次查验时仍存在没有整改等问题，则表明该企业的主观恶性较大。据此可以对其实施“按日计罚”的制度。使得法律成为良善的法律，给违法排污者定的“悔改期”，鼓励违法排污者主动整改，提高公民的环境保护的主动性与自觉性。

其次，对于个案当中“按日”应缴纳的罚款数额，笔者认为应当具体问题具体分析，针对不同的企业经营能力与盈利的标准予以分配。例如借鉴行政法中缴纳滞纳金的有关规定，“按日计罚”每日的罚款数额按照污染的不同情形在原罚款数额的3%到10%之间等。

最后，对于“按日”的期限问题，每日加处罚款形成累加罚款数额，这对于排污人的经济利益具有直接显著的不利影响。但如果毫无时间限度一直累加，则会造成排污人的不作为，消极对抗该处罚行为。如此一来该制度的设计就失去了意义。因此，笔者认为，按日计罚应当有时间上的限制。比如罚款数额与企业的净资产相比较，如果超出了企业的资产范围，能够导致其破产或无法经营的，则应当停止按日计罚。如果排污人仍不履行，则强制执行其财产，或者吊销其营业执照，注销其法人资格等。

五、结语

环境问题关系我们每个人切身利益，但是作为基本国策之一的环境保护原则，在经济迅猛发展的同时却被公众所忽略。因此，对于环境保护问题的研究有待于深入，也更有待于国民的公众参与。尤其是在新形势下，“环境绿色发展、节约资源”更应当成为普通公民基本的法律意识，更应当作为公民行为的活动准则。针对“按日计罚”这一环境责任制度，则应当在立法层面将其完善，细化。笔者以粗陋浅显的法律知识对待该问题，或许有许多不足之处。但仍希望引起学界对于这一制度的思考以及国民对于环保问题的重视。