浅谈行政事业单位部门预算编制存在的问题与对策

杨晴 首都经济贸易大学

浅谈行政事业单位部门预算编制存在的问题与对策

杨晴 首都经济贸易大学

行政事业单位的预算管理改革是完善我国公共财政体制的一项重要内容，随着体制改革的不断深化，部门预算的编制和执行也成了政府和社会备受关注的热点问题。部门预算的有效实施对单位强化预算编制的科学性、完整性，加强预算收支管理，提高财政资金使用效益等发挥着重要作用。在坚持统筹兼顾、科学精细、有保有压、绩效评价及真实合法的原则下，从严从紧编制各项支出预算，深化部门预算改革。本文重点分析行政事业单位部门预算编制中所存在的问题，并提出有效的对策建议，旨在提高财政资金的使用效率。

行政事业单位 部门预算 问题 对策

一、行政事业单位部门预算概述

部门预算是事业发展计划的综合反映，是加强单位宏观调控能力、改善资金使用状况的有效手段，是涉及单位管理的各个方面、集预测与决策一体的综合性工作。从操作层面讲，部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各部门编制，来反映所有收入和支出情况的政府预算。预算编制是指各级政府、各部门、各预算单位依据国家法律法规、政府指示、财政部门的部署以及单位履行工作职能的需要，制订筹集和分配预算资金年度规划的活动。部门预算由基层预算单位编制，经过“二上二下”的编报流程，逐级上报、审核、汇总、最终经人民代表大会审查批准，它包括了部门单位的收入预算，基本支出预算和项目支出预算，也充分体现了预算编报内容的完整性。

二、加强部门预算科学合理编制的现时意义

（一）有利于提高财政资金的使用效率

行政事业单位预算管理的有效实施，不仅是作为财政资金的监督执行手段，更是健全单位财政资金收支管理的有效抓手。在“预算编制、预算执行、预算绩效评价、预算控制”这四个环节中，预算编制作为首要工作流程，在预算管理方面扮演了重要角色。此外，在国库集中支付制度深入推行的背景下，部门预算资金的拨付方式也发生了转变，部门预算编制的明确和细化程度将对集中支付制度的执行产生直接影响。进一步科学、合理的编报部门预算，促进财政资金支付结构的优化和改善，将有利于财政资金充分合理分配使用，保证其使用效益大大提升。

（二）有利于加强行政事业单位内部控制管理水平

单位经济活动的本质是资金运用，而财政资金最基本的管理方式是预算管理，在行政事业单位内部控制的业务层面中，将预算业务控制作为单位内部控制的“主线”至关重要，而合理的预算编制则是预算管理控制的起点和基础环节。按照财政部门预算编制管理要求，细化预算编制内容，实现规范预算编制方法的科学化、规范化和法制化，加强行政事业单位部门预算管理工作，将有效发挥预算管理控制的规范和监督职能。

（三）有利于提升政府宏观调控能力

行政事业单位的工作职能是日常履行社会公共服务和公共管理，所需资金来源大部分主要为财政拨款，随着财政改革力度不断加强，对行政事业单位预算资金的监督和管理更为严格。因此，实施科学合理的预算编制，能够提高政府对财政性资金的统筹和调度能力，更好的将财政资金有效的用在改善民生、提高公共服务水平上，实现政府高效的宏观调控能力，促进国家政策有效落实。

三、现阶段行政事业单位预算编制存在的主要问题

（一）部门预算工作意识不足

一是部门单位受过去传统的预算做法的思维固化，对当前部门预算改革的重要性认识不足，对财政部门下达的预算编制任务重视程度不够，通常表现在思想不重视、态度不积极，对部门预算编制敷衍了事，导致预算编制不精确，年中调整事项频频发生。二是“基数+增数”的刚性思维严重，很多部门单位都认为预算资金只能逐年增加，不能减少，而不是按照实际需求和工作计划详细的作出零基预算编制。三是认为预算编制只是财务人员的工作。部门预算涵盖了行政事业单位几乎全部的经济业务，从工程建设到政府采购，从资产信息到人员信息，每一项业务工作都需要单位各部门全力配合，资金预算更需要全员参与。

（二）部门预算编制的前期准备工作不足

由于年中突发事件，需要临时动议的新增申报项目经常发生。而这些项目因为时间的仓促，申报依据、可行性报告、绩效目标等资料很难准备充分，使得项目的有效实施存在潜在的风险。此外，每年部门预算编报安排的时间很短，从工作部署到汇总上报时间多则一周，这往往导致部门预算编制的基础数据收集不全面，计算不精确，比如人员信息，采购信息，任何一处数据不准确都会使部门预算编制与实际不符，严重影响了预算的真实性和合理性。

（三）部门预算编制不科学、不全面

这主要体现在三个方面：一是部门预算的编制不够细化，对于实际要开展的项目未落实到具体的量化分解指标上，这就导致了预算支出较慢，甚至在项目实施过程中随意改变支出内容的可能性较大，比如，当年预算资金中本应该购置设备的，由于预算细化程度偏低，中途改变资金用途，支出在维修维护上。二是中央、市级一般转移支付专项资金未在部门预算中申报，通常是在年中财政部门分配并下达，项目资金批复到位所需时间较长，财政资金的支付进度很难与项目实施进度匹配。像这样中长期、或者年中追加、预算调整的项目如果不能提前做足充分的准备工作，预算编制工作也很难具有科学性、合理性。三是在编制部门预算过程中，经常出现经济科目和功能科目分类不准确，资金的用途受到限制。例如：编制工程建设类项目预算时，经济分类中“基本建设支出”与“其他资本性支出”混淆，功能分类中“事业运行”与“事业单位医疗”混淆，错误的分类无法将政府支出的内容进行合理归纳，更不能准确、科学的反映出活动的性质、结构、规模及支出效益。四是绩效目标编制不够完整，主观随意性较大。绩效目标是编制部门预算的起点和依据，贯穿了预算管理整个环节，是预算实施后所达到的产出和效果，也是绩效评价的依据，如果预算绩效目标编制不够完整和准确，最终将导致项目绩效评价无法开展。

（四）未建立中长期预算体制、项目库不完善

部门预算是单位各项规划以预算资金形式的反映，中长期项目的管理长达3至5年，则对应的项目资金也应该有中长期预算。部门预算的编制时效期为一年，仅对下年度开展的项目做详细的预算编制，缺乏中长期预算管理体制。近年来，财政部门逐步加强了项目预算三年滚动编制。目前，预算项目库并不完善，像年中临时追加项目、市级转移支付项目都未在当年部门预算项目库中进行申报。

四、完善行政事业单位部门预算编制的有效对策

（一）加强预算管理意识，实行全面部门预算管理

加强预算管理意识是做好预算编制工作的前提，单位各部门应认识到部门预算编制工作是需要全员全过程参与。为了提高行政事业单位的预算管理效率，促进预算资金的合理利用，提高财政性资金的使用效益，必须建立并完善部门单位的预算管理制度，加强对预算管理的监督机制和绩效考评，只有完善财政资金收支计划、从制度上根本约束，才能确保预算资金得到安全有效的利用，从而更好的实现行政事业单位公共管理和服务的职能。

（二）完善部门预算编制方法

采用科学、合理的预算编制方法，完善预算编制过程，对于提高预算管理质量有重要意义。逐步建立零基预算管理模式，部门单位根据下年度的工作计划如实编报预算，而不是在以前的年度预算基础上增增减减，稍作调整。以实际需求为出发点，确定合理的编制基数，做好数据核实、工作分析等基础工作，预算编制时做到经济科目、功能科目分类准确，平时多关注政策文件，做到资金申报时有据可依，保证部门预算编制的可操作性、可行性和合理性。

（三）重视部门中长期预算规划，加强项目库管理

部门单位应该根据自身的中长期规划，来编制中长期资金预算，编制好每一年度的资金需求量，统筹安排各年度的收入和支出工作情况，也是为了更好的完善部门预算编制工作打下基础。同时，注重对项目库的管理，发展战略要靠规划来落实，实施规划要靠项目来支撑。项目的储备是申报项目、争取资金的前提，在日常工作中，如果将符合条件、经过评审的项目纳入项目库管理，将会大大提高部门预算编制的效率，也减少了项目预算编制的随意性。

（四）不断提高行政事业单位部门预算编报人员的专业素质

部门预算编制是一项系统工程，涉及面广，要求较高，部门单位预算编报相关人员要强化学习，认真学习《预算法》以及财政部门部署工作文件，掌握预算管理的思想，积极参加预算培训，全面提升专业知识和专业胜任能力，强化责任意识，确保部门预算编报质量。

五、结束语

综上所述，科学、合理的部门预算编制是预算管理改革实施的一项重要内容，它有助于严格控制部门预算收支管理，增强预算约束力，提高财政资金使用效益，为此，行政事业单位应对部门预算编制环节存在的问题有充分的认识，并引起足够的重视，努力提高预算编制的准确性、真实性、合理性，切切实实将预算从基层编起，夯实预算准确性的基础。

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杨晴（1987.9-），女，首都经济贸易大学，本科学历，科员，会计学在职硕士研究生。