国外养老保险制度对我国的启示

时间：2024-04-24

董文婷周苏靖

广西大学

国外养老保险制度对我国的启示

董文婷周苏靖

广西大学

本文基于国内已有理论成果和实践经验，借鉴国外农村社会养老保险制度的改革经验，对中国农村社会养老保险制度进行分析。得出我国农村社会养老保险存在立法制度不健全、覆盖面窄、基金保值增值效率不高、筹资困难等问题，提出完善我国新型农村养老保险制度的总体思路和路径，为养老保险制度的整合提供理论依据和政策参考。

农村养老养老保险养老基金

一、国内农村养老保险研究成果

我国对养老保险的研究主要集中于养老保险存在问题的原因、运营及保险模式的选择等。关于农村养老保险现存问题的原因，杨燕绥主编的《中国老龄社会与养老保障发展报告（2013）》对我国社会老龄化程度进行了分析，“未富先老”、“未备先老”等问题是养老保险发展的桎梏；郑功成（2002）、陈志国（2005）指出我国城乡经济发展不平衡是导致农村养老保险发展动力不足的关键因素。关于运营及保险模式，高海天等（2010）指出现阶段我国养老保险管理上存在的缺陷，提出应借鉴国外以自治法人团体为管理主体的建议；杨书群（2012）指出目前世界上主要存在社会保险、福利保险和强制储蓄三种农村养老保险模式；廖煜娟等（2006）对于农村养老保险模式选择的观点是，亟需层次丰富、多维立体的养老保险体系，以满足各层次的个体对养老保险的要求；卢海元（2008）建议农村养老保险应以个人账户为主，在此基础上增加一定的参保补贴，当整体水平达到一定程度后，再构建以城乡居民为主的基础养老金。

二、我国农村养老保险存在的问题

（一）法律体系不健全

我国现已进入老龄化阶段，但是专门针对农村老年居民社会养老保险领域的法律仍存在较大空白，农村老人的社会养老保障的相关规定仅在其它相关法律中有所涉及。广大农村地区仍存在浓厚的个人养老与家庭养老思想，在缺乏养老保险法律保障的条件下，农村养老保险的发展更是举步维艰。我国农村社会养老保险制度主要面临立法工作停滞不前、立法层次较低、法制体系不完善、缺乏法律的监督机制等一系列挑战。这一系列问题的解决首先需要一部高立法层次的综合性法律来保障农村社会保险制度，紧接着要求建立起配套的条例与程序，加强保险经办人员的法制教育，在群众中加大宣传和相关法律知识的普及。

（二）覆盖范围较窄

现阶段我国正在大力推进城乡统一的养老保险的覆盖面，但由于农村居民投保意识淡泊、养老保险宣传不到位等原因，社会养老保险的参保对象中绝大部分仍是城镇居民。农村居民占总人口的比重较大，国家对农村居民养老保险的财政投入比重远远小于农村人口占总人口的比重，保障力度明显缺乏。数据显示，在2010年，城镇居民养老保险试点工作尚未铺开之前，农村社会养老保险参保率仅为15.7%；2011年，我国农村社会养老保险参保率平均水平勉强接近50%，仍有约一半的农村老龄人口未被社会养老保险覆盖。

（三）保险基金保值增值方式欠缺

我国各地区政府管理水平存在较大差异，管理方式不尽统一，导致各地养老保险基金管理水平良莠不齐。养老保险基金在风险管控方面也问题诸多，比如基金管理体制存在缺陷，缺乏有效监控，甚至存在个别地方政府拆借与挪用养老金，使得保险金面临巨大风险。此外，基于国家对养老保险金的管理规定，养老保险基金多采用投资国债或存入银行等保守方式进行投资，保险金增值空间有限，同时还面临通货膨胀的贬值风险。基金在银行存储的利率低于给付利率，使得保险费在运营过程中出现了较高的收支赤字率。在银行利率逐渐降低的过程中，国家仅仅以建设个人账户给付利率的方式进行结算，与其高保障的承诺相悖，该种管理方式大大降低了农村居民参保的积极性。

（四）保险资金筹集困难

我国农村社会养老金的来源主要有两个渠道：国家财政拨款补贴与居民自愿缴费。当今而言，国家的财政保障力度有限，支持城市养老保险已是捉襟见肘，农村地区的养老保险更是难以兼顾。再者，农村地区的基层政府资金匮乏，大部分资金由中央政府调拨，地方政府管控的资金的权利和数量有限，地方集体出资的部分也难以补足。第三，我国农村居民目前收入整体偏低的状况仍难以扭转，其缴费能力较弱，集体和个人出资均没有可靠的保障，农村社会养老保险的发展缺乏可靠支撑。

（五）管理体制不完善

我国现存的农村社会养老保险管理体制发展不足，存在较多漏洞。首先，我国农村社会养老保险的部分经办机构不具备培训经办人的条件，经办人缺乏专业技能和素质，经办过程中容易出现管理不当、管理缺失和错位等现象，无法满足高难度任务的要求。再次，我国农村社会养老保险基金的管理工作主要由政府全权负责，缺乏有效的监管体系，监管的缺失使得地方政府有空隙和机会挪用甚至贪污保险金，保险金面临巨大风险。

三、国外农村社会养老保险体制对比

全世界范围共有162个国家实行了社会养老保险制度，部分发达国家的养老制度已经趋于完善。根据养老保险资金的筹资、运作、给付方式以及保障性质，国外农村社会养老保险制度大致划分为以下3种模式:社会保险型、福利保险型和储蓄保险型。社会保险型养老制度的资金大部分是个人缴纳保险费，国家补贴数额很小，强调养老的“个人责任”。福利保险型养老保险主要资金来源于国家，国家依靠行政权利对财政收入进行再分配，缓解社会矛盾，让老龄人口老有所依、老有所养。储蓄保险型养老保险规定，用人单位和职工按工资比例缴纳，国家不申请投保补贴。我国的农村社会养老保险倾向于将社会保险型与储蓄保险型结合，既有政府出资补助的部分，同时也强制要求雇员和雇主进行缴纳部分养老基金。这几种养老保险模式各异，实施结果也大不相同，以下对其进行分析：

（一）资金来源

养老基金主要来源于雇主、雇员和政府三方或其中两方。社会保险型养老保险由三方共同出资，政府的责任是间接的，国库原则上不负担或负担较少比例。福利保险型模式的保险基金基本上由国家和企业负担，个人和政府不缴纳或缴纳低标准的养老保险费。储蓄保险型模式不需要依靠国家财政，强制雇主和雇员缴纳保险费，每个人缴纳保费的情况由个人账户记录，国家通过银行利息的调整等方式适当给与优惠。

（二）拨付方式

社会养老保险基金拨付方式主要有现收现付制和基金积累制两大类，各有优劣。现收现付制是用同一时期内工作人口缴纳的保费为退休人口提供养老保障的方式，收入跨代分配，导致不同时代人口享受的福利水平有差异，并且这种方式会对个人储蓄产生挤出效应，抑制劳动人口缴纳保费的积极性。基金积累制的资金部分或全部来自参保人的保费，保费由相关机构集中投资，参保人最终的养老金取决于个人的缴纳数额及基金的投资回报状况，对个人储蓄并无太大影响。一般而言，社会保险型及福利保险型养老保险多采用现收现付制，储蓄保险型模式较适合采用完全积累制。大多数发达国家始于完全积累制，之后因为无法维持其经济，转而使用现收现付制。

（三）给付水平

给付水平包括四个方面的差别：计算基数、调整指数、替代率标准和给付基准。计算基数指将一定期间内的平均水平用于计算养老金给付基础金额，采用的期间越短，给付水准越接近当期物价生活水平。调整指数指按照相应指数对养老金给付水平的提高进行调整。替代率的计算因国而异，但各国的共同目标是防止过高替代率和福利刚性给政府或国家带来沉重的负担。给付基准分为受益基准制和缴费基准制。受益基准制下，受益标准与受益人支付的金额无关，根据老年人口实际需要灵活分配，具有较强的公平性和共济性，缴费基准制则与之相反。

四、我国农村养老保险的发展建议

（一）总体制度框架

国际上较为高效的养老保险金筹集模式为“三支柱”模式，该模式值得学习。“三支柱”模式分别为国民基础年金、农民专业年金和个人储蓄性养老计划。第一支柱发挥基础保障作用，保障农村老年人口的基本生活，第二、第三支柱用于提升高收入农民的晚年生活水平，满足不同层次群体的养老要求，减轻财政负担。目前，基础养老金在我国新农保中起着第一支柱的作用，个人账户养老金相当于第二支柱，第三支柱尚未发育完全，农民的个人储蓄未纳入养老保障资金范围。

（二）个人账户基金管理

对于个人账户基金管理，更科学的办法是平衡实际账户积累和名义账户积累。名义账户解决了基金保值增值的问题，同时也激发了参保人的参保积极性，适用于养老金缺乏良好的投资环境和方式的阶段。对于实账积累的个人账户基金，分块化解、分而治之的管理手段被很多国家采用，比如允许个人进行投资选择等。目前我国农村社会保险基金的个人账户基金采取存入银行这种单一投资策略，可以适当借鉴外国分而治之的做法，提高保值增值的效率。