大城市户籍制度改革方案的可行性分析

石红溶

摘要：随着社会发展和时代的进步，城镇化成为不可逆转的必然趋势。然而，由于户籍制度的限制，农民工难以在城市获得各种公共服务与福利。“积分入户”正是推动户籍制度改革、促进农民工落户的新政策。但该政策并不完善。“积分入户”指标难以确定，实施难度较大。“积分入户”政策不利于形成健康的城市发展模式，不利于实现社会的公平正义。本文在评估“积分入户”政策的基础上提出一些建议。

关键词：户籍制度积分入户 农民工

2015年，中国城市化率达到56.1%，中国已经成为城市社会。然而，由于户籍制度的限制，农民工虽然进入城市务工，却难以获得户籍相关的各种公共服务与福利。

农民工大部分流向大城市，尤其是经济发达地区大城市。但是，这些城市的政府为了避免财政压力，希望通过限制性政策来达到控制城市人口的目的。为了规范和推进户籍制度改革，2014年7月30日，国家发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出“积分入户”政策，为特大城市的改革提供了一种路径。

从理论上看，“积分入户”以达到某标准为入户的标准，企图促进城市化有序地进行。事实上，这套标准就是变相的入户门槛，有知识、高技能的人才能入户，而普通农民工难以摆脱流动人口的身份。因此，我们认为，“积分入户”政策没有完全兼顾效率与公平，只能在一定时期内促进我国的城市化，从长期来看，不利于我国城市化进程顺利推进。

一、积分入户政策的制定与实施

为了加快户籍改革的步伐，解决农民工的落户问题，2009年，广东省中山市率先推行流动人员积分制管理进行试点；2010年6月，广东省人民政府发布《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》（粤府办[2010]32号），在全省实施农民工积分入户。

2014年7月24日，国务院印发了《关于进步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，为了“进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，将“适应推进新型城镇化需要，进步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。”由于我国各个城市面临的情况存在差别，《意见》要求这次的户籍改革工作“坚持因地制宜、区别对待。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。”并提出“全面放开建制镇和小城市落户限制”、“有序放开中等城市落户限制”、“合理确定大城市落户条件”、“严格控制特大城市人口规模”的迁移指导政策。

大城市的工作机会吸引外来人员流入，但却对人口限制较多；而中小城镇虽然落户限制较少，却由于自身的条件不足，难以吸引流动人口的入住。大城市通常挑选特定人才，具有排斥其他人口的自利倾向。因此，《意见》明确表示，将改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。

二、“积分入户”政策的效率性与公平性分析

“积分落户”制度最初作为一种限制人口进城落户的策略出现，设定了包括学历、工作能力等具有甄选作用的指标，与国务院提出的“按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口”，在一定程度上出现偏颇。

“积分入户”看起来提供了一种有序合理的户籍转变途径，是促进人口城市化，特别是500万以上的大城市人口城市化的重要举措。不仅能有效控制农民工入户的节奏，避免增加过大的社会支出造成财政压力，而且能够较为有效地甄选优质人才，提高区域经济发展的速度。然而，从长远来看，“积分入户”制度却存在着严重的弊端。

1“积分入户”指标难以确定，量化计算造成人力资源浪费，隐性成本高，实施难度较大。积分入户的主要实施对象是农民工，然而地方政府为了实现短期内地方利益最大化，在指标设立和权重上往往没有体现农民工政策的倾斜，虽然入户人口在增加，实际上城市化速度提高并不显著。地方政府在进行评估过程中，必须制定了详实的指标系统，并且将分值加以细化和计算，这本身就需要大量的人力。一个指标系统往往有多达几十项的计分项，每项都需要提供相应的证明资料，需要农民工到相关部门开取证明。同时，受理单位需要对证明进行辨明真伪，同样需要耗時、耗人。农民工具有流动性，当涉及到跨地区的材料证明，由于地区标准的差异，其效率性往往受到制约。

2“积分入户”政策不利于形成健康的城市发展模式。地方政府认为农民工工作收入低，不能为城市带来较高的税收和经济效益，往往被城市管理者忽视。导致居于弱势地位的农民工被排挤，“低端”工作被变相排斥，不仅会增加城市的运营成本，损害城市的活力，是对合理就业结构的破坏。

正如陆铭指出：“因为一个城市要发展，高技能和低技能劳动者是同时流动的，他们对社会的发展是互补的。只要他们在当地连续缴纳社保、打算在当地长期居住发展，都应享受同等落户权益。”

3.“积分入户”政策的公平性分析。“积分入户”政策的本意是促进农民工合理有序地在大城市落户，加速实现城市化。然而，地方政府在积分入户的标准的设定上并没有实现向农民工弱势群体的偏移，反而变相地提高了农民工落户的门槛，不但不利于社会的公平正义，也将成为社会健康发展的隐患。

按照广东省的积分入户标准，一是学历标准，本科及以上学历计80分，大专计60分，高中及中技中职计40分，初中20分。然而，根据国家人口和计生委流动人口司对广东省流动人口动态监测数据，2010年广东省农民工受小学教育程度的占12.6%，受过初中教育的占59.5%，受过高中或中专教育的占24.2%，受过大专教育的占3.0%，受过本科教育的占0.7%。广东省超过70%的农民工是初中及以下学历，按照文化程度积分标准，得分很低。二是技术资格，按照积分标准，初级工计20分，中级工计40分，高级工计70分，技师计90分，高级职称计110分。然而，根据国家人口和计生委流动人口司对广东省流动人口动态监测数据，2010年广东省87%的农民工没有技术资格或职称，必然得分很低。地方政府以学位、能力不足等各种理由拖延相应公共服务的提供。这也说明了“积分入户”政策的缺陷。“积分入户”必须要照顾弱势群体，增加其普惠性，才能实现其加快城镇化步伐，达到公共服务公平的目标。

三、完善“积分入户”政策的意见

本文认为，必须通过改革促进地方政府自愿接受当地流动人口，并将他们纳入到户籍之中，才能促进入户的公平性和效率性。

1.逐步给予农民工公共服务和福利。根据国家统计局的统计，2013年末全国农民工总量达到2.68亿人，农民工参保的覆盖率却不到五分之一。由于不需要为外来人口提供公共服务，地方政府的财政负担大大减轻。

2014年7月24颁布的《意见》中提出：“建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。”地方政府应保证居住证的含金量，合理给予公共服务。

2.建立地区问的土地指标交易机制，促进地方政府接纳农民工入户。当前，在我国耕地保护政策下，建设用地的指标还不能跨区域自由流动，难以实现土地跨区域“占补平衡”，造成资源浪费。应允许农民工将其宅基地对应的建设用地指标转让给所在城市，而家乡通过宅基地复耕的方式相应增加农业用地量。同时，放弃宅基地使用权的农民能够有条件获得城镇户籍，农民工原户籍所在地政府可以分享到发达地区的城市发展红利。

3.简化入户标准，遵循适度从简原则。针对指标难以确定，量化计算造成人力资源浪费等弊端，“积分入户”必须要简化标准。改变梯级化细化管理的模式，适用简便易行的管理模式。