信访制度困境和改革路径探讨

董浦安

摘要：信访制度作为一种与人民群众息息相关的民意诉求机制，在很长的历史进程中为社会稳定发挥了积极作用。但是，随着当前社会经济的高速发展和人民民主法制意识的不断增强，信访制度本身存在的缺陷慢慢显露，信访量持续高位运行和信访问题解决率不高等矛盾问题给信访工作者带来了诸多困惑。如何进一步做好新时期的信访工作，推进信访制度改革，把信访工作纳入法治化轨道，真正实现信访工作的应然功能值得思考和探究。

关键词：信访制度 困境 路径探讨

一、我国信访制度的三大困境

1.法理困境

公民“信访而不信法”，只愿意走信访程序而不愿意走诉讼途径。这样的一种制度形态受到了诸多法理质疑：第一，信访制度偏向“人治”而非“法治”。现行的《信访条例》不能完全满足当前社会多元复杂社会矛盾纠纷的处理规则，更多地是依靠领导意图和沟通协调解决，“人治”的成分偏高。第二，信访与司法门槛差异巨大。信访的权利救济功能与司法行政救济功能部分重合，但相比司法程序的繁杂、门槛之高、以及诉讼成本极高等，信访门槛则几乎为零。第三，现行《信访条例》阶位过低缺乏权威。作为一部行政法规，调整范围有限，既缺乏权威性也没有形成统一完备的信访法律，无法为信访部门更好地行使信访工作职权，监督和协调行政机关依法行政提供必要的法律权威。

2.制度困境

信访制度本身存在的缺陷性问题是另一大困境。具体表现在以下几个方面：第一、信访工作职能边界不清。一方面是“入口过宽”。实际工作中一些不应由信访部门受理的事项也进入信访渠道，受理范围过于宽泛。另一方面是“出口不畅”。信访制度本身存在的“中介性”“轮回性”特点，使得一些疑难信访问题在现有的信访机制框架内无法得到根本性化解，老户缠访闹访、三级终结后息访难等问题仍然困扰着信访部门。第二、信访机构职权配置不足。《信访条例》作为一部行政法规，权威性不大，且赋予信访部门的职权又受行政级别的限制十分有限，对信访人和责任单位约束力不强，缺乏必要的足够有效的职权来推动信访事项的化解。第三、信访机构协调统一不力。机构林立与职权交错的机构设置，使信访工作未形成统一的协调机制，上下指导上存在缺失，一定程度上形成了“一事多投”的情况，即浪费了行政资源，也无法给予统一协调的处理。

3.现实困境

第一，信访工作效率低下。每年维持800万至1000万的信访量，重复投诉率偏高、疑难信访积案逐年递增，凸显信访工作效率低下。第二，非制度性信访泛滥。长期存在的信访制度缺陷使大量信访问题没有通过法定途径解决，“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”成了信访常态。第三，信访考核越位。缠访、闹访、越级非访等行为，严格意义上应属于治安管理甚至是刑事处罚范畴，但这类行为在我国现有法律体系中难以界定，一直以来都是作为信访行为加以干涉，由各级信访部门承担劝返维稳的主要责任。这不仅使信访工作重心发生偏移，也给信访问题化解增加了难度。

二、我国信访制度改革路径探讨

1.完善法制基础是信访制度改革的必要前提

一是要树立司法权威，营造法治环境。改革信访制度的前提和保障是树立司法权威，营造良好的法治环境。通过提高司法效率、提高司法人员的素质、促进司法公开、坚持以公正树权威、加大司法执行力度、加强法制宣传教育等手段，为信访工作制度改革营造良好的法治环境。二是要畅通司法渠道，降低准入门槛。当前司法渠道的”人口”仍较小、门槛较高、渠道仍不十分顺畅，是导致诉访分离难的主要原因。通过敞開司法渠道大门、降低司法准人门槛、提供周到的法律援助，让老百姓能用法、敢用法、会用法。三是要加强依法行政，推进依法治国。要不断增强法治观念和法治意识，坚持依法行政、依法决策、依法办事，从源头上预防和减少社会矛盾和信访问题的产生。

2.运用法治理念法治方式是信访制度改革的关键

一是要以法治思维引领信访工作制度改革。明确信访工作制度改革的方向，即“把信访纳入法治化轨道”，要以法治思维攻克信访制度改革难点、以法治标准衡量信访工作制度成效。二是要以法治方式解决矛盾和问题。通过严格实行诉访分离制度、严格贯彻法定救济规则、严格依法维护群众权益、建立法律政策与化解矛盾的良性互动，及时妥善解决群众合理诉求。三是要以法治意识引导群众表达诉求。通过畅通和拓宽诉求表达渠道、落实和压实依法逐级走访、加强和改进信访行为引导、创造良好法制环境、推动信访立法、规范信访工作职能与信访事项受理办理、规范信访政务信息公开与信访考核督查，积极引导群众依法信访、理性维权。

3.实现干部队伍专业化是信访制度改革的保障

一是加强机构建设。使机构的设置和人员的配备做到“两个适应”。即：信访工作机构的设置与信访工作面临的形势相适应、信访工作人员的配备与当前的信访工作任务相适应。二是提高专业化水平。要不断提高政治学、管理学方面人才的配置比例，特别是法律专业人才的配比要逐步达到50%以上，从而更好地保障和适应信访工作改革的法治化要求。三是要强化干部培训。通过建立科学合理的培训制度，完善信访干部定期学习机制，把信访干部培训学习当做政治工作的硬任务，切实提高信访干部科学判断的能力、应对复杂局面的能力、依法行政的能力和总揽全局的能力。四是要科学考核评价。健全信访工作责任制，把干部的工作效能与干部任用结合起来，优胜劣汰，保证信访干部的高素质。五是健全干部交流锻炼制度。进一步强化信访部门作为干部培养锻炼基地的职能，把长期在信访岗位工作同志的交流使用和提拔制度化，进得来出得去，提高信访工作综合战斗力。