金融功能视角下我国农村金融体系重构研究

马义玲 郭文栋

中国人民银行渭南市中心支行

金融功能视角下我国农村金融体系重构研究

马义玲 郭文栋

中国人民银行渭南市中心支行

农业是立国之本，强国之基。2004年至2015年，中央连续十二年发布以“三农”为主的中央一号文件，凸显了“三农”问题在我国社会主义现代化建设时期的“重中之重”地位。2015年一号文件指出，“当前，我国经济发展进入新常态，已从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓背景下，继续强化农业基础地位，促进农民持续增收，是必须破解的一个重大课题”。要破解这一重大课题，实现农村经济的可持续发展，金融支持必不可少。相对城市金融体系，农村金融体系市场化、多元化、社会化、规范化程度都比较低，对现行农村金融体系进行重构具有重要的现实意义，完善的农村金融体系是我国农村经济社会全面发展的重要保障。

农村 金融 功能视角 体系重构 研究

一、我国农村金融体系的现状及其缺陷

改革开放以来，为了适应我国农业生产和农村经济的深入发展，中央政府通过加快农村信用社改革步伐、推进农业银行转制改革、调整农业发展银行业务范围与服务功能，启动邮政储蓄改制、探索小额农贷组织试点等，全面推进农村金融改革和发展，初步形成了农业发展银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行、村镇银行等为主导的正规金融，与农村合作基金、私人借贷、私人钱庄等民间非正规金融并存的农村金融组织格局。这种以合作金融为基础，政策性商业性金融为支撑，非正规金融为补充的农村金融体系，一定程度上推动了农村经济的发展。但是，随着我国市场经济体制改革的深化，农村经济环境和农民生产经营方式的转变，现有农村金融体系已经不能满足“三农”发展需求，甚至一定程度上制约了农业经济发展。

（一）服务体系配置失衡，金融支农功能弱化

国有商业银行战略紧缩，大量从县域农村地区撤出，农贷资金日益萎缩。政策性金融机构支农功能不健全。受农业发展银行业务限制以及农业银行趋利化需求影响，农村地区农村信用社成为了支农主力军，但农村信用社“一社”难支“三农”。虽然自2007年以后，邮储银行开始办理信贷业务，小额贷款发展迅猛，但长期以来受“只存不贷”业务限制，从农村地区的“抽资”效应依然非常明显。民间非正规金融地位尴尬，由于其缺乏有效的金融监管和风险补偿机制，合法地位受限，一直处于合理性与非法性的博弈之间农业保险市场发展滞后。

（二）信贷管理模式缺陷，金融支农效果不明显

长期以来，受工业化和城市化偏好的强烈驱使，农业信贷政策偏向。农村资金需求户多面广，地域分散，金融机构不但要求网点多，而且贷款以信用贷款为主，在机构设置与经营管理上要实行粗放式管理。而现实中，农村金融部门为了提高经营集约化和扁平化程度，实行减员增效、收缩战线的发展战略，造成了信贷资金管理“盈利性、流动性、安全性”经营原则与农业生产“高风险、分散性、波动性、长期性”之间的矛盾。同时金融机构信贷门槛过高；贷款周期与农业生产周期背离；贷款抵押担保难，金融机构支农作用受到制约。目前金融机构农业贷款基本以信用保证为主，形成当前农村信贷高风险的普遍现状，且这种高风险普遍由农民以高息方式“买单”。

（三）农村金融生态环境建设滞后，“三农”贷款投入受掣肘

一是农业发展水平层次低下。受城乡二元经济结构制约，农业经济、农民收入增长缓慢，决定了农村金融交易成本高、风险大、回报率低，难以承载高成本的商业性全融。二是法制建设不完善。缺乏《农村金融法》等专门法律规范，执法效率低、司法执行难等问题十分突出。三是信用意识淡薄。由于我国征信业发展起步较晚，对于信用的关注度还比较低，束缚了金融工具的创新。四是行政干预过多。我国农村普遍存在行政力量介入和干预农村金融的现象，扭曲了农村金融生态自然演化的规律。五是中介机构缺乏社会公信力。多数中介机构挂靠国家行政部门，在行政权力推动下开展中介服务，专业化和诚信水平不能适应市场经济和金融生态环境建设要求。

（四）农村金融服务产品单一，市场活力受抑制

一是服务机构单一。在金融支农制度安排上，虽然确立了农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社共存的局面，但由于业务侧重不同，实质上成了农村信用社包揽全局的现实。二是服务品种单一。随着农业经济的深化，农民对资金、结算、投资理财、票据融资等全方位金融服务需求在大幅提升，而目前农村金融服务仍然以传统的存、贷、汇业务为主，缺乏有效创新。三是结算手段单一。虽然近年来针对农村地区开展的农村支付服务体系建设力度不断加大，但是受传统思维和支付工具普及力度的影响，部分支付服务功能还处于推广阶段，非现金支付应用比重仍然较低。

二、金融功能视角下我国农村金融体系重构

从上述存在问题我们不难看出，解决“三农”问题的重要性与农村金融支持严重不足形成了巨大反差。因此，重构农村金融体系，实现农村金融市场有效供给与实际需求的均衡，是深化贯彻“三农”政策的必然选择。

（一）金融功能理论的选择

在理论界关于农村金融理论的认识存在两种观点。一种是金融机构观，这种观点认为，只有在现有的金融体系下，金融才能发挥其对经济的支持作用，遵循的是“结构-功能-行为绩效”的思路；另一种是金融功能观，这种观点是从所处的金融环境和经济目标出发，考察金融与外部环境的关系，并在此基础上根据成本-收益原则，选择能满足系统环境对金融需求的机制。我国政策性金融机构业务面太窄，不能发挥调控农村金融的作用；商业性金融经营重心偏移，不愿意在农村金融领域开展业务；合作类金融股权结构单一，经营模式僵化。据此可以看出，我国农村金融体系的症结不在于“机构路径”视角下的金融机构的设立或调整，而在于功能视角下的农村金融功能的完善与发挥。

（二）金融功能观的优势所在

与金融机构观相比，金融功能观是一种由外至内目标先行的方法，它遵循的是“外部环境-功能-结构”的思路。首先，金融机构结构通常随着时间而变化，并随着政治地域的细分而有所不同，即使是同一机构，在不同时期发挥的功能也会存在差异。而金融功能的变化要比金融机构更稳定，可以获得一个更加持久的参照构架。其次，金融功能理论认为，具有金融功能的载体可以是各种金融组织，同一金融功能可以由不同的金融产品来实现，几种功能组织的组织体可以组成一项金融业务。这一理论为我国农村金融体系重构提供了一个新的视角，即农村金融体系的设计应根据其相应的经济功能来设置或建立，从而促使农村金融体系能更有效的降低交易费用，提高金融效率。第三，从金融功能观出发建立的农村金融体系，表现为政策性金融机构与商业性金融机构职能的交叉，商业性金融机构和合作性金融机构职能的交叉，实现了不同性质的金融机构即分工明确又存在交叉领域的目的，有利于竞争机制的形成。

（三）基于金融功能理论视角的我国农村金融体系设计

基于前文的阐述，一国金融体系的重构要考虑金融机构及其调整，更要研究如何发挥金融机构的金融功能。因此，在重构我国农村金融体系的过程中，应当立足于“金融功能观”的视角，根据外部经济环境的变化，发展出能够实现金融功能的规则、制度等具体的金融形态，并不断进行结构优化。其核心就是要立足“三农”经济运行的特点，按照中央“四个全面”建设的战略部署，建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，包括构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，较为发达的农村金融市场体系和业务品种较为丰富的农村金融产品体系，以及高效合理的农村金融监管体系，显著增强其为“三农”服务的功能，为农村经济社会和谐发展提供有力的金融支持。

三、功能视角下重构我国农村金融体系的具体措施

（一）深化政策性金融政策支农作用

在农村金融体系的重构过程中，应当把农业发展银行逐步改造成集政策性和开发性金融服务与一体的政策性金融机构。一要明确市场定位。作为政策性金融机构要体现政府意图、带型政府职能、弥补市场缺陷，引导农业资金流向；二要创新经营管理模式。通过分账管理或母子公司的模式，实现政策性业务和商业性业务的制度性分离。三要建立资本补充长效机制。通过发行金融债券、吸收邮政储蓄存款、社会保证基金融资，以及境外筹集，政府及国际金融组织优惠贷款等多种途径争取资金来源，优化负债结构。四要拓宽业务领域。在继续做好粮棉油收购贷款的同时，将重心向农业科技开发推广、农业综合开发、农副产品加工等项目上来。

（二）完善商业性金融组织体系

金融商业化是一个基于内外部条件的有机推进过程。立足于我国经济基础和金融环境的实际，我国金融商业化的模式也必须要和我国的基本国情相结合。一是农业银行既要以收益最大化为经营导向，通过市场配置信贷资源，又要明确支农定位，通过机构建设、业务创新等提高对农村金融市场的影响力。二是邮政储蓄银行要强化服务“三农”功能定位，利用其资金和网点优势，构建覆盖全面的金融服务网络，通过产品创新满足多样化的农村金融需求。同时通过各类资金业务，加大对农村地区基础设施建设的金融支持力度，实现储蓄资金向农村地区回流。三是放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，培育和发展农村中小民营商业银行，活跃农村金融市场。

（三）强化合作金融支农主体地位

我国合作金融的实践表明，合作性金融不仅是适应我国农业和农村经济发展实际需要的金融制度安排，也是当前乃至今后一个时期我国农业和农村经济领域的基础性金融。我国农村合作金融的构建应当从以下几方面下功夫。一是充分吸收民间资本、外资等，改变单一资本构成。二是按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，开展产权制度创新。三是完善内部治理结构，实行自主经营、自负盈亏、自我发展。四是结合农村地区金融需求主体是特点，合理确定发展规模。

（四）合理引导非正规金融的合法化建设

在目前农村正规金融缺位的情况下，农村非正规金融发挥了重要的支农作用。金融监管当局应当立足实际，有效监管，充分保障非正规金融支农活力。一方面合理界定合法非正规金融和非法非正规金融，严厉打击非法集资和高利贷行为。另一方面尽快制定民间借贷相关政策，建立和完善农村非正规金融市场，正确引导非正规金融资金流向。

（五）优化农村金融体系重构的外部环境

农村金融体系重构涉及领域多、影响面广，需要各参与主体的共同努力。一是加大财税政策、货币政策、市场准入政策的支农作用，改善农村金融政策环境。二是构建多层次、多元化的农村信用担保组织体系，创新适应“三农”融资特点的抵质押担保方式。三是加大农村信用体系建设力度，优化农村金融生态环境。四是逐步建立政策性农业保险与农业再保险体系。五是通过相关立法，明确农村金融机构的法律地位、职能定位、业务范围等，有效维护农村金融秩序。

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［7］于露微.关于农村金融问题的系统性分析［J］.湖北农村金融研究，2011年第6期。

马义玲（1979-），女，甘肃庄浪人，经济师，硕士，主要研究方向为农村金融和征信理论与实务；郭文栋（1987-），男，陕西潼关人，经济师，本科，主要研究方向农业经济发展。