民国初年的顶层设计之争

□岳亮

民国初年的顶层设计之争

□岳亮

1911年末，统治中国长达267年的大清帝国已不再有往日的威严，爱新觉罗家族虽然还没谢幕，却也只有冷落在紫禁城里，等着国人对他们的命运作出裁决。形势发展之快，着实出乎所有人意料。尽管革命党与北洋军的武汉战事还没决出胜负，中国的各路精英已经在热烈地讨论未来国家的顶层设计了。未来到底采用什么国体，是民主共和，还是君主立宪？至12月18日南北和谈正式开议，江山鼎革只在朝夕之间，社会舆论对清廷的落幕已无悬念，由孙中山组织共和政府则是众望所归。

临时约法：把权力关进笼子里

南京临时政府成立前，孙中山从国家民族大义出发，表示只要清帝退位，他便推袁世凯为大总统。本来，按照孙中山的设计，中华民国将实行美国式的总统制，临时大总统既是国家元首，又是行政首脑。在行政、立法、司法的基础上增加考试、监察，五权分立，既保障总统权力的实行，也可以分权限制个人的专断独裁。鉴于袁世凯反正，清帝亦告退位，孙中山乃向参议院提出辞职。但实际上同盟会对于袁世凯这样一个前清官僚出身的强人接任总统，委实放心不下。当参议院讨论约法制度时，有议员提出参照法国宪章实行责任内阁制，总统就职时立誓遵守约法，以此防范总统独裁，力主实行总统制的孙中山没有表示异议。因此，当《中华民国临时约法》出台后，就多出了一个总理的职位来。《临时约法》构建了现代中国的国家雏形，按照约法规定，总理为国家行政首脑，总统的法案和政令须经总理副署后方才具有法律效应。也就是说，袁世凯虽然做了总统，但却不能直接控制政府，不仅参议院可以约束他，还要受总理的掣肘。考虑到袁世凯的“狡猾善变”，孙中山觉得还不够稳妥，还要再上一个“双保险”。辞职前，孙中山与袁世凯约定三事：临时政府定都南京，新总统必须到南京受任，新总统必须遵守《临时约法》。

显然，由同盟会主导制定的这部《临时约法》就是要通过国家大法的顶层设计从制度上把权力关进笼子里。孙中山认为袁世凯只有脱离北方的专制环境，到有民主之风的南方，才有可能接受国民监督，这是同意袁世凯当总统的先决条件。然而，原本抵制内阁的同盟会最终改弦易调，一切恒以政治斗争需要而转移的方式手段，却又埋下了深深的隐患。

私人订制：“袁记”约法出台

《临时约法》对大总统权力的限制，老谋深算的袁世凯岂能不知，虽然他未必明白美国体制和法国体制的名堂，但论政治经验却远比年轻而天真的革命党人要丰富得多。袁世凯清楚同盟会对他并不完全信任，孙中山的三个条件没有一个不是为了约束他的，无非是想把他这只老虎的牙拔了，再装进革命党设计的笼子里。不过袁世凯起初倒并不在意这些，以他的思维逻辑看来，民国的总统和清朝的皇帝一样，大权还是自己的。既然约法规定内阁制，那么任命一个听话的总理来控制内阁也就没事了。因此，袁世凯一再信誓旦旦宣称拥护共和，对于孙中山提出的每一项主张，他都几乎全盘接受。但暗地里，却已作好了反扑的准备。

事实证明权力是不甘于被关进笼子里的，孙中山想要把袁世凯从北京弄到南方，调虎离山的策略只是一厢情愿。一场突然的“北京兵变”，轻易就化解了革命党设下的绊子。随后宋教仁的遇刺身亡和“二次革命”的失败，不仅让国民党元气大伤，也给了袁世凯反噬的机会。在下令通缉孙中山、黄兴，解散国民党，取缔国会一系列组合拳打下来后，大权独揽的袁世凯撕毁《临时约法》，公布新的《中华民国约法》，宣称其权力与地位来自清廷顺应天意禅让，与《临时约法》毫无干系。新约法规定，“大总统为国之元首，总揽统治权”，“国民会议由大总统召集并解散之”，“凡可以掣行政之肘……皆予删除。凡可以为行政之助者……悉予增加”。不仅如此，袁世凯还授意约法会议颁布新的《大总统选举法》，规定大总统任期十年，连任亦无限制，还可指定接班人。根据这个选举法，袁世凯实际上成为终身总统，而且有权传子，世袭罔替。由此可见，这部由袁世凯炮制出来的新约法，实际上是一部“假总统政治之名，而行独裁政治之实”，为满足其个人权力欲望而私人订制的“袁记”约法。

回顾民国初年的约法之争，同盟会的“因人立法”和北洋军的“因人修法”都有损于国家法治的良性建设。

（摘自《学习时报》）