发达国家国有企业经营者选拔机制及启示

张炳雷 ，秦海林

(1.吉林大学中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012；2.工业和信息化部中国电子信息产业发展研究院，北京 100846)

发达国家国有企业经营者选拔机制及启示

张炳雷1，秦海林2

(1.吉林大学中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012；2.工业和信息化部中国电子信息产业发展研究院，北京 100846)

国有企业经营者选拔是中国国有企业改革过程中一个极其关键的问题。长久以来实行的行政任命制在市场化体系下一直为人诟病，选拔机制的全面市场化呼声日益高涨。但市场化选拔机制是否真的有效，对何种企业有效，对哪层代理机制更为有效等问题尚争议颇多。通过对发达国家国有企业经营者的选拔机制进行研究，可以在相应的问题上获得有益的启示。国有企业的经营者与传统意义上认定的企业经营者对象范围有着很大差别，通过相关的研究，对国有企业委托—代理层次进行清晰地划分，可以认识到行政任命体系与市场选拔体系的存在基础与优劣，从而为中国国有企业经营者选拔机制在不同行业、不同企业管理层次如何选择提供相关的参考，也为适当的“激励—约束”机制和选拔系统的整体构建提供依据。

国有企业经营者；行政任命与市场选拔；委托—代理

经过长期的改革，中国国有企业已经建立起完备的现代企业制度，在市场竞争中逐渐发展壮大，国有企业资产总额从1978年的7 233.9亿元增长到2015年的1 192 048.8亿元，增长速度之快令人咋舌。而高速增长带来的雄厚资产，让国有企业经营者选拔机制的问题显得尤为突出。企业的核心竞争力在于人才，而经营者又是其中最重要的部分。中国国有企业的经营者选拔机制正在向着市场化、职业化的方向前进，但目前对经营者的选择还有很强的行政色彩，许多国有企业内部依旧存在着行政级别，经营者由上级指派为主，公开竞争、考试选拔等方式比重很低且流于形式。正因如此，对经营者选拔机制全面市场化的呼声越来越高。国有企业经营者选拔是中国国有企业改革过程中一个极其关键的问题，中国的国有企业经营者究竟应该采取何种选拔机制？是否完全市场化才会构成最合理的人才优化配置？事实上，经营者的选拔机制是一个极其复杂的问题，直接涉及到企业激励机制的设置，并与企业产品、经营范围乃至经营目的与功能紧密相关，简单地把经营者选拔机制市场化，绝不是一个妥善的解决方案。

一、国有企业经营者与企业家的区别

一般情况下，企业的经营者被认为等同于企业家。但“企业家”自身是一个比较模糊的概念，从其诞生之日起对其就有着不同角度的解读。坎蒂隆[1]首次定义了“企业家”这一名词，他认为，企业家是利用别人尚未明确认识到的市场机会获得收益的人，而这一定义也为人们对企业家的认识提供了最基础的前提，即企业家是要冒一定风险、通过判断商品价格变动的趋势进行市场交换以获得收益，这种收益存在着极大的不确定性。萨伊[2]认为，企业家是将劳动、资本、土地和知识等生产要素结合起来的经济行为者。马歇尔[3]认为，企业家是发现并利用市场不均衡性，从而组织生产与交易的人。熊彼特[4]的研究对现代企业家理论产生了最重要的影响，他认为，企业家的本质是创新，是把生产要素进行新的组合，创造出新的生产函数的人，这一理论成为对企业家认识最重要的特征之一。而奈特[5]针对熊彼特理论的不足指出，企业家需要在不确定性中寻求机会，并为其决策承担全部后果，这就注定他必须是工商企业主而不是经理。

从对企业家的认识可以看出，在西方市场经济体系下出现的“企业家”称谓与经营者几乎完全重合，但从对它的职能定位界定上可以看出，西方经济学家所说的“企业家”从起源上针对的就是私营企业主，并不涉及国有企业。这不是简单的语言逻辑，而是涉及到企业所处的外部经济体系和企业自身的性质。国有企业自身性质与私营企业有很多不同，其中一个重要的关键点，就在于国有企业追求的并非企业利益最大化，而是社会总福利增加值的最大化[6]。大量存在的公共、准公共品行业让国有企业的经营者直接面对着自然垄断的分割市场，这样的经营者也就无法称之为“企业家”了。同样，西方经济学者也并不认为这类企业的经营者是企业家。“有相当数量的必不可少的服务乃是不可能由市场予以提供的；当然，市场无法提供这类服务的原因也是显而易见的：这类服务的提供者无法向这些服务的受益人索价，或者更为准确地说，这些服务的提供者不可能只让那些愿意支付费用的人或者有能力支付费用的人独享这些服务的好处”[7]。这一类的企业显然不被认为是能够进行市场竞争的企业，其企业经营者也就不可能被称为“企业家”。在中国，这类企业却一直在国有企业中占有相当大的比重。

可见，国有企业的经营者与企业家并非完全一致。不是所有的国有企业经营者都可以称之为“企业家”，“企业家”的称谓更多的是针对面临市场竞争、有一定经营风险的企业经营者而言。这种对企业家与经营者之间认识的模糊，是造成国有企业经营者选拔机制标准混乱的一个重要原因。因此，要清楚地判断国有企业经营者选拔机制是否合理，就需要对国有企业经营者是否属于企业家的范畴做出界定。而在做出这一界定之前，必须针对国有企业的具体产品与经营范围特性进行区分。但这样的区分也仅仅只是对经营者选拔机制做出判断的第一步，如果要准确判断选拔机制是否合理，还要确定选拔出的经营者是何人：是企业的总经理等高级管理人员，还是包括董事会诸多董事和董事长在内的企业管理层。很显然，最初的企业经营者是企业主自己。企业边界的提升带来了股份公司的出现，董事会成为实际的企业经营者，由企业经理作为按照董事会经营策略对企业进行管理的执行者。继续扩大的企业规模迫使企业让专业化的人才(即职业经理人)来经营公司，企业的实际经营决策权也转移到了职业经理人的手中，董事会成为一个批准职业经理人经营策略和进行监督的机构。也正是在这一过程中，逐渐形成了被认为是有效管理体制的现代企业制度，这一制度正是中国国有企业过去二十年一直强调学习并已经全面建立的机制。但国有企业由于其所有制性质的特殊性，董事会的董事并非真正持有股份的股东，而是股东代表，这就注定他们只是委托—代理机制中的“代理”一环，也正是这一点决定了董事会中代表国有股份行使权力的董事、董事长都属于企业的经营者，而非现代西方私有企业管理制度中负责审议和监督总经理经营计划的股东代表。事实上，根据2012年的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，国有独资国有资本控股公司的董事长、副董事长、董事、列入国资委党委管理的总经理(总裁)、副总经理(副总裁)、总会计师都是被考核对象，说明这些人都被默认为企业的经营者。只是董事会成员应属于决策层面的经营者，总经理等则属于执行层面的经营者。

二、国有企业经营范围促使经营者选拔机制改变

无论是中国还是发达国家，国有企业因其特殊性，经营者选拔机制与私有企业有着很大的区别，这种区别的根本在于所有制结构和国有企业的经营范围存在差异。公有制与私有制的差别让国有企业的经营者构建体系无法完全复制私有企业搭建的现代企业制度，多层的委托—代理机制是不可避免的。同时，国有企业由于其所处行业和经营范围的不同，企业追求的目标也会有差异，因而经营者选拔机制亦各不相同。

1.美国

美国现行法律和行政管理制度中没有明确的国有企业概念和定义，但在联邦范围内，有类似于中央国有企业的机构或公司，分别称为联邦政府公司或政府资助企业。联邦政府公司直接属于政府的一部分，员工属于政府雇员，政府资助企业则是市场化运作的企业，包括联邦国民抵押贷款协会、联邦住房贷款抵押公司、联邦农业按揭公司、联邦家庭贷款银行系统和农场信贷系统等。这些企业几乎都处于市场失灵的领域，与私营企业不存在大规模的竞争，州与地区政府也设有国有企业，一般以公共管理局的形式存在。

尽管政府投资企业没有其他股东，但基本上都由董事会作为管理机构存在。多数公司设有兼职董事会，但这些董事来源于独立董事、由总统和内阁部长指派的董事，以及负责管理的政府官员，一些混合所有制公司和政府资助企业的董事会部分董事也由总统指派[8]。州和地方政府一级管理局的董事会董事也多由州长和市长指派，同时也有大量的主管官员成为董事。

2.德国

德国国有企业多为公私合营的股份公司，主要分为三种类型：中央级国有企业、省级国有企业和地方级国有企业。中央级国有企业主要为重工业和军火类公司，省级国有企业多为银行、剧院、无线电广播电视公司和特别医院等企业，地方类国有企业则为从事地方性水电、交通和其他服务性企业[9]。同时，德国政府针对国有企业的产品性质，将企业分为盈利性企业与非盈利性企业，对满足公共需求的联邦邮政、水、电和煤气等行业的国有企业均不以营利为目的。

按照德国法律的规定，对国有企业行使所有权的部门为财政部。同时，德国实行双重董事会制度，即监督董事会(监事会)和管理董事会。监督董事会为企业的实际决策与监督机构，管理董事会则按照监视董事会制定的决策执行，其成员由监督董事会任命。可见，德国国有企业的经营者包括监督董事会的董事，而这些监督董事通常由财政部长推荐任命。对于国有企业的管理董事会成员和高级经理，德国政府更倾向于市场化聘任，以签订合同的方式建立委托—代理关系，用市场机制来激励企业经营者更好地完成所有者的经营目标。这样的选拔机制是建立在德国国有企业需要面临严峻市场竞争的条件下，如其中央级国有企业大众汽车、莱茵金属公司等重工业与军火类企业都直接面对着激烈的全球竞争。

3.日本

日本的国有企业按照经营形态划分，分为政府企业、公共法人企业和特殊股份企业三种。政府企业由政府直接管理，公共法人企业是政府出资并委托给经营者经营，特殊股份企业则是政府部分出资的股份有限公司[10]。总体而言，竞争领域的国有企业一般采取股份公司的形式，不过此类企业极少，一般政府功能类国有企业都是采取特殊法人形式。但日本的国有企业受政府影响很大，自主权受到限制，经营者大多都源于政府公务员，其薪酬也多由政府规定。同时，受到日本企业文化的影响，国有企业的经营者也多在企业内部选拔，逐级晋升，多由现任经营者在几位可能的人选中选定接班人进行培养，少数通过企业内部业绩考核进行竞争决定，经营者选拔的市场化程度很低。

不过日本的国有企业大部分集中在电力、煤气和供水等公共部门领域，属于自然垄断行业，且经过长期民营化改革后，比重也在不断降低，国有企业比重已经远低于西欧国家的水平。

4.新加坡

新加坡的国有企业主要分为两类：法定机构和政联公司。法定机构通常隶属于政府某一部门，是独立的经济法人，主要集中在国家发展部、经济发展部、裕廊镇管理局、公共事业局、民航局和港务局等国家部门。政联公司则是由政府设立，不受国会管辖的公司。这些公司通常由淡马锡控股公司、新加坡政府投资公司等政府类投资公司投资设立。而新加坡现在最主要的国有企业是淡马锡控股公司和裕廊集团，两者的管理模式基本一致，都是由董事会进行管理，其中，独立董事达到甚至超过了50%。淡马锡控股公司董事会的四名董事由财政部直接派出，为司局级乃至副部级官员，其他六名独立董事则采取聘任社会知名人士和业内专家的方法，且董事受任期的严格限制。公司的董事长和职业经理人人选需要经财政部复审，由总统批准。对于其下属子公司的高级管理层多采取市场化选拔的方式，由职业经理人管理。

从以上主要发达国家国有企业的经营者选拔机制中可以看出，决策层的经营者基本都是由政府指定的，有些甚至由政府官员直接兼任。对于竞争行业内负责日常经营管理的管理层，大部分采取市场化的方式进行选拔，某些非竞争类行业的经营者选拔，则并不采取市场化的手段。

三、不同经营者选拔机制的实施条件

从现有的国内外国有企业经营者选拔模式可以看出，经营者选拔机制与国有企业的行业与产品有着密切的关系，这主要是因为国有企业所处的行业不同，能够设立的经营者“激励—约束”机制也是不一样的，不同的“激励—约束”机制直接决定了选拔机制的选择。

1.国有企业经营者市场化选拔机制的实施条件

第一，国有企业实行经营者市场化选拔机制的默认前提，就是市场化的经济体系“激励—约束”机制。国有企业的所有者需要用经济利益的激励让经营者尽心竭力地为企业发展服务，一旦经营者无法达到预期的经营目标就会被淘汰。这种选拔机制看上去最为公平直接，也简便易行，只需要设定好企业预期达到的经营指标，通过长效与短期的激励机制设计，就可以对市场化选聘的企业经营者进行相应的评价，实现经营者的优胜劣汰。

第二，用经济指标衡量的“激励—约束”机制的默认前提必须是该国有企业需要以企业的经营效益作为主要目标函数。如果脱离了这一主要目标函数，就无法设计出一个合理的机制来对经营者的经营业绩进行衡量。而这就直接限制了能够实行经营者市场化选拔机制的企业范围。这些企业或处于市场化竞争性行业，以企业盈利为主要经营目的；或处于自然垄断行业，但是存在内部企业管理的提升空间。这两种类型的国有企业的区别在于：一种是在给定的资金投入下通过市场竞争获得更大的盈利；另一种则是在给定的资金投入、价格限制和盈利水平下提供更好的服务。对于市场化选拔的经营者的获利来源，一个是企业的盈利空间，另一个是企业成本的缩减空间，这两者都存在着明显的上限，也都可以通过量化指标衡量，只是难易程度有所区别。

第三，市场化“激励—约束”机制需要通畅、透明的信息沟通，尤其是委托人与代理人之间，这种信息流的沟通更为重要。作为代理人的企业经营者，既拥有企业的信息优势，又存在着隐藏对自己不利信息的道德风险。在某些极端情况下，如企业存在一旦业绩不好就可能被私有化的预期下，他们甚至可以选择恶意经营以获得企业的所有权[11]。从这一前提条件可以看出，处于市场竞争中的国有企业实行经营者市场化选拔机制更容易，因为衡量企业经营业绩的指标体系设计更清楚、明晰，市场竞争条件下信息流的传递也更通畅、更容易获得且易于比较。而提供公共物品的天然垄断行业，在给定投入、价格和盈利水平等一个或多个限制条件下，依靠管理水平的提升实现企业经营和服务水平的改善，衡量指标体系无法像竞争类企业那样容易构建，虽然能够衡量却易出现误差，信息流无法像竞争性行业企业那样通畅，企业内部管理的“黑箱”为经营者隐瞒不利信息提供了有效的途径和手段。同时，通畅的信息意味着完备的职业经理人市场体系。只有市场中有足够多的各种类型的职业经理人，才能够在市场化选拔的过程中实现充分竞争，真正达到优胜劣汰的目的。

2.国有企业经营者行政任命制的实施条件

第一，国有企业的所有制性质是国有企业管理者行政任命制实施的天然条件。国有企业最重要的特性在于其所有权的整体性与不可分割性。与私人所有制不同，国有企业的所有者为全体国民，无法指定出具体的所有人，这种特性决定只能由政府作为所有者代表对其进行监管。但政府的行政体系与企业运行又存在着天然的冲突，这就需要有合适的代理人代替政府行使监管权力，因而出现了董事会层次的企业管理层，董事、董事长由政府行政任命，直接对政府管理部门负责。从各发达国家的实际操作上看，在这一决策层面上，基本都采取行政任命而非市场化选择的方式，其根本原因在于其代表的是所有者利益，而所有者利益不存在市场化的基础。

第二，行政任命制的默认前提是拥有政治体系的“激励—约束”机制。行政任命的国有企业经营者拥有一整套政治体系上的“激励—约束”制度。根据其管理职能行使的履行程度，实现其政治收益或惩罚，从而保证政府对国有企业管理的有效性。对政府而言，政治体系内的“激励—约束”机制的实施，远比市场化的经济体系机制更便利，也更有约束性。只是在这种体系下，很容易形成政企不分和对企业过多的行政干预，因此，必须设计出有效的运行与制约机制来保证国有企业经营目标的实现。

第三，公司总经理等执行层面的行政任命制，除了要具备政治体系的“激励—约束”机制，其企业性质也需要更侧重公益类或让政府更易控制以实现政策意图。这类企业所追求的目标函数不是单纯的经济指标，而是更偏重于社会总福利的提升。因此，自然垄断行业、军工和某些涉及国计民生的关键产业可以采取这种控制力更强也更有效的方式。如果对于处于激烈市场竞争的企业选择行政任命制进行经理层的聘任，则很可能会造成效率损失。

四、发达国家国有企业经营者选拔机制对中国的启示

从发达国家现行的国有企业经营者选拔机制可以看出，即使是发达的市场经济国家，在面对公有制性质的企业时，其经营者选拔也并非完全执行市场化的原则，反倒是行政任命制成为其决策层经营者的首选。对于执行层面的经营者，也会根据企业性质的不同，采取不同的选拔机制，而这些选拔机制又与其历史与制度文化有着千丝万缕的联系。这些现存的选拔机制对中国这样一个拥有多种类型的国有企业国家，有着重要的借鉴意义和启示。

1.各个国有企业的具体情况不同，选拔制度也不相同

不同行业的国有企业面临的市场竞争环境是不同的，即使相同类型的国有企业，由于其企业具体情况、外部市场环境不同，其能够设计的“激励—约束”机制也必然有差别，某一企业成功的制度模式可能是另一企业的衰落之机，必须慎之又慎。因此，国有企业经营者选拔机制必须针对各个企业的具体情况分别设计，不能采用“一刀切”的方式。一般而言，对于竞争性企业，可以采取市场化的选拔机制。如前文所述，处于市场竞争中的国有企业其经营绩效的评价体系很容易设立，市场化的“激励—约束”机制易于实现。高风险的付出意味着高收益的回报，只有市场化的激励机制才更容易吸引勇于面对压力、喜欢高风险、富于开拓与竞争精神的人才，也只有此类经营者才能够让国有企业在日益激烈的全球化竞争中占据有利地位，实现效益的提升。对于处于自然垄断行业的国有企业，其经营风险小，受到的非市场化影响因素多，这就需要其管理者更加谨慎和稳重，政治提升空间要更符合此类人才的偏好。因此，对于此类国有企业，行政任命制是一个较好的选择。但是，这种任命机制并非完全绝对，尤其是针对自然垄断行业，如果其内部经营成本存在着极大的改善空间，也可以利用市场化机制吸引一些优秀的管理人才。无论是市场化选拔还是行政化任命，应根据企业自身情况因地制宜，才是国有企业经营者选拔机制设计的根本。

2.针对国有企业的管理层次不同，选拔机制也应不尽相同

由于国有企业由政府作为出资人代表进行管理，这就决定了其经营目标的设计中，资产保值要列在第一位。在多层委托代理结构中，处于企业决策与监管层面的经营者很难通过市场化的举措进行选拔，相对稳妥、喜欢低风险的政治型选拔机制成为不同国家的首选，这是由其首要的经营目标所决定。但对处于执行层面的高级经理层，完全可以设置出合理的市场化选拔机制，以激发起企业的内在活力。更重要的是，高级经理层可以制定出企业的战略规划提交给董事会，与相对倾向于保守的董事会形成一定程度的制约，在保持稳定的情况下促进企业管理水平的提升。同时，很多国有企业集团存在着大量的二级、三级子公司，尤其是处于竞争行业的企业，这些子公司的管理层几乎都可以采取市场化的选拔机制，对于某些自然垄断行业，他们的子公司往往存在着不同的产品类型，也存在着采取经营者市场化选拔的空间。经营者选拔机制与其所处的委托—代理层次有着直接关系：政府主管部门可以看做是第一层次的代理关系，它对国有企业的所有者——全体国民负责；政府主管部门任命的董事会可以看作第二层次的代理关系，他们代表政府对企业决策进行监管，对上级主管部门负责；总经理层的高级管理者为第三层次的代理关系，他们对董事会负责；其下的子公司又属于第四层次的代理关系。随着代理层次的增加，经营者的自由度也逐渐增加，可以进行市场化选拔的可行性也在不断提升。

3.“党管干部”原则与经营者市场化选拔并非根本性冲突

从发达国家的经验可以看出，行政任命制与企业的市场化运行、经营者市场化选拔并不存在冲突。实际上，中国现在实行的“党管干部”原则，是将国有企业的经营者纳入到政治选拔体系内，而政治体系参与者重视的是稳定性与低风险，对市场风险是厌恶型，完全符合国有企业第一层与第二层代理机制的主要追求目标，也是所有国家国有企业不可避免的选择。因此，“党管干部”原则与经营者市场化选拔针对的完全是不同层次的代理结构对象，两者不存在根本性冲突。对于竞争性企业而言，总经理层的经营者完全可以采用市场化选拔的方式，甚至某些自然垄断行业也可以在此层面进行市场化选聘，只需保持董事会对企业决策的控制力即可。

4.用制度制约国有企业经营者道德风险发生的可能

无论是市场化选拔还是行政任命，国有企业经营者发生隐藏信息道德风险的情况是难以杜绝的，这就需要设计出良好的信息沟通发布渠道，利用制度上的设置来制约道德风险发生的可能性。一般而言，这类道德风险发生的主要方式就是在经营过程中，经营者对短期效益的过度追求而忽视了企业的长期发展[12]。在董事会的决策层面，由上级任命的董事会成员为了获得个人的政治资本，可能选择牺牲企业长期利益的决策；在执行层面，以企业经营效益为衡量指标来获得经济收益的管理者也可能会为了任期内的收益最大，而做出损害企业长期发展的经营策略。此类道德风险的发生并不会违背法律，也属于难以监控的范围，只能从制度设置上进行规制。

5.建立长效的“激励—约束”机制，允许经营者试错

对于某些国有企业尤其是竞争型企业而言，其经营决策存在着很大的约束。市场上的收益与风险是对应的，高收益必然面临着高风险。面对某些市场机会，私营企业拥有更强的决策力，甚至可以暂时放弃赢利，进行长期的市场布局与技术研发。但对于市场化选拔的国有企业管理者而言，他们很难做出放弃短期效益而追求长期的市场布局与研发，行政任命的国有企业管理者在这点上相对较好，但在常态的市场竞争中却无法取得良好的激励效果，因此，要建立尽可能长的“激励—约束”机制，同时允许经营者的试错行为。但这种机制又不能变成纵容经营者胡乱施政的软约束，这就需要在决策层进行慎重的讨论，而且试错的方向要与国家经济政策、产业布局等一致，以获得最大的社会总福利的提升。

6.国有企业经营者的市场化选拔要与企业内部晋升选拔机制相结合

所谓的市场化选拔，并非只能针对企业外部，还要包括企业内部员工。经营者市场化选拔的优势在于人才的优胜劣汰，这种机制可以最大限度地发挥激励约束机制的作用。同样，企业内部优良有序的晋升选拔机制也是必须的，其是企业留住人才、保持长期健康发展的前提。市场化选拔并不意味着限制企业内部晋升选拔，企业内部晋升体系也不是市场化选拔的阻碍。无论企业内部还是企业外部的管理人才，只有两者能够处在同一个公平的机制下参与选拔，才是真正的市场化选拔机制。

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(责任编辑：徐雅雯)

2016-10-19

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国国有企业经营者选拔制度创新”(451160302023)；吉林大学“985”工程项目资助

张炳雷(1977-)，男，吉林四平人，副教授，博士，主要从事国有企业改革研究。E-mail:zblei@jlu.edu.cn秦海林(1977-),男，江西南昌人，高级经济师，博士，主要从事产业规划、财税政策和公司治理研究。E-mail：qinhailin@ccidthinktank.com

F276.1

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1000-176X(2016)12-0120-06