美国政府金融救援的特点及启示

佟玉凯 田淑华

摘 要:美国政府应对金融危机措施所表现出来的法制程序完备、干预但不破坏市场机制、注重调动私营资本和不拘泥于意识形态等方面的特点,对于我国国有金融资产管理改革具有重要的借鉴价值。我国国有金融资产管理改革,应进一步完善民主法制基础,要以市场机制为基础完善国有金融资产的管理方式,探索将国有金融资产的增持或减持与常规政策工具结合起来运用调节经济运行,并建立健全国有金融资本与民营资本的共生机制。

关键词:金融危机;金融救援;金融资产

中图分类号:F831.59文献标识码:A

文章编号:1000-176X(2009)12-0064-04

一、面对危机我们应有的“知”与“行”

2007年8月爆发的华尔街金融风暴拖着美国经济像“自由落体式”地下滑,快速蔓延成了世界性金融危机。面对危机,在经济全球化的形势下,没有哪一个国家能够独善其身,也不会有谁是确定的赢家。惟一不同的是,谁从危机中吸取了有益的教训,将危机当作机遇,谁就会获得发展的先机。我们只有正确地认识这场危机及其对我国的影响,采取有效的对策,达到“知”“行”合一,才能化危机为机遇。

我国并未发生金融危机,目前的问题是不可持续的经济发展模式长期积累的矛盾在世界金融危机下的显现和暴露。从目前的形势来看,金融危机已经深刻地影响到了我国实体经济,但是,由于不需要像美国那样修补破碎的金融体系,我国政府及时采取了有效措施,因此,我们的经济可能率先复苏。但是,即便如此,我们也并不具备在世界“当头儿”的实力,韬光养晦,苦练内功,仍然是我们必须坚持的方针。美国政府处理危机的方式方法及其体现出来的文化和法制意蕴,具有重要借鉴价值。美国的自由市场经济曾经是新兴经济体国家经济转型的样板,也自觉不自觉地成为我国经济改革的目标模式。在新旧模式交替之际,美国两届政府采取金融救援措施依法履行职责所表现出来的特点,是值得我们借鉴的,更是需要我们学习的。此“师”非彼“师”。师夷之长以自治,最重要的是虚心学习和去粗取精的借鉴。

危机常常决定了历史中某些重要的转折点,往往也是形成新的改革动力的契机。面对危机,我们不能沉浸在西方“捧杀”的溢美之中,更不能仅仅关注谁动了我们巨额外汇储备的“奶酪”,要实实在在地“先办好我们自己的事”:采取有力措施,防止金融危机对我国经济的现实和长久损害进一步扩大;汲取经验教训,防止未来在我国出现类似的危机;调整经济结构,转变发展模式,探索出一条经济和社会可持续发展的新路经;进一步推进金融改革和创新,在有效监管下实现金融业的稳健高效发展;积极促进国际货币金融体系的重构,不断提高我国在国际经济金融事务中的话语权[1]。抓住目前的契机,有效推进国有金融资产管理改革,应该是我国最重要的改革行动之一。因为我国国有金融资产管理改革的滞后,已经成为阻碍经济又好又快发展和影响社会和谐的重要因素;另外,刺激内需保增长,也需要国有金融资产管理改革的新突破。

二、美国政府金融救援的特点

金融危机爆发后,美国两届政府先后采取了大规模的金融救援措施,其基本形式主要有政府接管、财政和央行注资、收购股权和有毒资产、降低利率和减税等措施。政府接管措施主要针对房利美和房地美公司的“两房”问题,具体包括美国联邦住房金融管理局接管这两家公司,撤换公司高管,收购发行的高级优先股,财政部在公开市场收购“两房”发行的房贷抵押证券,同时将通过美联储纽约分区银行向“两房”提供特别信贷额度。财政和央行注资措施包括美联储以收购股份的方式直接注资银行、为银行间同业拆借提供担保、向银行注入急需的流动性资金等。政府收购股权措施主要表现在“五大投资银行”问题上。2008年3月摩根大通收购投资银行贝尔斯登,条件是美联储通过摩根大通公司向贝尔斯登提供应急资金,以缓解该公司的流动性短缺危机;2008年9月,五大投资银行中排名第三的美林公司也在美联储的压力下出售给美国银行。降低利率和减税等货币政策和财政政策措施的频繁采用,表明从2007年次贷危机爆发后,美国政府加大了政策调节的力度,在调节手段的选择上,倾向货币政策和财政政策双管齐下,在实施货币政策的同时,实施了更为激进的财政政策。

以上措施中,力度最大和引起高度关注的是前两种。有人将这两种形式的措施称为金融企业的“国有化”,其实质是通过增持国有金融资产,来改变金融机构的资产结构和改善其资金状况,用国家信用替代企业信用来提振市场信心,以阻止整个金融体系陷入崩溃。站在中国的角度来观察这些救援措施,能够发现如下特点:

1.法制程序完备

美国实行的是三权分立的国家治理结构,重大事项必须获得立法机构的授权政府才能实施。2007年8月次贷危机爆发后,特别是雷曼兄弟破产和“两房”、AIG被政府接管后,为了防止金融体系全面崩溃和经济陷入大萧条,布什政府于2008年9月20日向国会提交了7 000亿美元的“问题资产救助计划”(Trouble Assets ReliefPlan,TARP),9月29日遭到了国会众议院否决,一直到10月4日众议院再次表决时才获得通过。不过立法草案附加了救助效果评估和分期付款、严格监督和纳税人保护等条款,其核心就是这笔钱怎么花不能完全由政府说了算。2009年2月3日,众议院表决通过了奥巴马政府提交的总额为7 870亿美元的“金融稳定计划”(Financial Stability Plan,FSP),但是,共和党无一人投赞成票,奥巴马所属的民主党也有7人投了反对票。所有这些都表明,美国政府的金融救援计划,不论是TARP还是FSP,其法律程序是完备的,国会对政府的制衡与约束是有效的。另外,美国国会在最终方案出炉的当天晚上就把它公布到了网上,让公众浏览。这也说明,其决策是高度透明的。

2.政府干预建立在市场机制的基础上

在国会通过TARP后,布什在白宫发表讲话时表示,采取这些措施“并不是要接管自由市场,而是为了保护它”。布什政府使用国会授权的2 500亿美元资金收购金融机构的不良资产,是通过竞争招标机制来确定资产管理者,资产收购价格也将通过招标的形式确定。奥巴马政府的“公私合营投资计划”(Public Private Investment Program,PPIP)中,私营投资者可以在广泛的公开市场上购买这些有毒资产,交易价格通过反竞拍确定;财政部为PPIP提供资本金,联邦保险公司和美联储为私营投资者提供融资和担保;纳税人与私营投资者共担风险,利润分享。另外我们还看到,美国政府接管“两房”和AIG后,都引入了新的高管层,重构了公司的治理结构;AIG派发高额红利引发社会强烈不满,美国国会是通过立法课以重税的形式来加以阻止,而不是用行政命令退还“红包”了事。我们还看到,不论是布什政府还是奥巴马政府,在设计金融救援计划时,就预设了政府退出通道。所有这些都说明,美国政府对经济的干预是建立在市场机制基础之上的,是用“看得见的手”来弥补“看不见的手”的失灵。

3.调动私人资本参与救援

如果说布什政府的TARP是“救火”式的方案,那么奥巴马政府的FSP则是解决问题的方案。2009年3月23日,美国财政部公布了剥离银行有毒资产的PPIP。为了推进这一计划,美国财长盖特纳在《华尔街日报》上发表署名文章,专门阐述了调动私人资本参与处置金融机构有毒资产的各种考量。此举不仅仅是为PPIP的实施赚足人气,事实上,如果缺少了私人资本的参与,剥离有毒资产就会变成纯粹的政府行为,纳税人的钱遭受损失的不确定性将会提高,也可能进一步破坏资本市场的资源配置和价格发现功能。为了有效吸引私人资本参与这一计划,美国政府采取了联邦存款保险公司(FDIC)和美联储为私人投资者提供优惠利率贷款、财政部将为其贷款提供贴息、FDIC为私人投资者收购的资产进行担保和给予私人投资者对基金的管理权等优惠措施。为了打消私人投资者的顾虑,美国政府官员还间接表示,对于参与这一计划的公司高管薪酬限制将实行与接受政府援助公司不同的政策。尽管目前有毒资产的定价问题尚未彻底解决,但美国政府的政策已得到私人投资者的积极回应[2]。

4.从实际出发,不拘泥于意识形态

危机爆发后,布什政府和奥巴马政府所采取的大规模政府干预措施,在美国政界和民间、国内和国际都遇到了意识形态方面的障碍。有人认为,这些措施可能已经表明盎格鲁—撒克逊模式的终结。还有人将此称为“美国特色的社会主义”,美国国内有人甚至戏称奥巴马为“同志”。障碍主要来自三个方面:第一,自由市场经济是美国经济核心价值观,是支撑美国经济霸主地位的哲学基础,是其向全世界营销的经济发展模式,也是新兴经济体经济转型的目标样板。如今,当这一模式出现问题而不得不用“国有化”的药方医治时,毫无疑问,不论是美国的领导人、智库还是普通纳税人,都不是心甘情愿的。第二,华尔街金融大鳄们的道德风险行为将美国的“天”捅破了,而政府却要用纳税人的钱来弥补,这确实与美国一贯倡导的也是此次金融救援要体现的“公平”价值观相悖[3]。第三,政府收购金融机构的不良资产,如果按照市价支付,无助于改善金融机构的资产状况,如果高于市价,将被指控为浪费纳税人的钱。美国政府采取的救援措施效果如何有待观察,但可以肯定的是,政府对市场的干预程度将不取决意识形态,而取决于金融危机下经济的衰退程度。鲍尔森在参议院银行委员会听证会上曾为救助计划辩护时说,我从来都不是政府干预的支持者,我只是认为我们面对的史无前例的形势要求我们采取史无前例的举措。在稳定市场方面,除了政府干预,别无他法。这种敢于面对危机,不拘泥于意识形态,“不管白猫黑猫,捉住老鼠就是好猫”的果断行为魄力是值得赞赏的。

5.以增持或减持国有金融资产作为长周期调控手段

有人说,华尔街的金融风暴是美国经济的“痼疾”复发,布氏和奥氏的救援“药方”只不过是“罗斯福新政”的翻版。此说固然有欠科学准确,但是,每当美国经济陷入大萧条时通过增持或减持国有金融资产来刺激经济复苏确是美国政府屡试不爽的基本手段。将此轮美国金融危机与20世纪30年代大危机相比,我们至少可以发现两个相同点:第一,两次危机都是由过度的投机行为引发的,政府都是由整顿救援金融系统入手来挽救经济的。第二,整顿救援金融系统的基本手段之一就是增持国有金融资产。1933年,罗斯福政府利用复兴金融公司收购企业优先股,并向银行发放了30亿美元的贷款;此次金融危机,美国政府更是增持了上万亿美元的国有金融资产。在这两轮危机中间,即20世纪70年代末80年代初,美国经济陷入严重滞涨。以时任美国总统的里根为代表的新自由主义认为,这是凯恩斯主义指导下的政府对经济的过度干预和管制造成的恶果。他在就职演说中指出:“就目前的危机而言,政府不能解决我们的问题,政府本身就是问题”。由此掀起一股私有化浪潮。其中公营企业私有化主要是通过减持国有金融资产来实现的。如果将这三次危机看作是美国经济长周期波动的表现形式,那么每一次政府都把增持或减持国有金融资产作为反周期的基本手段。

三、对我国国有金融资产管理改革的启示

所有者主体缺位是长期以来我国理论界和业界探讨国有资产管理体制改革时公认的弊端。事实上,所有者从来就现实地存在着,那就是全国人民。只不过是缺乏体制上的载体,无法将其引入治理结构中来。我国国有金融资产管理体制中管理主体不明确是最大的弊端。从目前我国国有资产管理体制看,人民银行、银监会、证监会、保监会履行金融业的行业管理职能;财政部、中央汇金投资公司、审计署分别代表所有者行使职能。行使所有者职能的机构中,财政部掌握金融资产的占有、使用和变动状况,检查金融企业国有资产经营状况,在日常监管中行使出资人的权利。中央汇金投资有限公司,做为出资人而言,同财政部有些类似,设立初衷将其主要职能定位是支持国有独资商业银行进行股份制改革,代表国家向试点银行注资,并作为试点银行的出资人,监督促进试点银行落实改革方案确定的各项措施。审计署作为国务院组成部门,依法对国有金融机构进行审计监督,具有较强的行政性。另外,按照党管干部原则,中央组织部对国有金融机构的主要负责人进行任免考核管理,客观上履行出资人对国有金融机构经营管理人员的选择权。从国有金融资产管理的体制现状可以看出,多个国家职能部门对出资人职责进行条块分割,实行多头管理,从表面上看是互相制约、各负其责,但实践中往往是谁都不负责,都管都不管,并由此给国有金融资产管理带来诸多弊端和问题。

美国政府在这次金融危机中采取的金融救援措施带给我们如下启示。

1.进一步完善我国国有金融资产管理体制的法制基础

我国国有金融资产管理体制法治基础薄弱主要体现在以下两个方面:第一,无限的政府行使国有金融资产所有者职能,真正的所有者——全国人民由于缺乏制度安排而不能有效地参与管理和监督。第二,在政府内部分类多头管理过程中,由于管理部门之间的利益博弈,造成了国有金融资产的流失和低效。根据我国宪法的规定,人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会。因此,必须建立起由“人民代表大会—政府—市场经营主体”构成的委托代理机制,将真正所有者依法纳入国有金融资产管理的国家治理结构中来。由经济人组成的政府在大规模增持或减持国有金融资产时,诸如国家控股商业银行外国投资者持股比例的确定,国有金融机构不良资产的剥离和处置等问题,必须获得同级人民代表大会的依法授权并接受其监督,否则应视为违宪[4]。

2.以市场机制为基础完善国有金融资产的管理方式

在引导和调控国民经济的过程中,市场有失灵,政府有缺陷。在社会主义市场经济条件下,国有金融资产及其经营主体都是市场的基本要素,因此,国有金融资产的微观配置、结构调整、定价和经营者选择等,必须在市场平台上操作。政府在宏观上对国有金融资产进行配置和结构调整以及涉及大规模增持或减持定价时,应与市场机制互补,可以干预调整市场的偏差,但不能破坏市场机制[5]。

3.将国有金融资产的增持或减持与常规政策工具结合起来调节经济运行

发达国家市场经济发展的实践证明,当宏观经济走势处于长周期波谷阶段上,常规的货币政策工具(如调整利率)和财政政策工具(如减税)的熨平效能是有限的[6]。例如,危机爆发以来,美联储通过十几次降息,但仍然无法改变整个金融体系持续颓败和整体经济衰退的趋势。目前在我国,利率尚未实现完全市场化,资本市场不发达,居民和企业对市场价格信号不敏感,当国民经济出现较大波动时,应将国有金融资产的增持或减持与货币政策工具、财政政策工具结合起来运用,才会发挥理想的效应。

4.建立国有金融资本与民营资本的共生机制

改革开放30年的实践经验证明,国有资本支撑的国有经济是强国经济,私营资本支撑的私有经济是富民经济。因此,要克服目前不利的经济形势,实现我国经济可持续发展,应建立国有金融资本与民营资本的共生机制。从当前的经济状态来看,由于国有经济的规模巨大和垄断地位,受世界金融危机的影响并不大,深受其害的是民营经济。国有经济规模的进一步扩张会强化其垄断地位,使我国错失经济结构调整和发展模式转换的良机,其溢出效应可能会进一步挤压民营经济生存和发展空间。从有效克服世界金融危机消极影响的实际需要来看,单体民营资本规模是有限的,但其整体规模巨大,只有把整个民营资本的活力调动起来,才能真正实现扩大内需,并使整个国民经济发展获得经久不衰的活力。建立国有金融资本与民营资本共生机制的关键是在法治层面上确立共生模式和营建共生环境[7],进一步打破国有经济的垄断局面,放宽私营资本的准入限制,更多地采用公私资本混合的形式构建市场经营实体。

参考文献:

[1] 易宪容.中国应主动参与国际金融秩序重建[N].金融时报,2009-03-28.

[2] 陶冶.美要剥离有毒资产,私人资本成胜败关键[N].金融时报,2009-03-24.

[3] 范方杰.美国次贷危机的政治经济学分析[J].财经问题研究,2008,(9).

[4] 李扬,胡滨.金融危机下的法制思考[N].金融时报,2009-04-04.

[5] 文宗瑜.企业国有资产法——释义及实施读本[M].北京:人民出版社,2009.29.

[6] 曾铮.我国经济周期性波动对产业结构的影响[J].财经问题研究,2008,(4).

[7] 袁纯清.金融共生理论与城市商业银行改革[M].北京:商务印书馆,2002.35.

(责任编辑:刘 艳)