转型时期我国非政府组织志愿失灵及其治理之道

厉晓婷 王鹏程

摘 要：我国正经历前所未有的转型发展时期，各种社会问题和矛盾凸显。非政府组织在弥补政府和市场缺陷等方面发挥着不可替代的作用，但作为社会重要组成部分，其也存在失灵现象，即志愿失灵。在社会转型的关键时期，如何完善非政府组织的志愿服务，减少“志愿失灵”成为社会关注的焦点。本文从转型时期我国非政府组织志愿失灵的表现、原因以及应采取的治理措施三个方面对这一问题进行了阐述。

关键词：转型时期；非政府组织；志愿失灵；治理

1 “志愿失灵”理论概述

“志愿失灵”（voluntary failure）理论，也叫第三方管理理论，是美国著名公共政策学者、非政府组织研究专家萨拉蒙（Salamon）提出的。“志愿失灵”主要指非政府组织的行为违背了公益慈善的宗旨，组织内部不能有效整合各种慈善资源，造成资源配置的低效率，从而导致在满足社会多元化需求、提供公共福利等方面陷入了功能性和效率上的困境[1]。

一般认为，在政府失灵、市场失灵和合约失灵理论中，志愿部门往往被视为在政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，是由于政府的局限产生的提供公共物品的替代性制度[2]。萨拉蒙认为，这些观点忽略了非政府组织本身的缺陷。志愿部门作为人类服务的提供者也有固有的缺陷，由于利益驱动、道德失控、约束缺失等因素影响，也会产生失灵。

2 转型时期我国非政府组织志愿失灵的表现

①非政府组织志愿服务灵活性低；②公众志愿参与积极性不高；③非政府组织资金来源不足。

3 我国非政府组织志愿失灵的原因分析

3.1 政府支持力度不够 政府对非政府组织的支持主要包括资金、人才、技术等方面的支持。目前，政府对非政府组织的支持主要表现为财政方面的支持，在人才和技术方面的支持较发达国家还存在一定的差距。例如，日本政府为了加大对非政府组织的援助，制定了资金援助制度和非政府组织事业补助金制度等。在围绕降低非政府组织日常办公的成本负担，在提供廉价的办公场所、法人组织“孵化”等方面提供了基础性支援。然而，我国非政府组织人力资源管理与开发程度极为不足，大部分工作人员以非专职人员和中等文化程度的职员为主，高素质人才较为匮乏。

3.2 法律体系不够健全 我国政府对非政府组织的管理缺乏严格的规范，法制化程度不高，现行的立法滞后于我国非政府组织发展的需要。虽然目前我国非政府组织的法律环境有所改善，从整体上看，现有立法层次依然较低。迄今为止我国还没有一部完整的法律对非政府组织的性质、地位、作用、结构以及权益等进行全面定位，也缺少健全的相关配套措施。除此之外，随着社会转型的进一步加快，已有的有关非政府组织的政策法规已不适应形势的发展，有待完善。

3.3 缺乏对非政府组织的有效监管 非政府组织因其公益产权的性质和承担的公共责任，要接受严格的社会监督。而在我国，社会监督长期以来一直被忽视。我国对非政府组织缺乏有效的监督可以说是导致“志愿失灵”的重要因素。这种局面一方面导致了各种侵吞公益财产的案件频繁发生，另一方面打击了社会公众的公益热情并降低了公益组织的社会公信度。不少非政府组织为了维持其生存与发展，不得不走上了追求营利的市场发展道路。缺乏对非政府组织的有效监督不仅表现在缺乏社会监督等外部监督上，还表现在非政府组织内部缺少自我约束机制，部分内部人员缺乏良好的职业操守。因此加强和完善监督机制，还须在部门内部做好监督，实现他律和自律的统一。

4 我国非政府组织志愿失灵治理之道

4.1 加大政府对非政府组织的支持 为了弥补非政府组织“先天性”的不足，使其正常发展，政府必须加大对非政府组织的支持力度。这些支持不仅仅包括财力的支持，还包括人力、物力的支持。政府可以采取一些必要的措施，为组织的发展拓展资金来源，引入企业化管理模式，有效地利用募集来的可运营资金，向社会提供资助人和受益人都满意的产品和服务。一方面，可以增加组织的收入，使非政府组织在取得社会效益的同时，也获取经济效益。另一方面，也有助于非政府组织吸引人才，更好地服务社会。

4.2 制定和完善有关非政府组织的法律体系 在社会转型的关键时期，我国非政府组织的法律环境依旧存在立法位阶低、体系不健全、法律法规欠缺等问题，这在一定程度上会限制非政府组织作用的发挥。制定非政府组织法，规定非政府组织的权利、义务和法律责任，逐步建立完善非政府组织法律体系，是我国非政府组织健康发展的必然选择。政府应尽快出台非政府组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，并适当调整對非政府组织严格限制的取向。借鉴西方发达国家的管理经验，加快制定颁布《非政府组织法》，增强现有法律法规的衔接性，从而为我国非政府组织的发展提供良好的法律环境。

4.3 构建多元化的监督体系，提高社会公信力 如何保证非政府组织的社会公信力，防止非政府组织做假账、打着公益旗号中饱私囊等问题，是政府和社会各界都十分关注的问题。一方面要完善非政府组织内部治理机制。建立自我约束、自我发展、自我服务的自律机制，完善非政府组织信息披露制度和问责机制。另一方面要发挥外部监督的作用。政府在放松对非政府组织管制的同时，要大力指导非政府组织逐步建立自律和他律机制。同时，发挥新闻媒体的舆论监督作用。另外，完善社会监督机制，规范非政府组织的行为，从而达到提高非政府组织社会公信力的目的。

当前，我国正处于社会转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种社会问题也逐渐凸显，在政府失灵和市场失灵的情况下，必须发挥非政府组织的作用。但非政府组织在提供公共服务和产品的过程中也存在失灵现象。因此，我们必须在充分考虑国情的基础上，借鉴西方国家的管理经验，有效克服“志愿失灵”问题，提升非政府组织在社会治理中的影响力，实现非政府组织与政府、市场之间的良性互动，从而构建一种适应现实社会发展需求的多元治理和社会自治的公共治理秩序，推动经济和社会的顺利转型。

参考文献：

[1]孙婷.制度供给视角下的“志愿失灵”原因分析[J].理论探索，2011（03）.

[2][美]莱斯特·萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门视界[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[3]王智慧.非营利组织管理[M].北京：北京大学出版社，2012：71.