我国社会组织立法的现实困境及完善思路

时间：2024-04-24

王紫玲　张继恒

当前我国社会组织立法分散，多数规范性文件处于行政法规及部门规章位阶，立法层次低且相对滞后，与社会组织发展不相适应。这一问题既源于现有社会组织法律文本整体表现为强调限权而非赋权、注重规制而非扶持、侧重程序而非实体，也源于国家权力与社会权力失衡下政府管控为主的管理模式和政府主导为主的立法过程。基于此，有必要在平衡国家权力和社会权力的基础上，完善社会组织法律体系。如此，才能为我国社会组织参与社会治理提供全面的法律保障，充分发挥社会组织治理社会的功能，助推国家治理体系和治理能力现代化。

党的二十大指出要“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设。”近年来，我国社会组织呈现蓬勃发展的态势。但相关立法却跟不上其发展的进度，表现的尤为滞后。当前，我国主要以三部行政管理条例、部门规章及地方立法构成规范社会组织的法律依据，社会组织的立法问题成为其稳步发展的制度性障碍。本文通过阐述我国社会组织的发展及立法现状，指明其发展的现实困境，进一步提出我国社會组织立法的完善思路，以期深化学界对社会组织立法问题的研究。

我国社会组织的发展及立法现状

（一）我国社会组织的发展

21世纪以来，我国社会组织发展迅速。目前，以社会团体、基金会和民办非企业为主的社会组织在科技、卫生、文化、慈善、法律服务等领域发挥着不可或缺的作用，不断助推国家治理体系和治理能力现代化。同时，党中央历来高度重视社会组织工作。在中国共产党的领导下，一个政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制基本形成。但党的二十大报告为社会组织发展提出了新的任务与期待，即促进社会组织高质量发展。社会组织高质量发展意味着从过去粗放型发展转向集约型发展、从注重数量转向注重质量，同时组织管理表现为结构合理、组织高效、功能彰显、行为规范和相关群体满意。总之，社会组织作为与政府公共组织和市场企业组织鼎足而立的第三部门，具有促进社会发展的重要作用。[1]

（二）我国社会组织的立法

我国社会组织的立法根源是宪法，我国宪法明确规定了我国公民有结社的自由，①其为社会组织发展提供了合理性前提。除宪法之外，一些相关法律也对社会组织具有管理规范的作用。例如，为促进慈善事业发展的《中华人民共和国慈善法》；规范境外非政府组织的《境外非政府组织境内活动法》等。当前，三部行政法规是规范我国社会组织最主要的法律文件。三部行政法规是指2004年施行的《基金会管理条例》、1998年施行的《民办非企业单位登记管理条例》、1989年施行且在2016年修订的《社会团体登记管理条例》。同时，还包括民政部颁布的一系列部门规章。例如《基金会信息公布办法》《取缔非法民间组织暂行办法》《社会组织信用信息管理办法》等。同时，我国已有多个省市颁布了有关行业协会等方面的地方性法规或政府规章。[2]例如，广东省制定了《广东省行业协会条例》；宁波市制定了《宁波市慈善事业促进条例》等。这些地方性法规的出台在一定程度上规范和促进了社会组织的发展，也为我国制定社会组织基本法提供模板作用。

我国社会组织立法的现实困境

（一）立法目的与规则条文的冲突

1、双重管理体制下强调限权而非赋权

我国相关的社会组织立法基本上都在第1条直截了当表地明了立法目的，即对社会组织持鼓励态度以促进社会组织发展、保障相关合法权益。②但是，在具体的规则条文中，这些基本原则和立法目的未充分地得到实行。例如，我国《社会团体登记条例》规定了双重管理体制，即社会组织进行登记需要经过业务主管单位和登记管理机关的同意。这种管理方式使得社会组织的准入门槛提高，无疑在一定程度上打压了其发展的势头，与鼓励促进社会组织的发展背道而驰。同时，现行社会组织立法还设立了大量限制权力的条文，大部分条款都以“应当”“不得”“必须”等强制性规范确定社会组织义务。[3]而赋权性的“可以”只有5个，还是对登记管理机关授权，登记管理机关可以对社会组织罚款、责令撤换直接负责的主管人员等。总的来说，“三大条例”的义务性规则条文如出一辙，大部分都严格限制了社会组织的权力，而赋权性规范少之又少。

2、管控立法思想下注重规制而非扶持

“三大条例”管控的立法思想具体表现在法律责任的规则条文中。《基金会管理条例》在第六章法律责任中规定了基金会存在违法行为登记管理机关可以没收非法财产、撤销登记等。③《社会团体登记管理条例》在第六章罚则中规定了登记管理机关可以撤换社会团体的主管人员、罚款等。④《民办非企业单位登记管理暂行条例》在第五章罚则中规定了登记管理机关可以对民办非企业予以取缔、追究刑事责任等。⑤可以看出，“三大条例”在对社会组织的法律责任追究形式上具有多样性。从责令停止活动的行政责任到构成犯罪的刑事责任，从社会组织内部人员的撤换到直接予以取缔、撤销登记，几乎包含了社会组织从设立登记到变更注销的整个生命脉络，导致其发展受到限制。[4]在这种注重规制社会组织制度的不利条件下培育扶持机制还严重不足。社会组织的培育扶持制度问题主要体现在忽视政府向社会力量购买服务、税收激励制度等能对社会组织发展起到至关作用的规定。

3、登记管理制度下侧重程序而非实体

现行社会组织立法多为一些登记的程序性规定，对于社会组织内部治理体系、政府扶持制度、司法救济制度等方面则鲜有提及。《社会团体登记管理条例》的立法内容是总则、管辖、成立登记、变更登记和注销登记、监督管理、罚则、附则；《基金会管理条例》的立法内容是总则、设立、变更和注销、组织机构、财产的管理和使用、监督管理、法律责任、附则；《民办非企业单位登记管理暂行条例》的立法内容是总则、管辖、登记、监督管理、罚则、附则。可以发现，现行立法内容多侧重于社会组织设立登记、变更注销等程序性规定，而相关实体的诉讼、调解、仲裁等司法救济渠道现行立法中均无规定。

与此同时，“三大条例”实体方面的合理监管体制缺乏相应法规。即使《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》分别在第五章和第四章规定了监督管理，但实际上是对登记管理机关和业务主管单位需要履行的监管职责进行笼统性的概述，并在一定程度上反向增加了社会组织的义务。

（二）国家权力与社会权力的失衡

1、政府管控为主，社会自治为辅

国家向社会的回归意味着治理方式的变革，即从国家主导向社会自治、国家与社会多元共治的方向发展。[5]如前文所述，我国政府对社会组织采取的是双重管理体制，社会组织的自治性较小。虽然社会组织治理领域政府与社会之间存在一些良性互动，但依旧以政府管控为主。这种寄希望于政府管控为主的方式并不能及时解决社会组织发展过程中遇到的疑难问题，反而容易导致社会组织自我管理能力得不到充分释放。社会组织的发展离不开政府的管控，但理应赋予一定的空间和相对的自由度。因为良好的管理制度利于保障政府的话语权，更有利于社会组织的运营和发展。但由于政府在社会组织的发展过程中主要以政府管控为主，社会自治为辅，即国家权力一定程度上碾压社会权力。即使社会组织有着相对丰富的资源和管理能力，但因其受压制的权力无法充分发挥应有的职能，对应的领域难以得到重视和改进。我国社会组织开展社会活动畏畏缩缩就是目前这种国家权力与社会权力失衡的表现之一。

2、政府主导为主，民众参与为辅

社会各力量反复较量在一定程度上反映了国家力量和社会力量的实际现状差异。近年来，我国社会组织立法领域呈现出一定的官民双向互动。民众通过提交立法建议、提出修改意见、递交完善意见稿等方式积极参与立法。社会组织立法表现出一种开放式立法状态，但仍然由政府主导，民间意见和诉求大多数以零散式填补到官方立法当中。民众参与立法在形式上表现的蔚为壮观，但对最后决策结果的影响却是不确定的。应该说，社会组织的良性发展需要一部成熟的法律来引领其实现。在政府对公众参与立法有所保留和限制的立法环境下，政府对社会组织立法有着绝对性的引领作用，一定程度上反映了国家权力与社会权力的失衡。同时，也反映了社会力量对国家的影响和制约仍然是有限的，这些限制对当前社会组织的法制环境明显是不利的。

完善我国社会组织立法的具体思路

（一）完善社会组织法律体系

1、改革双重管理体制，强调赋权而非限权

由于社会组织立法偏向于对社会组织的管控。因此，要改革现有的双重管理体制，赋予社会组织更多的自治权。

第一，改革双重管理体制，实行更为宽松的登记注册制度。我国社会组织的管理体制可以调整为由登记机关负责社会组织的登记管理，并对特定类型的社会组织采取事前批准的程序。同时，可以降低社会组织的成立门槛，即减少注册资金、会员人数的数量等，进一步激活社会组织的发展。

第二，树立权利本位的立法理念，赋予社会组织更多的自治权。[6]社会组织立法应该对社会组织进行适当的管控，而不是严格的限制或禁止。社会组织地发展依赖于其自身自治性的范围，需保证其自身的独立性和建设能力，使其更好地发挥应有的积极作用。

2、转变管控立法思想，注重扶持而非规制

基于平衡的立法理念考虑，社会组织立法不能忽视培育扶持机制，必须改变原来过重的法律责任，更多的强调激励制度。

第一，转变管控立法思想，注重对社会组织的培育扶持。[7]社会组织立法应当坚持管理和培育齐头并进，要管控而不是只管控，要培育而不是任由其发展。为此，在实行有效的管理制度的同时，要注重对社会组织的培养扶持。

第二，完善税收优惠制度，激励社会组织发展稳步向前。[8]在我国社会组织立法中，相关税收优惠制度还不健全，可操作性不强。可以参考其他国家的立法，制定有关税收优惠政策，切实减少运行发展的成本，激励社会组织发展稳步向前。

3、优化登记管理制度，侧重实体而非程序

现行的社会组织立法多为有关登记的程序性规定，应当对如下几个方面进行全面系统的改进。

第一，赋予社会组织司法救济渠道，维护其合法权益。当前，社会组织被告知不予设立登记、强制解散等合法权益受到损害的行为缺乏相关司法救济渠道。[9]因此，应当在明确政府的管理职能和社会组织活动范围的基础上，赋予社会组织相应的司法救济途径，切实维护社会组织合法权益。

第二，健全社会组织监督管理制度，督促其有效运行。任何组织的成立和发展都必须受到监督，否则容易滥用权利，这与赋予社会组织更多的自治权并不矛盾。社会组织作为衔接政府与社会关系的有效纽带，要充分发挥其作用，就必须健全社会组织监督管理制度。

第三，完善社会组织内部治理体系，规范其自身发展。建立社会组织的内部治理体系目的在于形成一种有效的自我管理、自我约束和自我发展的内部治理机制。[10]必须在健全社会组织信息公开制度和财产制度的基础上，完善社会组织内部治理体系，保证社会组织有效运行、规范发展。

（二）平衡国家权力和社会权力

1、构建国家与社会多元共治的管理模式

毫无疑问，国家权力是管理社会的主导力量，但是社会组织的发展仅仅依靠国家的强行管理是存在弊端的，必须构建国家与社会多元共治的管理模式。一方面，面对纷繁复杂的世界和发展迅速的社会组织，单一的政府管理模式已经无法适应层出不穷的问题。另一方面，社会权力来源于社会，也可以更好地管理和服务于社会。社会组织作为最直接最了解社会群体，并能够及时反映社会问题和社会需求的组织，能为政府精准解决社会发展问题提供裨益。社会治理不能仅仅依靠政府的管理，更需要社会组织的参与和协助。社会组织的协助不仅有利于国家权力更好地运行，保证决策的科学性和民主性，也有利于社会权力落到实处。因此，国家在维护和保障社会组织的运行的同时，应该不断给予社会组织更多的自治机会，缩小政府管控的范围，逐步形成社会治理的多元化中心。

2、健全政府与民众共同参与的立法过程

近年来，社会组织领域的立法在一定程度上呈现社会力量的参与，立法渠道的多样性和立法过程的民主性都有所突破，但由政府主导、民众参与的立法模式还有待进一步完善。立法过程中民众的共同參与首先应该表现为充分调动公民参与立法的积极性，确保公民有合理合法表达自己利益诉求的渠道。同时也不能忽视立法专家、理论学者、实践实务者等的意见和经验，应使立法与我国目前社会组织的发展基础相适应。其次应该表现为政府对民众意见的有效采纳。在社会组织领域的立法活动中，立法机关应开展丰富多彩的立法活动，搭建政府和民众立法意见交流互动的平台，保证立法过程的公开民主、立法结果的有效采纳。政府理应更多地作为社会组织立法的参与者和报告人，充分发挥社会群众的力量，积极吸收民众意见。

注释

①《中华人民共和国宪法》第35条：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

②《社会团体登记条例》第1条：为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，促进社会主义物质文明、精神文明建设，制定本条例。

③《基金会管理条例》第41、42条。

④《社會团体登记管理条例》第30、32、33条。

⑤《民办非企业单位登记管理暂行条例》第24、25、27条。

参考文献

[1]戚枝淬：《社会组织法律制度研究》，北京：知识产权出版社，2018（6）。

[2]郑功成：《制定社会组织法刻不容缓》，中国党政干部论坛，2018（05）：48-50页。

[3]柴一凡：《新时期社会组织立法路径研究》，载《社会保障研究》，2020（03）：103-111页。

[4]喻建中：《软法视角下的社会组织立法转型》，载《时代法学》，2016，14（05）：22-34页。

[5]马金芳：《我国社会组织立法的困境与出路》，载《法商研究》，2016，33（06）：3-12页。