西藏深度贫困脱贫攻坚发展报告

徐伍达

西藏是全国“三区三州”中惟一省级集中连片特困地区，多数地区还处于深度贫困状态，是全国贫困发生率最高、贫困程度最深、扶贫成本最高、脱贫难度最大的区域，是典型的“贫中之贫、困中之困、难中之难、坚中之坚”。经过三年不懈努力，西藏累计实现55个贫困县（区）摘帽，4813个贫困村居退出，47.8万人建档立卡贫困人口脱贫，贫困发生率从25.2%降至6%以下。截至2018年底，全区还有19个深度贫困县、15万贫困人口，这些贫困地区和贫困人口从区域分布看，主要集中在边远地区、高海拔地区、灾害频发多发地区，脱贫攻坚任务依然艰巨。但是，只要坚持走好党委领导、政府主导、社会参与、群众主体，精准扶贫与社会保障相衔接，普惠性与特惠性政策相配套，基础建设与产业发展相促进的具有中国特色、西藏特点的脱贫攻坚之路，西藏问题到2020年就一定会在我国现行标准下实现农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，与全国一道进入全面小康社会的目标。

党的十八大以来，按照全面建成小康社会的部署和要求，以***总书记提出精准扶贫、精准脱贫为标志，全国扶贫开发进入脱贫攻坚的新阶段。党的十八届五中全会和中央扶贫工作会议明确提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。

2016年以来，西藏把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，全面解决“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的重大问题，围绕贫困人口脱贫、贫困村退出、贫困县摘帽和全面解决区域性整体贫困问题，创新机制、锐意出战，戮力同心、砥砺前行，着力减少贫困人口，着力增加贫困人口收入，着力改善贫困地区面貌，走出了一条党委领导、政府主导、社会参与、群众主体，精准扶贫与社会保障相衔接，普惠性与特惠性政策相配套，基础建设与产业发展相促进的具有中国特色、西藏特点的脱贫攻坚路子。

在实践中奋进创新，在攻坚中创造佳绩

西藏在“十三五”时期头两年，脱贫攻坚捷报频传，连续两年在全国考核中被评为“综合评价好”的省区之一，脱贫攻坚取得了显著成效。2017年6月23日，***总书记在山西太原主持召開深度贫困地区脱贫攻坚座谈会以后，西藏作为全国深度贫困地区“三区三州”之首，正确处理好“十三对”关系，结合特殊区情制订了实施方案和三年行动计划，聚焦深度贫困、突出问题导向、优化政策供给、下足绣花功夫，全区深度贫困地区脱贫攻坚取得了新的决定性进展。

（一）减贫目标基本完成

西藏将脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，作为实施乡村振兴战略的优先任务。到2018年底，全区建档立卡贫困人口农牧民人均可支配收入连续三年增幅达到了16%以上，贫困人口收入大幅增加，累计减少建档立卡贫困人口47.8万人，建档立卡贫困人口存量15万人（见图1）。减贫人口总量、贫困人口存量相当于2015年底建档立卡贫困人口的81.2%和25.5%。从图2可见，全区农村贫困发生率由2015年的25.2%下降到2018年的6%以下，贫困发生率降低了19.2个百分点。2018年全区减贫速度大大快于之前的速度，也要比全国深度贫困地区的减贫速度快。从表1可见，2016-2017年全区30个贫困县（区）实现脱贫摘帽，2018年全区25个深度贫困县达到摘帽标准，已摘帽和达到摘帽标准的县（区）占全区74个县（区）总量的74.3%。其中，全区有4813个贫困村（居）退出，占村（居）总量的87.9%，有效解决了区域性整体贫困。因此，西藏提出：“到2019年底，确保15万贫困人口全部脱贫、19个贫困县全部摘帽，全区基本消除绝对贫困。”

（二）多元投入得到优化

打贏脱贫攻坚战必须坚持政府投入的主体和主导作用，坚持专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、社会扶贫、援藏扶贫“五位一体”大扶贫格局，注重统筹整合各种资源，推动财政投入、金融投入、企业投入和社会投入向贫困地区集聚，发挥各方面积极性，打好政策“组合拳”，形成与贫困决战的强大合力，为脱贫攻坚提供坚实保障。据相关统计，全区投入脱贫攻坚的资金达2343.81亿元。其中，自治区整合涉农财政资金352.79亿元，占总投入的15.1%;地（市）、县（区）等基层财政投入脱贫攻坚的资金400.95亿元，占总投入的17.1%，同时各行业部门加大县及县以下基础设施建设的投入，确保70%以上财力用于民生工程;援藏扶贫资金投入143.67亿元，占总投入的6.1%;金融扶贫信贷资金高达1432亿元，占总投入的61.1%;社会扶贫投入脱贫攻坚的资金14.4亿元，占总投入的0.6%，建立了与西藏脱贫攻坚目标任务相匹配的投入机制（见图3）。充分利用中央赋予西藏特殊优惠金融政策，创新金融扶贫理念和产品，农业银行推广“精准扶贫贷款证”、邮储银行创设“扶贫富农贷”、工商银行试点“藏宿贷”、西藏银行推出“藏惠贷”，实现金融服务建档立卡贫困户、扶贫产业项目全覆盖。全区县域银行业金融机构家数超过80家;县域服务网点超过250家，实现县级服务网点全覆盖;乡镇网点420家，乡镇网点覆盖率达到70.9%。目前，全区扶贫贷款余额1458亿元，同比增长28%。扶贫小额贷款35.96亿元，惠及建档立卡贫困人口9.5万户，已还款17.17亿元。创新推出“政府+企业+贫困人口+保险”的保险扶贫模式，签订《保险扶贫合作框架协议》，为减少和控制返贫比例，在林芝市米林等县试点推行脱贫人口“返贫险”，为2131户6870人提供防返贫保障。

根据中央第六次西藏工作座谈会和东西部扶贫协作座谈会精神，对口支援省市、中央企业赴藏考察调研，进行需求对接、签署协议、编制规划，把援藏资金的80%向深度贫困地区倾斜。国务院扶贫办先后召开了三次深化对口援藏扶贫工作会议，推动对口支援省市、中央企业与受援地开展需求对接、协议签署，加快对口援藏向产业扶贫、就业扶贫、智力扶贫和消费扶贫转变。2018年，援藏会议签约项目26个，总投资80亿元，已落地25.6亿元;中央机关和援藏省市专项招录西藏籍高校毕业生262名，对口援藏包干帮扶受援县10%的贫困人口;援藏省市选派1273名优秀教师和658名医务人员深入贫困地区开展教育、医疗“组团式”援藏;特色产品消费纳入援藏范围，与湖北、山东、北京等省市签订了青稞产品包销协议，浙江从那曲订购2.6亿元的牦牛等畜产品，目前已销售40吨牦牛冷鲜肉。

（三）脱贫措施质量提升

遵照***总书记关于新增脱贫攻坚资金、项目、举措向深度贫困地区倾斜的重要指示，西藏细化了深度贫困地区三年脱贫攻坚的政策保障、资金支持、项目支撑、具体措施，提升了脱贫的质量效果，贫困地区经济不断发展，基础设施不断完善，社会事业稳步发展，贫困人口获得感、幸福感明显增强。

1、发展产业脱贫一批。正确处理城镇就业和就近就便、不离乡不离土、能干会干的关系，立足资源禀赋和比较优势，着力培育带动性强、辐射面广的扶贫产业。重点打造了青稞、牦牛、藏猪、藏羊、奶牛、饲草、蔬菜等产业，大力发展农畜产品加工业，拓展产业功能，推进乡村旅游和商贸流通等新产业、新业态，创新产业带贫机制，强化企业、专合组织与贫困户的利益联结机制。截至2018年底，全区累计实施产业扶贫项目2142个，完工率达65.4%，完成投资214.24亿元，产业脱贫19.6万人。

2、易地搬迁脱贫一批。坚持国家易地扶贫搬迁政策要求和规范标准，在充分尊重群众意愿的基础上，严格标准、科学选址、合理规划、配套建设，对“一方水土养不起一方人”的26.6万贫困人口实施搬迁。截至2018年底，累计投入150.9亿元，建设安置点905个、竣工805个，搬迁入住21.8万人，完成计划搬迁总规模的83.1%，主体建设任务全部完成，2019年6月底将全部入住。2018年启动实施了昌都三岩片区1.16万人跨市整体扶贫搬迁，完成1639人的搬迁入住任务，4555人具备搬迁条件。注重搬迁后续扶贫政策，完善安置点配套基础设施和公共服务，加强产业发展和转移就业，确保每户至少有1个劳动力稳定就业。

3、生态补偿脱贫一批。立足西藏是国家重要生态安全屏障的定位，正确处理保护生态和脱贫攻坚的关系，整合草原生态保护补助奖励、森林生态效益补偿等转移支付专项资金，对有劳动能力的建档立卡贫困人口和边缘低收入人口实行定岗定员、定责定酬，设置八大类生态补偿岗位66.66万个，①年人均补助由2017年的3000元提高到2018年的3500元。现已落实63万个生态补偿岗位，补助资金22.05亿元。截至2018年6月底，全区为有劳动能力的建档立卡贫困人口提供了30.9万个生态补偿岗位，占岗位总量的49.0%。生态补偿岗位不仅惠及有劳动能力的建档立卡贫困人口，还延伸到了边缘低收入群体，一定程度上避免了“悬崖效应”。此外，全区22个县已纳入国家重点生态功能区补助范围，建设生态扶贫苗圃80个，带动贫困人口4000多人脱贫;大力实施国土绿化工程，积极开展有条件的地方消除“无树户”行动，人工造林293.85万亩。低收入群体通过参与生态保护建设吃上绿色的“生态饭”，实现了稳定增收。

4、发展教育脱贫一批。始终把教育扶贫作为长远之计，作为阻断贫困代际传递的根本举措，建立健全覆盖各级各类教育的政策体系，做好深度贫困地区控辍保学工作，大力改善办学条件，加强师资力量建设。学龄前至高中阶段十五年免费教育“三包”年生均标准达到3720元;中职招收贫困家庭“两后生”1500多人;开展公益性职业技能培训，中职学校培训农牧民4.69万人次;高等院校录取建档立卡贫困家庭学生3735人;全面落实“三免一补”政策，累计资助贫困大学生12508人，生均资助7000元。全区累计有62个县（区）通过了国家均衡发展验收;构建学龄前教育体系，推进双语幼儿园建设，全区村级双语幼儿园达到1400个。通过教育“组团式”援藏，来自援藏省市的1273名优秀教师带来了先进的教学理念，促进了贫困地区教育均衡发展。通过发展教育和培訓转移，直接实现贫困学生脱贫3.02万人，直接带动贫困人口脱贫9.85万人，完成了发展教育脱贫18.9万人目标的52.1%。

5、社会保障兜底一批。坚持“保基本、兜底线、促长远”的原则，聚焦特殊贫困群体，健全以最低生活保障、残疾人两项补贴、孤寡集中供养为主体，慈善帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系，为贫困人口兜底保障。实现了农村最低生活保障制度与扶贫开发政策“两项制度”有效衔接，农村最低生活保障标准与年度扶贫标准线“两线合一”。2018年西藏将农村最低生活保障标准提高到每人每年3840元，覆盖农牧区低收入群体20.18万人，下拨社会救助资金9.69亿元，比上年增加4亿多元。其中，建档立卡贫困人口15.6万人享受到农村最低生活保障制度，占农牧区低保总人口的77.3%。将农村特困人员集中供养、分散供养标准分别提高到每人每年11700元、每人每年5760元，实现孤儿集中收养和有意愿的五保老人集中供养，做到了应扶尽扶、应保尽保。完成建档立卡贫困残疾人的鉴定工作，残疾人“两项补贴”②标准提高到每人每月100元、每人每月200元，对8.63万人发放困难残疾人生活补贴和对3.04万人发放重度残疾人护理补贴，累计补贴资金1.06亿元。各地还创新针对残疾人的帮扶模式组建残疾人就业合作社、助残小微企业等，为1200余名贫困残疾人有尊严地稳定脱贫创建了平台。推进落实“先诊疗、后付费”、“一站式”即时结算机制，建立起“基本医保+大病保险+医疗救助”三重医疗保障线，将贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险和医疗救助保障范围，将包虫病、白内障纳入大病救治病种范围。农牧区医疗政府补助标准提高到475元，人均基本公共卫生服务经费标准提高到65元、高出全国平均水平15元。发挥医疗“组团式”援藏优势，完成1736名大病人员的救治和2.68万包虫病患者的药物手术集中救治，完成了6162名慢性病患者的签约服务管理工作，为428名重病患者提供兜底保障政策。

6、提升区域发展能力。坚持把脱贫攻坚与乡村振兴、边境小康村建设、特色小城镇建设、农村人居环境整治结合起来，立足基础设施和公共服务历史欠账多的实际，加快补齐深度贫困地区发展短板。相关资料显示，全区累计实施小型水利工程和人畜饮水安全巩固提升工程1135个，新增和改善农田灌溉67.16万亩，解决19.9万人的饮水安全;改造农村电网0.47万公里，新修农村电网2.08万公里，解决了541个行政村通电问题，行政村通电率达73.6%;实施农村公路建设项目3470个，541个乡镇、2084个行政村通公路，乡镇、建制村通硬化路率分别达到82.5%和47.9%;新增邮政网点14个、建制村村邮站303处，行政村通信覆盖率达100%，3185个行政村实现光纤通达，行政村光纤通达率达60%，共创国家级电子商务综合示范县27个，建成11个电子商务公共服务中心、10个电商物流配送中心、77个乡级服务站、218个村级服务点，实现农牧区特色产品网络销售额7065万元。在基本公共服务方面，新建村级双语幼儿园935所，改造义务教育阶段薄弱学校622所;改扩建29个县级医院、32个乡镇卫生院和53个县疾病预防控制中心，新建35个县级藏医院和67个妇幼保健站;新建乡镇农牧综合服务中心680个，基本实现乡镇全覆盖，建成农牧科技成果转化基地110个;新建乡镇综合文化站692个，覆盖率达100%，村级综合服务中心1122个，覆盖率达21%。