2018年新疆扶贫攻坚报告

经过几年努力，新疆扶贫攻坚工作取得了显著的成绩，农村落后面貌得到明显改变，经济发展步伐明显加快，社会事业明显进步，贫困地区的综合实力明显增强。新疆的扶贫开发事业已经从以解决温饱为主转入了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。2018年，全疆继续打好精准脱贫攻坚战。坚持把南疆四地州深度贫困地区作为主战场，全疆投入扶贫资金334.11亿元，其中南疆四地州占92.3%。南疆四地州脱贫攻坚迈出坚实步伐，全疆53.7万人脱贫，513个贫困村退出，3个贫困县摘帽，贫困发生率降至6.51%，为确保到2020年全区坚决打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的基础。

党的十八大以来，新疆自治区党委高度重视脱贫攻坚工作，通过持续不断的努力，新疆扶贫攻坚工作取得了显著的成绩。当前，以***同志关于扶贫开发的一系列重要论述为指南，新疆已逐步建立脱贫攻坚制度体系。面对新时期扶贫攻坚的新问题、新情况，要全面认识扶贫开发面临的挑战与机遇，进一步着力做好精准扶贫，着眼于扶贫机制的创新，用新机制作保障。只有这样，扶贫攻坚工作才能更加体现时代要求，扶贫攻坚才能取得新成就。

新疆扶贫攻坚的新进展

2012年至2017年的五年，是新疆历史上减少贫困人口速度最快的五年。这五年，新疆共有139万贫困人口实现了脱贫，1286个贫困村退出。五年来，新疆贫困县全部实现“两基”教育目标，落实南疆地区十五年免费教育。五年来，新疆围绕《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》确定的脱贫目标，实施特色产业带动、转移就业、易地扶贫搬迁、生态补偿脱贫、教育扶贫、社会保障兜底、民生改善、突破瓶颈制约8个专项行动;近两年来，自治区党委和政府围绕新疆社会稳定和长治久安总目标，实施边境扶贫、基层基础建设2个专项行动。通过完善脱贫规划政策体系，紧扣“两不愁、三保障”（ 不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和安全住房），“六个精准”（就是扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人即“第一书记”精准、脱贫成效精准），动态监管服务实现全覆盖，扎实推进“七个一批”（通过转移就业扶持一批，通过发展产业扶持一批，通过土地清理再分配扶持一批，通过转为护边员扶持一批，通过实施生态补偿扶持一批，通过易地扶贫搬迁扶持一批，通过综合社会保障措施兜底一批），落实“三个加大力度”（着力加大教育扶贫力度，着力加大健康扶贫力度，着力加大基础设施建设力度），重点支持南疆片区脱贫攻坚，探索脱贫攻坚新途径新模式，全区脱贫攻坚工作取得了坚实成效。

根据国家统计局新疆调查总队的调查显示，2017年，全疆35个贫困县的农村居民人均可支配收入达到8836元，比2012年增加了3745元，年均增长12.4%，比2015年增长9.7%，比全疆平均水平高1.7个百分点。2014年-2017年，全区已累计减贫184.83万人，减贫率达到56.3%;累计完成减贫总任务的52%，贫困发生率由2016年底的15.51%下降至2017年底的12.63%，降低了2.88个百分点。2017年，脱贫攻坚工作力度不断加大，这一年，全疆实现44.38万贫困人口脱贫、331个贫困村退出、贫困发生率由2014年年初的22.84%下降至11.57%，使脱贫质量进一步提高。

2017年11月1日，国务院扶贫办召开新闻发布会，公布了最新一批通过国家专项评估检查的贫困县。其中，新疆巴里坤哈萨克自治县、民丰县、察布查尔锡伯自治县、托里县、青河县位列其中，5个贫困县顺利脱贫摘帽。

其次，2016年以来，新疆易地扶贫搬迁工作进展顺利，各地狠抓项目建设，《新疆维吾尔自治区易地扶贫搬迁建设规划（2016-2018年）》编制完成。2016年底，新疆完成30万户安居富民工程建设，竣工率达100%，任务量位居全国第一;至此，国家和自治区确定的年度30万户安居富民工程目标任务全面完成，约有120余万名各族农民群众入住新居。

2017年，全区9个地州30个县市的7665套住房已全面开工建设，竣工7421套，已搬迁入住9816人;累计完成投资23.9亿元（含提前开工建设和同步搬迁），超出计划投资总额15.59亿元的53.3%。新疆各地都给定居的农牧民分配了成熟的土地，农牧民只要接手，当年就能产生效益。这样就从根本上解决了易地搬迁后的贫困农牧民就业问题。还有，抓好安居富民工程建设落地。各地在推进安居富民工程的同时，始终坚持“安居”“富民”并重，发展庭院经济、规划致富产业、培训农民工匠参与建房施工，力求从根本上改善包括贫困群众在内的各族农民的生产生活条件。近年来，新疆紧紧围绕让贫困地区农村有劳动能力的都有一技之长，有一技之长的群众都有事可做的目标，坚持远抓教育，近抓培训。尤其是突出抓好职业技术培训，让贫困青年农民接受职业技术教育，提高就业创业能力。如今，新疆各地政府从政策推动、产业扶持、人员培训、行业规范等方面均下足了功夫。目前，新疆通过大力发展乡村旅游带动了10%以上贫困人口脱贫，旅游脱贫人数达到17.6万人，全区农（牧）家乐近7000家，中国乡村旅游致富带头人283人。

2018年，全疆继续打好精准脱贫攻坚战。坚持把南疆四地州深度贫困地区作为主战场，全疆投入扶贫资金334.11亿元，其中南疆四地州占92.3%。南疆四地州脱贫攻坚迈出坚实步伐，全疆53.7万人脱贫，513个贫困村退出，3个贫困县摘帽，贫困发生率降至6.51%。

全疆积极推进“三个加大力度”。落实资金10.14亿元，支持南疆四地州改善义务教育办学条件，加大教育扶贫力度;深入推进全民健康体检工程和健康扶贫“三个一批”行动，加大健康扶贫力度;解决54.51万贫困人口安全饮水问题等，加大基础设施建设力度。

实施教育惠民。大力推进学前教育，实现南疆四地州城乡一体学前三年免费教育;以南疆四地州和农村学校为重点，着力补齐教师队伍短板;实现贫困学生“应助尽助”。另外，目前新疆貧困县全部实现“两基”教育目标，落实南疆地区十五年免费教育。自治区安排25.81亿元推进十五年免费教育，将贫困家庭学生和农村低保户家庭学生全部纳入助学范围，4408个新建、改扩建农村学前双语幼儿园目前全部投入使用。

推进医疗惠民。初步建立分级诊疗制度，基层公共卫生服务能力和基本医疗服务质量进一步提高，落实全民免费健康体检（免费体检覆盖率达到100%），人身意外伤害保险、大病保险全覆盖，农村贫困人口15种大病集中救治和慢性病签约服务全覆盖，实现农村户籍患者在地州市区域内“先诊疗后付费”和“一站式”结算。

完善社会保障体系。大力实施全民参保计划，稳步提高社会保险待遇，继续降低社会保险费率。22个深度贫困县32万名兜底脱贫对象全部纳入低保范围，实现孤儿集中收养和有意愿的“五保”老人集中供养，全面落实80周岁以上老年人高龄津贴、免费体检和残疾人“两项补贴”制度。

积极扩大就业。统筹推进城乡富余劳动力、高校毕业生、就业困难人员多渠道多形式就业创业，城镇就业困难人员实现就业5.24万人，零就业家庭保持动态清零。城镇新增就业47.58万人，城镇居民人均可支配收入增长6.5%左右，实施棚户区住房改造47.09万套，全疆农村（包括贫困农村）富余劳动力转移就业280.5万人次，农村居民人均可支配收入增长8.5%左右。

构建多层次就业体系，确保南疆少数民族富余劳动力长期稳定就业。新疆一盘棋，南疆是“棋眼”。南疆四地州脱贫攻坚是盘活南疆乃至新疆工作全局的关键棋。持续实施南疆四地州三年10万人转移就业计划，深度贫困家庭劳动力有组织稳定转移就业7.5万人。主要做法有：

第一，不断丰富完善更加积极的就业政策，制定实施更具针对性差别化政策，更加贴近新疆实际，基本形成了具有新疆特色、覆盖城乡的就业创业政策体系。

第二，加强南疆培训基础设施建设和劳动力职业技能培训。大力加强南疆四地州职业培训平台建设，建设了24个实训基地。实施纺织服装产业、新成长劳动力和少数民族国家通用语言3个专项就业技能培训项目，累计培训南疆15.7万人，实现就业10.96万人，就业率80%。增强南疆技工教育实力，南疆四地州已有技工学校22所、技师学院4所，在校生3.75万人，为人口众多的南疆劳动力接受技工教育奠定了基础。组织实施对口帮扶，对南疆四地州县级技工院校采取整体托管、设立分销、联合办学等形式对口帮扶，有效提升了南疆技工学校教育能力水平。

第三，推进就地就近转移就业。以南疆四地州为重点区域，以农村“两后生”为重点对象，根据少数民族群众的特点，以就地就近为主要形式，多渠道、多形式推进农村富余劳动力就业，有序扩大有组织、成建制转移内地就业规模，努力使每个农村劳动力都有活干。有钱挣，逐步增加非农工作时间和工资性收入。一是围绕1.5万亿固定资产投资目标任务，开展固定资产投资项目建设促进农村劳动力技能培训工作。按照“其中普工岗位至少90%使用当地劳动力”政策要求，组织开展基础技能培训和技能提升培训，提高适应现代生产生活素质和岗位就业能力，截至目前，南疆四地州固投项目施工建设实际用工39.6万人次。二是大力推行“卫星工厂”“民工坊”吸纳就业，截至2018年底，新疆扶贫车间卫星工厂达300余家，扶持农村劳务合作组织带动就业，支持农业经济组织发展扩大就业，推动到产业（工业）园区稳定就业，鼓励发展小微企业创业，推动短期季节性务工，促进就地就近“家门口”实现就业。

第四，打破南疆劳动力疆内流动障碍。制定《喀什、和田地区城乡富余劳动力有组织转移就业三年规划（2017-2019年）》，通过国企、固定资产投资项目、公益性岗位等“六个一批”为渠道实施三年10万人疆内转移就业。目前该规划进展顺利。

第五，加强机构建设，扩大内地转移就业力度。现阶段，新疆已在内地25个省区市成立了“自治区驻各省区市务工经商人员服务管理工作组”派驻310人到各省市建立工作站，负责在内地新疆籍人员的服务管理，矛盾排查。纠纷化解等工作，有效推进南疆劳动力整建制转移内地企业就业，2014-2018年，政府有组织整建制累计转移内地企业就业7万余人，年均转移近1.5万人。

产业扶贫工作成效显著。产业规划引导取得新进展。坚持加强顶层设计、强化发展指导，帮助贫困地区转移发展理念、明确重点任务。自治区先后组织编制了《自治区“十三五”脱贫攻坚规划》《南疆四地州区域发展扶贫攻坚“十三五”实施规划》《南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》，认真贯彻落实国家《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，编制了南疆贫困地区产业发展实施方案，为产业扶贫提供了科学依据。

产业政策扶持取得了新突破。自治区出台了支持贫困县统筹使用涉农资金政策，在项目资金支持、一二三产业融合、“一村一品”示范创建、新型职业农民培育等方面向贫困地区倾斜，完善了“农业三项补贴政策”，重点扶持南疆优良种畜、规模化标准化养殖小区建设等方面，将南疆畜牧业生产发展贷款全部纳入贴息补助范围。统筹整合现有资金，积极推进“互联网+”模式，大力支持发展林果产品电子商务。落实财政贷款贴息等优惠政策，对农林牧产业、民族手工业、农家乐、休闲观光农业等产业发展给予贴息支持。自治区各部门围绕资金整合、市场主体培育等方面出台了一系列针对性较强的支持贫困地区产业发展的政策举措，提高了贫困户参与产业发展的积极性。

产业资金筹措取得新成效。坚持“资金整合、项目带动”，聚集资源、捆绑资金，集中投向产业扶贫。创新资金管理方式，设立了自治区财政转型扶贫产业扶贫发展资金，专项用于贫困地区产业扶贫工作。借助现代融资手段，拓宽产业扶贫投资渠道，组建贫困地区扶贫产业投资基金，特别是电工等疆内有实力的企业设立扶贫产业发展基金，支持贫困地县培育扶贫主体、发展扶贫产业。把政策性银行融资、中央小额信贷贴息、农业担保基金担保和农业保险补贴等支持政策，集中捆绑投向贫困地区，形成多元投入格局。金融业加大对纺织服装产业、特色种植养殖项目的支持力度，截至2018年末，自治区产业精准扶贫贷款余额达305.6亿元。

新型经营产业培育迈出新步伐。支持贫困地区培育种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体，积极牵线搭桥帮助引进农业产业化龙头企业。鼓励引导各地探索推廣订单帮扶、股份合作、生产托管等龙头带贫模式，让广大贫困群众分享更多产业发展红利。目前，自治区已经初步形成了以农民合作社为发展主体，农业产业化龙头企业作为支撑，以专业大户为主要发展基础的新型农业经营体系，并呈现多元化较快发展态势。

科技支撑产业呈现新亮点。依托现代农业产业技术团体专家团队和农机推广队伍，在贫困地区开展农机服务，开展技术指导，提高产业扶贫水平，帮助贫困地区引进了优良品种，推广了实用技术，培育了脱贫带头人。组织实施了自治区“科技精准扶贫专项行动”，行动集中聚焦了国家级和自治区级 35个贫困县，围绕贫困地区优势资源开发和特色高效农业、农产品加工物流业、乡村旅游、电子商务等产业发展，在贫困地区建设一批产业特色鲜明、带动贫困户增收的科技示范基地。

产业促进就业取得新业绩。自治区以产业带动就业为重点，大力实施产业带动就业为重点，大力实施就业惠民工程。近年来，自治区积极发展纺织服装、食品加工、电子产品组装加工等劳动密集型产业，解决就业。努力拓展就地就近转移就业新空间，因地制宜建设了一批“扶贫车间”、“卫星工厂”“民生坊”吸纳就业，支持农业经济组织发展扩大就业，推动产业（工业）园区稳定就业，鼓励发展小微企业自主创业，增加收入，促进了贫困人口脱贫。2017年，农村富余劳动力转移就业达275万次。其中，纺织服装产业和“短平快”项目就带动近30万各族群众实现就地就近就业。还有，2018年前三个季度，全区落实特色林果提质增效计划22.58万亩。发展庭院经济、庭院整治43.53万户，建设畜禽规模养殖场（小区）36个，牲畜棚圈1.88万座，为打好精准脱贫攻坚战打下坚实基础。

另外，底数不清，贫困症结不明，一直制约着新疆扶贫开发工作的效果。为摸清底数，分类扶持，从2013年开始，新疆把贫困户档案管理纳入年度扶贫开发工作考核验收的内容，突出贫困户档案建设，提高扶贫开发工作的针对性和实效性。建档立卡贫困户就是我们所说的贫困户，2013年底建立档案时全疆共有261万贫困人口。建档立卡贫困人口分布在全区13个地州市的77个县（市）、700多个乡镇、6000多个村。77个有建档立卡贫困户的县包括35个贫困县和42个非贫困县。新疆专门将2016年确定为“建档立卡精准识别年”，通过开展普查、精查、交叉检查，实行大数据检索，全疆贫困人口识别准确率达到95.92%。2017年以来，新疆通过两次全区扶贫对象信息数据复核工作，实现了“户有卡、村有表、乡有册、县有档、地有卷、区有库”，在新疆历史上第一次建立了完整的区、地、县、乡、村五级贫困人口信息资料库，解决了底数不清、情况不明、建档立卡信息不真不实的问题，为脱真贫、真脱贫奠定了坚实基础，彻底解决了贫困人口底数不清、情况不明的问题;2018年完成了南疆22个深度贫困县6.89万户建档立卡贫困户底数，并且这6.89万户建档立卡贫困户的安居房全部竣工;全疆建设农村（包括贫困农村）安居富民房 28.2万户，有力地推进了安居工程和灾后重建。

援疆扶贫是助力新疆打赢脱贫攻坚战的重要抓手。新一轮对口援疆工作开展以来，19个对口援疆省市按照新疆自治区“七个一批”和“三个加大力度”脱贫攻坚工作要求，加大援疆力度，紧密结合受援地实际，精准发力激活当地脱贫“造血”功能。如今，19个援疆省市通过精心实施各自制定的精准扶贫援疆方案，在新疆专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫“四位一体”大扶贫格局中，发挥出了巨大作用。特别是近两年，19个对口援疆省市坚持以改善22个深度贫困地区民生为目标，不断拓宽援疆广度，挖掘援疆深度。他们的主要做法是：

一是以产业扶贫为支撑。产业发展是确保贫困群众持久脱贫的有效途径之一。新一轮对口援疆工作开展以来，19个对口援疆省市把支持新疆打赢脱贫攻坚战作为当前的首要任务，聚焦22个深度贫困县市，大力开展产业扶贫工作，有力助推新疆深度贫困地區脱贫攻坚，持续增强当地发展动力。2017年上海援疆资金共计24.53亿元，其中用于脱贫攻坚20.92亿元，占到85.29%;实施项目155个，开工率、已竣工或完成实施的项目验收通过率均达到了100%。广东省对口支援新疆工作前方指挥部通过“筑巢引凤”，建设产业园区聚焦企业，建立中小企业孵化基地，延伸产业链促进就业。目前，已投资30多亿元打造了兵团草湖广东纺织服装产业园、伽师工业园、广州新城等9个产业园区，形成商贸物流、纺织服装、电子加工、农林果等行业集群，吸纳20多万人就业。如今，在产业援疆的促进下，各援疆省市结合受援地实际，精准发力，一批批强产业、惠民生、促发展的重大项目密集开工和建成投产，进一步激活当地脱贫“造血”功能，对促进新疆经济发展方式转变、产业结构优化调整、群众就业以及增加财政收入等发挥了积极作用。

二是以就业扶贫为抓手。就业是民生和脱贫之本。自新一轮对口援疆工作开展以来，19个援疆省市把产业带动就业放在首要位置，积极促进群众就地就近就业。据调查，近两年，安徽省援疆前方指挥部紧贴就地就业，做好产业项目扶贫。推进安徽皮山工业园建设，建设10万平方米标准化厂房，提升工业园区配套水平和产业承载能力，吸引企业进园区投资兴业，实现产业带动就业脱贫。帮助皮山县海螺型材完善产业链，实现南疆市场占有率超过80%，带动就业2500余人。注入1500万元产业发展引导资金，帮助皮山县建立“助保贷”政府风险资金池，解决23家中小企业融资难题，带动6000余名建档立卡贫困户就地就近就业。投入3600万元实施“扶贫羊”“扶贫驴”项目，探索“龙头企业+卫星工厂+农村合作社”产业发展机制，努力拓宽就业增收渠道。

就业援疆助推受援地稳定脱贫。从2017年至今，浙江省援疆前方指挥部坚持以项目带动产业、以产业拉动就业、以就业改善民生，在阿克苏地区大力实施“百村千厂”工程。投资总额达23.53亿元的129个项目全面建设，当地389座厂房拔地而起。目前，这些“百村千厂”工程相继竣工投产，解决了当地1.7万名群众就近就业，一个个贫困家庭甩掉了“穷帽子”，走上了稳定脱贫致富路……目前，从南疆到北疆，各对口援疆省市前方指挥部根据疆内受援地实际情况，在社会文化、产业经济、企业发展方面加强了沟通联系。援疆省市因地制宜出奇招，以产业发展带动疆内受援地经济发展，以就业为贫困群众稳定脱贫的助推器，全面加快了新疆脱贫攻坚步伐。

教育援疆扶贫扶智照亮和田大地。为贯彻落实第二次中央新疆工作座谈会教育优先精神，北京市援疆工作全力支持学前教育和基础教育，阻断贫困的根子。从2015年到今年，不断加大教育扶贫力度，投入资金16亿多元，支持和田地区四个县市，建设各类学校及附属设施34所，为64所学校配备现代化教学设备。

自治区还出台了贫困县市党政领导班子和党政正职脱贫攻坚工作年度考核办法、脱贫攻坚责任制实施细则、督查巡查办法等，形成了脱贫攻坚的责任体系、动员体系、工作体系、推进体系、考核监督体系。全疆驻村干部达77923名， 12554个工作队驻村开展工作，共走访贫困户989万户次;自治区区直和中央驻疆单位、兵团向南疆22个深度贫困县深度贫困村选派“第一书记”1289名，实行深度贫困村“第一书记”由县处级以上领导干部、县处级年轻后备干部担任，不脱贫不脱钩。在“民族团结一家亲”和民族团结联谊活动中，广大党员干部积极帮助群众办实事、解难题，在助脱贫中促团结、在助团结中促脱贫。

新疆扶贫攻坚面临的问题与不足

（一）新疆农村贫困人口减少，但贫困面积依然较大，并且具有高度集中的民族特性

新疆贫困地区少数民族相对集中，截至2016年，新疆35个贫困县中南疆四地州就有26个，贫困村2605个、贫困人口218.67万，分别占全疆的74%、86%和84%;在全区266万贫困人口中，南疆四地州占81%。南疆四地州有70万农牧民居住在海拔1500米-4800米的偏远深山区、石山区，大部分地处沙漠边缘的贫困村，大多数贫困人口还存在就医难、上学难、出行难、饮水难、住房难、增收难等问题。南疆深度贫困地区面临着贫困面积依然较大，基础设施和社会事业发展滞后、生态环境脆弱、自然灾害频发、贫困人口占比和贫困发生率高、人均可支配收入低、集体经济薄弱、脱贫任务重等情况。南疆四地州有8个边境县（市），且全部为边境贫困县（市）。由于历史原因，南疆地区以世袭居住的维吾尔族为主体，北疆山区、牧区主要是游牧少数民族聚居地。这两大区域整体性贫困突出，脱贫任务重，攻坚难度大。在这里，贫困地区呈现出的民族性使得新疆贫困人口与外界的交流融通首先在语言上产生了很大的障碍，虽然近年来新疆贫困地区人口就业有一些缓解，但由于其教育素质低，缺乏技能，获取就业岗位的机会有限，向区域外流动的难度仍然较大。特别是南疆四地州尚有22个深度贫困县，贫困地区转移就业渠道窄、增收难度大。连片特困地区的贫困较为集中，贫困成因复杂，脱贫难度较大。

（二）边境地区经济发展长期严重滞后，基础设施建设严重不足

新疆边境地区贫困呈带状分布，绝大多数处于高原、高寒、荒漠地区，气候极度干旱植被稀少、水资源匮乏，生态环境十分恶劣。新疆共有34个边境县其中17个边境扶贫开发重点县;分布着479个贫困村、38万贫困人口;边境县长期以传统畜牧业为主的农业处于主导地位，工业发展处在农产品初级加工阶段，服务业发展水平极低，部分边境村没有集体经济，贫困程度很深，经济发展严重滞后，是脱贫攻坚基础最差的边境贫困带。且边境一线贫困户大部分居住分散，扶贫开发成本高，社会民生建设长期欠账多，整体脱贫攻坚项目资金不足，脱贫难度大。

另外，边民生产生活条件极差，基础设施建设严重落后，经济发展的空间狭窄。近几年来，虽然中央和自治区通过安居富民、定居兴牧等工程，显著改善了边境农牧民的居住条件，但是由于一些贫困户无法自筹配套资金、新分户多出来的家庭等原因，仍有一定数量的边民散居在由片石砌的简陋房屋或者毡房中，供电、供水困难，且难以抵御恶劣气候、达不到抗震标准。边境一线村大部分道路仍以简易牧道为主，通行条件差;多数抵边村位于高寒山区，饮水安全工程无法覆盖，生產用水缺少调蓄水库，且渠系不完善，农牧业生产生活缺水问题突出等。边境一线教育、医疗等公共服务及设施极度落后，边民基本需求得不到保障。生态脆弱自然灾害频发，因灾因病返贫问题严重。

（三）经济结构的超稳定性、经济关系的超封闭性、经济发展的缓慢性是脱贫缓慢的原因之一

贫困地区经济结构单一，产业结构演进速度缓慢。经济结构超稳定性，表现在产业结构中以农牧业为主的单一结构。传统农业经济及落后的工业是人均收入低的根源。从经济发展的特点来看，贫困地区经济结构单一，多以农业经济或牧业经济为主，经营粗放，生产条件及方式落后，有90%的劳动力从事农业生产劳动，产业结构演进速度缓慢。由于自然、历史、经济和社会发展各方面的原因，在新疆贫困地区，单一地以种植业为特征的农业生产结构仍占据统治地位。

从现实考察，新疆贫困地区的经济大多以农业或牧业经济为主。家庭收入主要来源于种植业、牧业，由于农户收入低微，生产资金的投入有限，难以从事更高层次技术的生产，产业结构以农村产业为主，农村产业又以第一产业为主，农业又以种植业或畜牧业为主。贫困农民收入来源渠道单一，产业特色不足，产业效率低下，由于农业生产资料价格高、创收周期长、增收空间小、受市场影响大，贫困农牧民增收步伐缓慢。特别是南疆四地州集体经济基础薄弱，农业综合发展实力差，农村劳动力85%以上还从事农业，而农业生产仍使用传统的经营方式，缺乏龙头企业，专业合作组织等市场经营主体的作用发挥不足，组织化、专业化、市场化水平较低，致使农业整体效益低下。这些问题导致农业生产规模的扩大、农业技术的推广、农业技术的使用面临巨大的阻力，极大地影响了新疆农业的可持续发展。与此同时，二、三产业发展水平不高，收入不高，吸纳就业能力不强。

（四）脱贫攻坚整体合力有待进一步形成

多部门参与和部门权力的利益化加大了政府反贫困的协调难度。目前，政府的扶贫部门、财政部门、发展与改革部门、农业银行等多个部门都参与扶贫开发，各掌控一方面的扶贫资源和权力，在实际工作中，往往因配合不到位、资源配置缺乏统筹、缺乏互联互通，扶贫项目种类多、渠道多、扶贫资金投入比较分散，这些现象降低了新疆特别是南疆四地州扶贫攻坚的整体推进，而影响政府扶贫的针对性和实效性。扶贫资源配置以政府为主，这与市场经济条件下市场对资源配置的机制相矛盾，而且往往是以牺牲一部分地区和一部分人的利益为代价的。扶贫资金在层层管理的行政体制运行中存在着流失、浪费、挪用、贪污等现象。

政府职能部门扶贫制度设计存在不足或缺陷，有的是“扶农”而并不是“扶贫”，有的拿出的方案内容笼统，缺乏可操作性，有的地方领导为了追求政绩升迁，在扶贫开发中急功近利，搞“形象工程”、“政绩工程”，甚至搞锦上添花，扶贫资金瞄准贫困程度差，扶贫效益不高。有的地方重视扶贫项目资金争取，为完成任务而实施项目，对项目的管护和永续利用措施不力;发展“一村一品”、“一户一业”、支持贫困村、贫困户发展设施农业、林果业、民族特色产业计划所需财政扶贫资金缺口较大。

（五）经济下行压力加大

就业保障、养老保险制度等还不够健全。就业保障和养老保险制度是人民之所以能安居乐业、安度晚年的一个重要保证，但客观原因使得边疆地区的居民在这几个方面仍然未能得到有效保障。地方经济发展缓慢，就业岗位数量不足，就业质量不高，社会养老制度尚未能有效推进，家庭贫困、没有收人来源、年老多病、没有子女或者子女不在身边孤寡老人等的养老问题日趋严峻。贫困人口因为文化素质低，没有专业技能，社会适应能力差，从事非农产业活动的机会较少，来自外出打工的工资性收入在总收入中所占比例较低。贫困人口就业和增收难度增大，一些农牧民因为失去工作重新陷入贫困。

（六）精神贫困对新疆贫困乡村的影响较大，干部群众思想观念差异较大

新疆贫困地区乡村贫困，就其表现形式来说是低收入、低生产率与低物质供给。但透过现象，可发现隐藏着的是精神贫困，重貧困地区的经济发展而轻社会发展。生活方式陈旧落后，并且具有稳定性。新疆贫困地区由于产业结构单一，生产活动范围狭窄，人们活动的基本舞台是本乡本土的小天地，人口较少流动，加上小农思想的束缚，生产方式变化缓慢使生活方式的变化缺乏原动力。农牧民素质较低、观念落后、发展能力差是造成贫困的重要原因之一。从新疆贫困地区的情况看，贫困区域农牧民普遍思想保守、落后。如“等、靠、要”的思想严重，不愿意冒风险;生产与生活中的独立性、主动性差，有较重的依赖思想。由于“输血”扶贫方式长期存在，形成人们对政府扶持救济过分依赖的心理，使贫困地区一些人懒惰思想严重，缺乏自觉改变落后，摆脱贫穷的信心和决心。农村居民把自身脱贫致富的希望寄托在政府的扶持之上，视“吃救济、拿补贴”为理所当然。

我们在贫困地区的调查中了解到，很多贫困地区农村居民普遍存在着进取不足而守成有余的明显特征。比如思想僵化，创业冲动微弱;不努力探求脱贫致富的出路，不抱改变自己命运的雄心壮志。由于长期以来，少数民族生活在闭塞的地理环境下，以落后的生产方式从大自然中取得生活资料，因而形成了一种自我满足、安于现状的思想观念。很多人只满足于吃饱穿暖，没有更高的生活要求，缺乏竞争意识观念和追求富裕的强烈愿望。

文化教育的贫困，制约农村经济的发展。文化素质的低下对经济的发展造成一定的影响。文化素质差导致收入水平低。由于文化素质差，人口增长速度过快，缺乏必要的劳动技术和技能，再加上干部思想观念落后，不能适应现代生产和经济结构变化的需要，相应地他们的劳动生产率和劳动回报率低。教育落后即是知识贫穷，而人口素质低又是造成贫困的深层次原因。人口素质决定了贫困地区产业创新、劳动生产力和收入水平的低下，同时也束缚了人们的进取精神，传统思想的束缚力较大。

进一步推进扶贫攻坚的对策建议

随着2020年全面建成小康社会的节点不断迫近，新疆扶贫工作进入了最后的攻坚阶段，尤其是作为连片贫困区域的南疆四地州，扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。当前，以***同志关于扶贫开发的一系列重要论述为指南，新疆已逐步建立脱贫攻坚制度体系。新疆已确定了脱贫目标，实施8个专项行动;围绕新疆社会稳定和长治久安总目标，实施边境扶贫、基层基础建设2个专项行动。通过完善脱贫规划政策体系，落实“六个精准”要求，加大脱贫攻坚投入力度，实施“七个一批”工程，落实“三个加大力度”，重点支持南疆片区脱贫攻坚，探索脱贫攻坚新途径新模式，全区脱贫攻坚工作取得了坚实成效。目前，新疆已经基本具备了相对完备的扶贫策略，其扶贫开发的基本框架清晰，扶贫网络比较完备、扶贫组织系统，都为新时代扶贫攻坚提供了扎实的实践依托。面对新时期扶贫攻坚的新问题、新情况，要全面认识扶贫开发面临的挑战与机遇，坚持观念创新，进一步着力做好精准扶贫，着眼于扶贫机制的创新，用新机制作保障。只有这样，扶贫攻坚工作才能更加体现新时代要求，扶贫攻坚才能取得新成就。

（一）坚持问题导向，理清扶贫攻坚思路，确保《实施规划》目标如期完成

要坚持聚焦社会稳定和长治久安总目标，把扶贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程来谋划和推进。坚持通过多种途径深化民族团结宣传教育，深入开展“民族团结一家亲”和民族团结联谊活动;坚持把维护稳定、民族团结与脱贫攻坚结合起来，“访惠聚”驻村工作队和村党支部“第一书记”应紧紧围绕群众安居乐业的需求，抓好九大惠民工程建设，推动党中央决策、自治区党委部署在村里落地生根、在贫困户中见实效，多措并举为新疆特别是南疆地区贫困人口的脱贫致富奠定更好的基础。

新疆的经济发展迫切需要优化结构、换挡增速、转换动力。当前，贫困地区经济发展遇到了许多挑战，迫切需要政府加快职能转变，着力改善新疆特别是南疆四地州深度贫困地区的经济发展环境。南疆四地州深度贫困地区的扶贫政策要在系统性、综合性方面下功夫，要坚持问题导向，减少行政干预，在面向市场、激活主体方面出好思路、想办法，为扶贫产业发展营造宽松灵活的环境。要完善和落实各项政策，营造激励、帮扶贫困户加快发展的政策环境。

要突出重点，强化脱贫攻坚措施，着力在落实惠民政策上下功夫。根据脱贫攻坚的要求，今后，要以南疆四地州深度贫困地区为主战场，把22个深度贫困县、1962个深度贫困村、162.75万深度贫困人口作为脱贫攻坚的重中之重，要将资金项目投入方向聚焦到深度贫困县市，统筹安排、优化配置，采取更加集中的支持、更加有力的举措、更加精细的工作，精准扶贫、精准脱贫，确保在既定时间节点完成新疆脱贫攻坚任务。同时，将着力完善统筹整合使用财政涉农资金办法，扩大整合范围和规模，提高扶贫资金使用精准度和效益。

要进一步完善农村低保、五保供养、新农保和临时救助制度，推进扶贫开发和最低生活保障制度有序衔接，建立健全农村社会保障体系，不断提高社会保障统筹层次和水平。

要选好配强村“两委”班子，不断提升乡村干部实施“七个一批”精准脱贫工程的能力。坚持因户因人综合施策。南疆四地州制定的脱贫措施主要是“安居房+棚圈+拱棚+苗圃”的庭院经济发展模式，“总部+卫星工厂+农贸市场+电商”的家门口务工就业模式，“国家通用语言培训+政策法律+技能培训”的外出务工模式，“低保（五保）+十五年免费教育+新农合农保+医疗救助+大病保险”等政策兜底模式，“财政扶贫专项+涉农资金整合+援疆资金投入+行业部门资源倾斜+干部和社会帮扶”等扶贫发展模式。与此同时，仍需统筹地州、县市、乡镇、村组、帮扶单位和包户干部等力量，因户因人精准制定“一户一策”、一户一脱贫方案，努力实现脱贫攻坚扶持政策全覆盖到户到人。

《新疆维吾尔自治区南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划》是一个立足区情的可行性的规划。各地州应加强地州规划与该《实施规划》的衔接，要发挥优势，调查制约瓶颈和突出矛盾，找准现实问题，认清发展需要，综合考虑深度贫困地区社会经济发展的当前和长远利益目标，科学制定与《实施规划》能够衔接的扶贫开发规划方案，建立符合中央要求、符合新疆特别是南疆区情的全面小康指标体系能够对接的制度方案，确立新疆贫困地区扶貧开发的目标任务，确保《实施规划》各项任务目标顺利完成。

（二）做好贫困地区的产业开发，培育和发展扶贫产业，筑牢贫困人口增收脱贫的产业支撑

产业开发是帮助贫困人口增收脱贫最核心的支撑。因此，要加快构建贫困地区特色产业体系，解决好贫困地区产业结构趋同的问题和低水平重复问题，使各级各部门以及社会扶贫项目与“访惠聚”驻村工作队开展的扶贫项目有效衔接起来，促进当地经济发展的动力。要注意把自给自足的小农经济与面向市场、发展市场经济结合起来，改变单一的农业产业结构，才能稳定地脱贫致富。要着力发展地域特色农业，积极调整优化农业产业结构，推动农业发展上水平。要按照“稳粮、优棉、促蓄、强果、兴特色”的要求，调优贫困地区特别是南疆四地州贫困地区农业结构，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系、完善农业保护制度。大力发展农副产品初加工和精深加工，稳步提高农产品加工转化率，提高农产品附加值。要依靠当地资源，通过改造种植业、畜牧业、林果业、农畜产品加工业等传统产业，推动乡镇企业、服务业等二、三产业的发展。

要强化产业扶贫工作组织协调，加大产业扶贫资金统筹力度，大力培育新兴经济主体，积极扶持发展壮大龙头企业，加强贫困地区龙头企业培育，充分发挥龙头企业对贫困人口的组织和带动作用，积极引导龙头企业通过多种渠道参与扶贫开发，充分利用龙头企业在行业、资金、技术等方面优势，帮助贫困地区培植产业基础、注入稀缺要素、促进产业升级、拓宽增收门路。探索通过土地流转实现贫困户的增收、吸收当地农民当产业工人、吸引农民工返乡务工、鼓励企业把产业链上的部分环节交给农民，帮助贫困户参与产业发展的路径。坚持探索构建多元的利益联结方式，形成“公司+基地+农户”、“合作社+农户”等经营模式，由新型经营主体与贫困户签订购销合同，确保贫困户稳定增收。以就业为导向，以南疆为重点，全面加大南疆四地州纺织服装产业支持力度。支持发展纺织服装类“卫星工厂”，发展纺织服装类家庭小作坊，促进贫困群众在家门口就地就近就业。

产业扶贫要坚持市场导向。在这里要特别注意着力发展民族传统特色产业，发展乡村休闲旅游产业。发展农村商贸物流业。高质量培育发展特色扶贫产业，加大金融支持力度，加快培育一批能带动贫困户长期稳定增收的特色优势产业。开展“一村一品”示范村镇创建，实施贫困村“一村一品”产业推进行动，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地。支持贫困地区发展农产品加工业，加快一二三产业融合发展，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。加大对贫困地区农产品品牌推介营销支持力度，充分利用电子商务为贫困地区提供特色优质产品市场营销服务，推动农产品产销对接，帮助开发农产品市场，提升贫困地区特色优质农产品的市场竞争力和影响力。要鼓励援疆省市支持扶贫产业发展。紧紧抓住援疆省市对口支援新疆贫困地区的有利条件，加强扶贫攻坚和援疆工作的组织协调，认真落实主体责任，充分发挥援疆优势，进一步完善扶贫协作的具体措施，围绕深度贫困地区产业精准扶贫，聚集资源、聚合力量，坚持把扶贫和援疆工作纳入到脱贫攻坚和村级经济发展的全局中进行统筹谋划，及时解决贫困户脱贫和项目落实、企业发展中遇到的困难与问题，推进援疆扶贫开发工作向纵深发展，确保南疆深度贫困地区脱贫目标如期实现。

（三）多措并举，确保新疆贫困地区富余劳动力长期稳定就业

贯彻落实自治区安排部署，进一步优化就业环境。一是促进产业结构、区域发展与就业协同。优化发展环境，推进实施政策和社会资本合作，大力发展电子商务、全域旅游、健康服务等现代服务业，抓住“一带一路”建设机遇，完善多元化产业体系;二是全面做好喀什、和田地区城乡富余劳动力有组织就业转移、“在疆企业、政府投资和各类援疆项目，70%以上的新增用工岗位用于吸纳当地劳动力”。对小微企业进一步实行简政放权，落实扩大融资、减免税费等优惠政策，发挥其就业主渠道作用。多渠道搭建就业创业平台，大力发展劳动密集型、高附加值的产业，促进群众就近就地就业。

积极发挥市场主导作用。一是劳务输出地及接受地积极组建劳务服务公司或服务中心，并鼓励劳务用工量大的大中型企业组建劳务服务公司，加强与南疆劳务输出县、乡政府的协作，有组织、整建制地引进南疆少数民族务工人员，在进行岗前教育和培训后，向小、微企业派遣劳务人员，满足物流企业等劳务密集用工企业特别是小微企业的用工。二是接受地进一步完善南疆务工人员居住证，就医、孩子入学等日常管理办法，积极为广大外来务工人员特别是南疆少数民族务工人员提供廉租房，解决外来务工人员住及租房成本高的问题，同时方便对外来务工人员的管理。

加大政策宣传，让南疆群众充分享受当前就业政策带来的优惠。根据自身情况，自愿参加就近就地就业、疆内转移就业、内地转移就业，并确保踏实肯干的从业农民工能够脱贫致富。

建议国家加大对新疆职业培训和技工教育支持力度。一是支持新疆乡镇实施国家通用语言培训站全覆盖建设;二是支持新疆技工院校实训基地建设;三是支持建设新疆远程职业培训平台;四是加强对新疆技工院校项目资金支持力度。

建议国家加大对新疆富余劳动力转移内地就业工作支持力度。一是建议国家建立内地与新疆用工需求信息对接平台，双方在平台上对接信息，各自制订输出和接受方案，相互确认后执行。二是建议国家建立全国统一的新疆籍务工人员到内地就业管理机制有相关部门参与的定期联系和会商机制，强化日常管理和服务，及时应对重大问题和紧急情况。三是建议国家人社部制定出台支持新疆籍劳动者在内地就业的扶持政策。

（四）抓好边境山区扶贫攻坚发展

围绕总目标，实施边境惠民工程，加大对边境一线基础设施、公共服务建设项目投入力度，把改善山区村、边境村边民水、电、路、圈、房、讯配套生产生活设施作为重点，着力保障和改善民生，为边民生产生活提供基本保障。实施差异化特色产业扶持政策，充分发挥产业带动支付作用。支持边境山区特色产业发展，采取综合措施支持和鼓励边民守边固边。引导和支持边民自主创业，鼓励边民自力更生发展生产、从事第三产业，扩大农业政策性保险覆盖范围;多方争取政策，对边境县农产品物流给予补贴政策等，提高边境地区农牧民政策性收入比例。坚持就地开发与易地扶贫搬迁相结合、资源开发与生态环境保护相结合的原则，依托特色资源发展产业，多途径增加农牧民收入。优先安排边境一线有劳动能力的贫困人口就地转成草原生态保护员、护林员、野生动物保护员、水资源看护管理员等等，通过生态补偿实现脱贫。

（五）把“以贫困人口为本”作为扶贫工作的核心，激发贫困群体内生动力

针对贫困户发展创业和致富意识、意愿不强的问题，应坚持努力把以***同志为核心的党中央对新疆各族人民的关怀与厚爱传递到贫困地区，引导党员充分发挥先锋模范和示范引领作用，最大限度凝聚共識和力量，激发起贫困户发展致富的意愿。要重视激发贫困户的就业创业发展意识，在全社会营造主动脱贫致富的大氛围。促进以现代文化为主的文化建设，丰富群众的文化生活，激发贫困户树立脱贫致富的坚韧意志，主动学习加快发展所需要的知识和技术技能。

扶贫开发工作要取得实效，关键在于解决人的观念和素质问题。要培养农民的主体性意识，实现农村的内生性发展。要强化技能扶持，提高贫困群众就业增收的能力素质。不能让农民对政府的补贴产生依赖性，而要发挥他自己的主动创新精神，这样才能实现农村真正的减贫和发展。要实现农村发展的长期性与可持续性。一次性发放的资金、补贴、物资，这种方式可以解决一时的困难，但不可能解决长期问题。摆脱贫困的根本动力在于广大农民脱贫积极性的激发。必须坚持“以贫困人口为本”，坚持以人民群众为本，充分考虑所有社会成员的愿望和利益，就必须尊重人、相信人、依靠人，发挥人的主观能动性。只有这样才能充分地调动农民脱贫的积极性、主动性和创造性，推动农村经济社会的全面进步。

（六）强化责任，加强督查、考核问责

自治区党委和自治区人民政府进一步明确了新疆脱贫攻坚目标任务，制定了一系列切合新疆实际的精准扶贫精准脱贫的行动计划机制，形成了具有新疆特点、利于精准施策的脱贫攻坚战略体系，构建起了新疆精准扶贫、精准脱贫的基本方略。打赢脱贫攻坚战，路径和方法已经明晰，政策项目资金也逐步到位，工作机制正在发挥保障支撑作用。因此，特别要强化责任。各级党委和政府要把脱贫职责扛在肩上，把脱贫任务抓在手上，区地县乡村五级书记一起抓，层层签订年度脱贫责任书，压实责任、具体到人，加强督查、考核问责。各级扶贫开发工作部门要履行好决策部署、统筹协调、督促检查职能，确保脱贫攻坚工作扎实开展。各级政府要充分发挥自身职能优势，积极参与扶贫开发工作，形成脱贫攻坚的强大合力。

就新疆而言，打赢脱贫攻坚战的目标是：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全疆平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。要以***新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合，坚持精准扶贫、精准脱贫，落实“六个精准”，提高脱贫质量，聚焦深度贫困，紧紧围绕脱贫攻坚方案，通过落实政策措施确保贫困群众如期脱贫，集中力量攻克南疆四地州深度贫困坚中之坚，确保到2020年全区坚决打赢脱贫攻坚战。

参考文献

[1]***：***扶贫论述摘编，中央文献出版社出版，2018年。

[2]董少华：凝心聚力，坚决打赢脱贫攻坚战，新疆日报，2018年10月17日。

[3]国家行政学院编写组：中国精准脱贫攻坚十讲，人民出版社，2016 年5月。

[4]数据来源：《2017年新疆调查年鉴》。

[5]阿班·毛力提汗：新疆精准扶贫精准脱贫现状与对策研究建议，《新西部》2018年2-3月上旬刊。

[6]黄承伟、王建民主编：少数民族与扶贫开发，民族出版社，2012年。