宁夏脱贫攻坚研究报告

李文庆

宁夏既是少数民族地区，也是全国集中连片扶贫开发重点省区之一。改革开放以来，宁夏扶贫开发实现了从输血式、救济式扶贫向造血式、开发式扶贫转变，从分散帮扶、普惠扶持向精准扶贫、精准脱贫转变，形成了党政主导、全社会参与的工作新机制，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局不断巩固提升。但是，宁夏也存在脱贫攻坚与稳定发展的双重挑战，脱贫攻坚已到了爬坡过坎、攻坚拔寨的关键时期，必须统筹推进脱贫攻坚和富民工程，实现贫困人口如期脱贫，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

党的十八大以来，以***同志为核心的党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，作出一系列重大部署和安排，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大报告强调，打赢脱贫攻坚战，要重点攻克深度贫困地区脱贫任务。2018年9月，***总书记为庆祝自治区成立六十周年题词“建设美丽新宁夏，共圆伟大中国梦”是激励宁夏干部群众在新时代展现新作为的动员令，具有十分重要的指导意义。宁夏回族自治区党委、政府全面贯彻落实党的十九大精神，认真贯彻落实***总书记题词精神，大力实施脱贫富民战略，脱贫攻坚取得了阶段性重要成果。

宁夏脱贫攻坚历程及现状

宁夏中部干旱区和南部山区合称为中南部地区，是集革命老区、民族地区、贫困地区于一体的特殊困难地区，被国家确定为六盘山集中连片特困地区，包括原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县、同心县、盐池县、红寺堡区等9个国家级扶贫开发重点县（区），既是我国14个集中连片特殊困难地区之一，也是宁夏脱贫攻坚的主战场。

（一）宁夏扶贫攻坚历程

宁夏扶贫开发始于1983年，经过三十多年的扶贫开发，见证了我国有计划、有组织、大规模扶贫开发的生动实践。历经“三西”农业建设（1983-1993年）、“双百”扶贫攻坚（1994-2000年）、千村扶贫整村推进（2001-2010年）、百万贫困人口扶贫攻坚（2011-2015年）四个阶段的不懈努力，宁夏累计减少贫困人口330多万人，接近全区现有人口的一半。

宁夏脱贫攻坚史就是一部移民搬迁史。1983-1999年实施吊庄移民搬迁19.8万人，1998-2010年实施扶贫扬黄灌溉工程搬迁移民30.8万人，2001-2008年国家易地扶贫搬迁试点工程搬迁移民14.72万人，2008-2010年中部干旱带生态移民搬迁15.36万人，2011-2015年“十二五”生态移民搬迁32.96万人，2016-2017年实施的“十三五”易地扶贫搬迁移民5.5万人。经过六次有组织、大规模的移民搬迁，累计搬迁移民120多万人，建设了一大批安置区，配套了水、电、路、气、网等基础设施，完善了教育、卫生、文化等公共服务设施，大幅度改善了移民安置地区生产生活条件，有力推动了产业集聚和城镇化进程。

三十多年来，宁夏脱贫攻坚实现了贫困地区脱贫致富与生态建设的双赢，为民族团结、社会和谐稳定做出了贡献。特别是改革开放以来，宁夏扶贫开发实现了从输血式、救济式扶贫向造血式、开发式扶贫转变，从分散帮扶、普惠扶持向精准扶贫、精准脱贫转变，形成了党政主导、全社会参与的工作新机制，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局不断巩固提升，全区扶贫开发工作取得辉煌成就，中南部地区面貌发生了脱胎换骨的变化。宁夏已经制定了《打赢脱贫攻坚战三年行动实施方案》，按照“两不愁、三保障”标准，到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽，确保与全国同步建成全面小康社会。

（二）宁夏脱贫攻坚现状

宁夏中南部贫困地区脱贫攻坚取得了阶段性成果，盐池县退出贫困县序列，农民收入快速增长，脱贫攻坚与移民迁出区生态修复取得双赢。

1、宁夏建档立卡贫困人口状况

截至2017年底，宁夏建档立卡贫困村由2013年的1100個减少到249个，贫困人口从2011年的101.5万人下降到23.89万人，贫困发生率由25.5%下降到6%，贫困地区农民人均可支配收入由2011年的4193元增长到8347元，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌发生巨大变化。在现有建档立卡贫困人口中，深度贫困地区贫困人口占80.3%、病残老特殊贫困群体占27.6%，剩下的贫困人口是难中之难、坚中之坚，宁夏肩负着巩固脱贫成果和攻克最后贫困堡垒的双重任务。

2、宁夏盐池县退出贫困县序列

2018年9月，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于建立贫困退出机制的意见〉的通知》（厅字〔2016〕16号）精神，经盐池县人民政府申请，吴忠市扶贫开发领导小组初审，自治区扶贫开发领导小组核查，国务院扶贫开发领导小组委托第三方评估机构专项评估检查，盐池县退出贫困县，标志着宁夏脱贫攻坚取得了实质性进展。

3、贫困地区农民收入保持快速增长

宁夏回族自治区成立六十年来，贫困地区（包括盐池县、同心县、原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县、红寺堡区等中南部九县区），农民收入不断跨上新台阶，尤其是改革开放以来，贫困地区农民收入快速增长，农民人均可支配收入由1977年的74.3元，增加到2017年的8347元，四十年间增长了111.3倍，年均增长12.5%，超出全区农村平均水平0.1个百分点。

4、区域收入不平衡性相对减弱

宁夏城乡居民收入、山川农民可支配收入差距继续呈现不平衡的态势，但区域不平衡性相对减弱，与沿黄灌区农民收入水平差距不断缩小。自治区成立六十年来，宁夏沿黄灌区与中南部贫困地区农民可支配收入差距经历了曲折的变化，1978年宁夏沿黄灌区与中南部贫困地区农民可支配收入比为1.21∶1。随着改革开放和市场经济的深入推进，宁夏沿黄灌区农村经济快速发展，2000年宁夏沿黄灌区与中南部贫困地区农民可支配收入比为2.68∶1。党的十八大以来随着脱贫攻坚工作的深入推进，2017年降至1.52∶1，差距均呈现出相对缩小的态势。

5、生态移民迁出区生态修复状况良好

宁夏回族自治区制定出台了对历次移民迁出区1272.1万亩土地进行生态修复和保护的意见，其中实施封禁保护自然修复879.7万亩，安排人工生态修复380.1万亩，对12.3万亩原水域、水利设施和道路进行保护并服务于生态修复。经过几年来的生态建设，人工生态修复中，林业工程造林76万亩，经果林2.1万亩;草地建设与保护工程人工种草56万亩，补播改良244万亩。通过自然修复与人工治理相结合，全面加强生态移民迁出区生态建设与修复，切实改善了生态移民迁出区的生态环境质量，实现了脱贫攻坚与生态文明建设的双赢。

（三）宁夏深度贫困地区和特殊困难群体的界定

根据《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）和***总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41号）和《自治区党委、人民政府关于推进脱贫富民战略的实施意见》（宁党发〔2017〕33号）部署要求，为攻克深度贫困堡垒，确保全面建成小康社会，宁夏于2017年11月份根据贫困人口规模、贫困发生率和脱贫难度等因素，统筹评估自然条件、产业基础和义务教育、基本医疗、住房安全、饮水安全等情况，发布了《宁夏回族自治区深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》，确定了宁夏深度贫困县和特殊困难片区、深度贫困村、特殊困难问题与特殊困难群体。

1、深度贫困县和特殊困难片区

深度贫困县重点考虑：贫困人口数量多、贫困发生率在18%以上，水利、交通等基础设施薄弱，教育、医疗等公共服务滞后，产业发展不充分的贫困县。特殊困难片区重点考虑：贫困人口集中、干旱缺水，饮水、住房、道路等基础设施条件不完善的中部干旱带西部局部区域。依据上述原则，确定宁夏深度贫困地区为：原州区、西吉县、海原县、同心县、红寺堡区5个深度贫困县（区）和中部干旱带西部片（沙坡头区兴仁镇、香山乡、永康镇、迎水桥镇、常乐镇部分贫困村和中宁县喊叫水乡、徐套乡、太阳梁乡部分贫困村），简称“五县一片”。“五县一片”有贫困人口32.4万人，占全区贫困人口总数的77.5%，是全区贫困人口最集中、贫困程度最深、脱贫难度最大的地区。

2、深度贫困村

在“五县一片”内条件较差的53个乡（镇）中，根据贫困人口多、贫困发生率高、“五通八有”不完善等综合因素，确定深度贫困村170个，涵盖贫困人口12.4万人，分别占全区贫困村的15.5%、农村贫困人口的29.7%，占“五县一片”贫困村的25.0%、农村贫困人口的38.3%。深度贫困村除产业发展滞后和公共服务不足外，干旱多灾问题突出的有37个村，水土资源紧缺问题突出的有38个村，饮水、道路等基础条件薄弱问题突出的有95个村。深度贫困村及其贫困人口是攻克深度贫困的主攻对象。

3、特殊困难群体

对标实现“两不愁、三保障”，水资源供需矛盾突出，农村饮水安全保障能力不足是瓶颈制约;农村建档立卡贫困户危房危窑存量依然较多，尤其深度贫困地区占比较大的特殊困难群体。目前，宁夏未脱贫农村人口中，有患病人口2.06万人，残疾人2.98万人，单老双老户（60岁以上）1.27万户2.15万人。单老双老户中患大病和重度残疾的0.28万户0.37万人是重点兜底保障群体。

宁夏脱贫攻坚主要成效、经验及挑战

宁夏回族自治区成立六十年来，自治区党委政府认真贯彻落实中央各项方针政策，深入实施脱贫富民战略，脱贫攻坚取得了巨大成就。

（一）宁夏脱贫攻坚主要成效

1、大幅改善了贫困群众的生产生活条件

对贫困地区移民搬迁到近水、靠城、沿路的区域，安置区基础设施配套完善，安置区实现了“七通八有”，移民就近务工方便，饮水安全得到保障，子女享受到了良好教育，醫疗设施基本齐全;移民居住集中，公共服务设施建设、运行成本降低，服务质量提高，人居环境极大改善。移民基本生产生活条件得到根本改变，为移民群众奠定了脱贫致富的基础。

2、切实促进了水土资源利用效率

在引扬黄灌溉区开发利用荒地安置生态移民，促进了引黄扬黄灌区的土地资源的合理开发和有效利用，实现了扶贫和开发“双赢”的目标，发挥了最大的投资效益。通过对所有生态移民村发展高效节水农业，采取喷灌、滴灌、小管出流等多种高效节水模式，经济效益明显提高，使有限的水资源得到了充分利用。

3、特色产业发展初具规模

为促进贫困地区农民增收致富，各县区采取多种措施，大力支持移民培育发展设施种养业、节水农业，引导移民走优质、高产、高效的现代农业路子，彻底改变了移民群众广种薄收、靠天吃饭的传统农业发展方式。同时，加大剩余劳动力转移就业力度，引导移民从事劳务输出、商贸流通、交通运输等服务业，拓宽了移民致富渠道。

4、社会管理明显加强

移民安置县（区）把加强移民新村社会管理放在重要位置，统筹推进，着力解决社会管理滞后问题。各迁入地都建立健全了移民新村基层各类组织和“两委”班子，配备得力村干部，落实各项制度，加强移民新村社会管理，和谐稳定的移民新村正在形成。

（二）宁夏脱贫攻坚工作主要经验

党的十八大以来，宁夏动员全社会力量，打响脱贫攻坚战，脱贫攻坚成效显著，取得了一些经验。

1、发挥党委、政府在脱贫攻坚中的主导作用

脱贫攻坚中将加强党和政府引导和主导作用作为减贫成效提升的根本。在脱贫攻坚实践中，党和政府主导了贫困瞄准、贫困干预、脱贫成效评估等减贫全过程。除不断加大投入之外，通过“中央统筹、自治区负总责、市（地）县抓落实”管理机制提升政府扶贫整体效能，激发强大的扶贫动能，构筑多元主体参与扶贫格局。宁夏在脱贫攻坚实践中，创造性地将党组织建在产业链上，发挥了党组织在脱贫攻坚实践中的战斗堡垒作用。

2、紧抓产业脱贫的“牛鼻子”

2018年中央1号文件明确指出“乡村振兴，产业兴旺是重点”。宁夏按照“一县一策、一村一法”思路将脱贫攻坚与乡村振兴战略有机结合，大力发展特色优势产业，因地制宜在种植业、养殖业、旅游业、高新产业上做文章，加快农村土地流转，培育壮大农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户等新型农业经营主体，因地制宜发展小杂粮生产加工、肉类加工、蔬菜大棚等项目，带动群众就近就业增收。

3、下大力气补基础设施、生态环境建设短板

各级政府不断加大以水电路信和污水垃圾处理等为重点的民生工程投入，农村基础设施条件明显改善。巩固提升农村饮水安全保障水平、推进农村污水治理、垃圾处理等，进一步加大建设和管护投入，全面补齐农村基础设施发展短板。不仅有利于增进农民福祉，为同步实现农村全面小康奠定坚实的物质基础，也有利于促进农村产业发展、增强对经济增长的支撑作用。并且牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，深入实施生态立县战略，全力创建全区绿色经济示范县。

4、坚持软硬一齐抓，促文明上台阶

经济建设是硬指标、精神文明是软指标，宁夏牢固树立两个文明一齐抓、两个文明一起上的观念，使得两个文明建设跃上了一个新的台阶。多年来，宁夏在狠抓经济的同时，以社会主义核心价值体系为主导，以社会主义荣辱观教育为主题，以政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法诚信为目标，大力倡导诚实守信、勤劳致富、孝老爱亲、礼让谦和、乐善好施、扶危济困的良好风尚。

5、协调社会各方力量促脱贫

新时期脱贫攻坚战按照“政府主导、农民主体、部门联动、社会参与”的要求，着力完善社会力量参与扶贫开发机制，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互為支撑的“三位一体”大扶贫格局，广泛动员各种社会团体、民间组织、企事业单位、慈善机构及非政府组织等参与扶贫开发，形成人人参与、形式多样的全社会齐心协力扶贫攻坚的生动局面。

（三）宁夏脱贫攻坚存在的主要问题与挑战

宁夏脱贫攻坚虽取得了巨大成效，但由于自然条件等原因，脱贫攻坚扔存在着巨大的挑战。

1、自然条件恶劣仍是制约实施乡村振兴战略的主要因素

宁夏深度贫困地区位于我国西北内陆生态环境最为脆弱、贫困人口最为集中的地区之一，自然条件恶劣、生态环境脆弱、经济发展滞后，是“苦甲天下”的山穷地瘠、人民生活贫苦之地，加上长期以来人口自然增长率高，人均资源占有量极少，人口严重超载，对资源、环境压力过大，自然条件恶劣仍是今后制约宁夏脱贫攻坚的主要因素。

2、基础设施还不完善

一是乡村道路设计起点低，不能适应目前生产生活发展需要。村庄农户之间村道没有实现硬化全覆盖，还部分存在断头路、沙土路现象。一些乡村公路虽从上世纪90年代实现了路面沥青化处理，但不是双向通行车道，随着家庭车辆增多，车流量变大，高峰期错车困难，大型机械车辆难以通行。二是水利、电力、网络等基础条件较差。固海扬水工程基本解决了境内农田的灌溉问题，但水量分配还不够均匀、合理，利用不尽充分。由于新农村建设中对村容村貌、人居环境缺乏系统性的规划，未预埋污水处理管道，未设计预留自来水、天然气、暖气、电信网络、动力电线通道，在现行实施“五通八有”工程中，需对原有道路设施“开膛破腹”，重复建设，不仅妨碍了群众的出行，而且造成了人力、物力、财力的浪费。

3、产业结构还不够优化

农作物种植单一，主导产业不强。一是机械化、人工智能程度低，人畜种植，未形成集生产、销售和服务为一体的产业链条。二是没有实现绿色环保种植，普遍使用化肥，减损了土地的肥力。三是农村“空心化”严重，部分村庄农业生产萎缩，土地撂荒严重，农村村落衰败，“一村一品”“一县一业”的产业格局不显著。四是“三权”分置改革还未完全展开，农村产权市场没有激活，生产要素还不能实现有效配置，一二三产业融合发展样态未完全形成。五是在延伸产业链条上下的功夫不大，表现在流通、物流环节不畅，仓储、保管、租赁、冷链、期货产业发育迟缓，订单服务少，大量的初级产品因无法储存面临腐烂、变质，成为制约产业发展的瓶颈。

4、乡风文明需进一步优化

一是人口出生率高，家庭教育跟不上，导致家庭经济压力大，存在返贫的隐患。二是红白喜事操办过程中，有不同程度讲排场、比阔气、大操大办、高价彩礼、份子等陈规陋习，没有形成积极文明向上的新风尚。三是受传统礼教思想影响，思想禁锢，专注于家务耕作，娱乐休闲活动匮乏，没有形成健康向上的生活方式。四是有关倡导健康文明新风尚主题宣传片、剧目活动不多，不能寓教于乐，不能内化于心，外化于行，效果不明显。

5、社会管理创新需进一步加强

一是残疾人特殊教育入学率不高，针对特殊人群开展专业技能培训不多，社会关爱不够，帮扶不够，就业不充分。二是移民村迁入户来自不同村庄，风俗习惯、伦理信仰、道德素养差异，不能完全融合，衍生社会矛盾。三是未建立起健全的社会保障体系，医疗、养老、社会保险、救助、最低生活保障制度不能实现有效的衔接，弱势群体的权益还不能得到公平充分的保护。四是未建立起多元化民间纠纷解决机制，村社区调解委员会的作用不明显。五是乡规民约未充分发挥在社会治理中的作用。

宁夏中南部贫困地区脱贫攻坚的路径及建议

当前，宁夏脱贫攻坚取得了一定成效，但也存在着脱贫攻坚与稳定发展的双重挑战，脱贫攻坚已到了爬坡过坎、攻坚拔寨的关键时期，必须统筹推进脱贫攻坚和富民工程，实现贫困人口如期脱贫，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

（一）打好深度贫困地区脱贫攻坚硬仗

将深度贫困地区和特殊贫困群体作为脱贫攻坚三年行动的重中之重，聚焦5个深度贫困县和中部干旱带西部片“五县一片”深度贫困地区，紧盯贫困大病患者、残疾人、单老双老户特殊贫困群体，新增脱贫攻坚资金主要用于深度贫困地区，新增脱贫攻坚项目主要布局于深度贫困地区，新增脱贫攻坚举措主要集中于深度贫困地区，深度贫困地区与全区贫困地区同步整体稳定脱贫。

（二）打好贫困群众持续增收硬仗

以增加贫困群众收入为核心，坚持市场导向，突出示范带动，强化产销对接，完善利益联结机制，提高生产经营和就业创业组织化程度，实施产业项目、培训就业、小额信贷、帮扶措施和扶贫保险“五到户”，实现贫困群众持续稳定增收。大力发展草畜、马铃薯、冷凉蔬菜、硒砂瓜、枸杞、葡萄等传统优势产业，积极培育小杂粮、油料、中药材、黄花菜、蜂蜜、苹果等地方特色产业，突出良种良法配套、农机农艺融合，加快推进农业由增产向提质增效发展，促进农村生产生活生态同步发展，带动辐射更多贫困人口脱贫增收。

（三）持续推进生态扶贫工程

大力实施生态立区战略，加强贫困地区生态保护与修复，实施六盘山生态功能区400毫米降水线以上造林绿化等重点生态工程时，优先购买建档立卡贫困户的苗木和劳务。积极争取国家生态护林员、草管员岗位，探索天然林、集体公益林托管，推广“合作社+管护+贫困户”模式，吸纳贫困人口参与管护，实现就地就业增收。加大贫困地區新一轮退耕还林还草支持力度，将新增退耕还林还草任务向贫困地区倾斜，对符合退耕政策的贫困村、贫困户实现全覆盖。大力发展生态旅游、特色林果、林下经济等生态产业，拓宽贫困人口增收渠道。

（四）实施好易地扶贫搬迁工程

把实现搬迁群众稳定脱贫置于优先发展的重要位置，纳入地方经济社会发展大局统筹谋划，把易地扶贫搬迁工作的重心从搬迁安置转移到提升产业发展和强化社会管理上来。集中力量抓好特色优势产业，积极培育并依托新型经营主体，发展适度规模经营，建立稳定可靠的利益联结机制，让搬迁群众获得稳定的产业或资产收益;积极引进现代农业和劳动密集型工业企业，开辟更多就业岗位，加强就业技能培训，促进搬迁群众就业创业;全面加强社会管理服务，做好搬迁群众户口迁移、上学就医、社会保障、心理疏导等接续服务工作。

（五）实施综合保障性扶贫工程

统筹各类保障措施，建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以社会帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系，为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口提供兜底保障。强化农村低保与扶贫政策有效衔接，完善农村低保标准动态调整机制和民政与扶贫信息共享机制，实施农村低保和扶贫政策双向衔接，符合条件的及时纳入农村低保或扶贫对象，确保“应保尽保、应扶尽扶”，及时将符合条件的返贫人口纳入救助范围。

大力实施脱贫富民战略，全力打赢脱贫攻坚战，打造全国脱贫攻坚示范区，不断缩小区域、城乡差距，努力与全国一道步入全面小康社会。

参考文献

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