云南省脱贫攻坚报告

宋媛

2018年，云南省牢牢扭住精准扶贫精准脱贫这条生命线，以提质增效为核心，创新脱贫攻坚方式，高标准保障扶贫工作实现更加“精准”。脱贫攻坚促进了贫困地区经济社会发展，农村贫困人口大幅度减少，贫困县退出实现零突破，农村居民生活质量明显改善，贫困人口自我发展能力得到提高，阶段性减贫成效显著。2019年云南省将完成31个贫困县摘帽、130万贫困人口净脱贫、7个直过民族整族脱贫的任务，脱贫攻坚任务仍然艰巨。如何实现高质量脱贫与乡村振兴战略有效衔接，将是未来三至五年云南精准扶贫的重点和难点。

云南省是全国脱贫攻坚主战场，贫困县和贫困人口数量居全国之首，迪庆州、怒江州排列于全国深度贫困“三区三州”之中。2015年实施脱贫攻坚以来，云南省在党中央、国务院的坚强领导下，省委、省政府坚持以***新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实***总书记关于扶贫工作的重要论述和党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的决策部署，紧扣“精准施策、提质增效”，突出深度贫困地区脱贫攻坚重点难点，开展“转作风、大调研、抓精准、促落实”专项行动和脱贫措施户户清行动，脱贫攻坚取得阶段性成效。但是，未来两年如期实现脱贫攻坚目标仍然面临较大的困难和挑战，如何实现高质量脱贫与乡村振兴战略有效衔接将是未来三至五年新时代脱贫攻坚的重点和难点。

云南省脱贫攻坚新亮点

（一）以精准扶贫为主线，着力强化责任和政策落实

1、强化责任分担机制的落实。强化责任到人、一线调研问效机制。省级层面，建立了脱贫攻坚书记、省长“双组长制”，2名省级领导负责领导小组日常工作，61个省级部门主要负责人为领导小组成员;省级领导班子成员分别挂包1个贫困县，实行年度工作报告制度，不脱贫不脱钩。省委书记、省长分别联系国家列入“三区三州”范围内的迪庆州、怒江州，以及脱贫攻坚任务最重的镇雄县、会泽县，深入问题突出的州（市）、县（市、区）调研，逐一听取各州（市）、各贫困县脱贫攻坚工作情况汇报，与当地党政主要负责同志一起分析问题、研究工作，帮助基层查漏洞、抓整改、促落实，示范带动全省各级干部“一线调研、一线检查、一线督战、一线问效”。各级政府行业部门层面，坚持一把手是行业扶贫第一责任人，加强对行业扶贫的组织领导，结合部门职能认真履行扶贫职责，做到扶贫项目优先安排、扶贫资金优先保障、扶贫工作优先对接、扶贫措施优先落实。市、县层面，坚持党政一把手负总责，全面落实脱贫攻坚“四到县”制度，围绕“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”和“脱贫多少、怎么脱贫”的要求，制定责任清单，完善考核标准。全省16个州（市）、88个贫困县扶贫机构全部单列，在有扶贫开发任务的乡镇全部设立副科级扶贫机构，打通脱贫攻坚工作的“关键一环”。此外，云南省严格依法扶贫，2017年4月，云南省根据精准扶贫精准脱贫的需要修改了2014年制定的《云南省农村扶贫开发条例》，加大执法检查力度，推进脱贫攻坚工作规范化。

2、不断完善政策体系。云南省全面对标中央政策，不断完善脱贫攻坚政策举措，构成事前、事中、事后全程规范的政策体系。2015年以来，省委、省政府出台并实施《关于深入贯彻落实党中央国务院脱贫攻坚重大战略部署的决定》《关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》《关于打赢精准脱贫攻坚战三年行动的实施意见》《关于深入推进深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》等一系列重大政策措施，省委、省政府相关管理监察机关以及行业部门共出台200多个政策文件和实施方案，内容涵盖产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造等重点领域，涉及资金、土地、科技、人才等支撑保障，形成政策合力。

3、强化规划、科学统筹。云南省“十三五”经济社会发展总体规划和各个专项规划都将脱贫攻坚作为重要内容，体现到项目安排、工程建设和工作部署中，引导资金、土地、人才、技术、管理等各种资源要素向贫困地区集聚;州（市）、县（市、区）编制“十三五”脱贫攻坚规划，制定行业扶贫专项规划，制定贫困县滚动退出规划和年度脱贫计划，把脱贫攻坚政策措施具体化、项目化，推动总体规划与年度规划、省级规划与县级规划、综合规划与专项规划的有效衔接，强化规划落实。

（二）以统筹整合为支撑，着力完善脱贫攻坚资源配置机制

狭义的扶贫资源通常指扶贫资金。云南省把脱贫攻坚作为省级财政保障重点，调整财政支出结构，建立财政扶贫资金稳定增长机制，强化资源整合，撬动金融和社会资本，加大投入力度。财政资金投入上，2017年以来，云南省累计投入省级以上财政专项扶贫资金263.3亿元。[1]云南省通過压缩省级各部门公用经费，统筹省本级专项收入、政府性基金、省级国有资本经营预算以及由专项收入转列的国有资源（资产）有偿使用收入用于扶贫，确保省级财政安排的专项扶贫资金不低于中央专项扶贫资金投入的30%。财政涉农资金整合上，2018年云南省印发了《关于推进财政涉农资金省级源头整合支持贫困县脱贫攻坚的意见》明确提出，从2018年到2020年，中央和省级财政涉农资金在省级层面上整合后按照60%的扶贫因素和40%的行业因素测算分配到县，由县级政府统筹用于精准扶贫，2018年全省88个贫困县全部实现实质整合。金融资金投入上，截至2018年6月末，云南省金融精准扶贫贷款余额达2800.58亿元，同比增长32.42%，高于全省各项贷款平均增速23.72个百分点，带动服务建档立卡贫困人口达1064.38万人次。其中，产业精准扶贫贷款余额567.74亿元，同比增长75.64%，带动和服务贫困人口175.36万人次。[2]

同时，2016年以来，云南省还出台《云南省财政专项扶贫资金管理办法》《云南省扶贫专项资金县级结转结余综合治理办法》《云南省扶贫资金项目公告公示实施办法》《云南省财政专项扶贫资金绩效评价办法》《云南省县级扶贫项目资金绩效管理操作指南（试行）》等，不断完善资金分配、规范资金使用、加快资金支出、强化资金监管等关键环节，强化建章立制，推进源头管理，落实项目资金在基层的公告公示制度，实行扶贫资金全程审计、严管严查，提高资金使用效益和透明度。2016年、2017年，云南省获得财政部、国务院扶贫办财政专项扶贫资金绩效奖励。

（三）以攻坚目标为导向，着力强化精准管理、补齐攻坚短板

1、强化扶贫对象识别和动态管理。为了扣好精准识别这“第一颗纽扣”，有效推进精准扶贫精准脱贫工作，云南省在2014年扶贫对象建档立卡和2015年、2016年“回头看”的基础上，2017年6月至8月制定和实施《云南省贫困对象动态管理工作方案》和《云南省贫困对象动态管理工作操作手册》，在全省针对所有农户进行入户调查，开展“不限规模”的贫困人口精准识别和动态管理，以确保精准扶贫精准脱贫“不留死角”，剔除错评人口、新纳入漏评人口、纠正了错退和返贫人口，云南省扶贫对象的识别实现了更加精准。

2、强化精准施策，补齐脱贫短板。2017年以来，云南省委、省政府以做实脱贫攻坚项目库为抓手，全面开展脱贫措施“户户清”行动，组织20余万名干部深入乡镇、行政村、村民小组，逐村逐户逐人逐项核准致贫原因和帮扶措施，进一步核准建档立卡贫困人口的基本情况，做到贫困对象家底、致贫原因、帮扶措施、投入产出、帮扶责任、脱贫时序“六清”。对标“两不愁三保障”和贫困退出标准，盘点剩余工作量，按照“缺什么、补什么”的原则，逐户研究、校准帮扶措施，完善后续帮扶计划，做实“一户一策”。2018年编制完成脱贫攻坚村级施工图、乡级路线图、县级项目库，形成省市县乡村脱贫攻坚“一盘棋、一本账”;已经入库项目6万余个，把村“两委”干部和驻村工作队员的责任全部具体到措施、压实到项目。

3、严格执行贫困退出标准，确保脱贫质量。云南省坚持脱贫时间服从脱贫质量，及时调整完善全省贫困退出滚动规划和年度计划，明确了贫困户退出6条标准、贫困村退出10条标准、贫困县退出5条标准。2017年有15个县经过国家严格评估已批准脱贫摘帽，2018年又有33个贫困县申请脱贫摘帽。

（四）以提质增效为核心，不断创新脱贫攻坚的亮点

***总书记反复强调，脱贫攻坚贵在精准。2017年、2018年云南省牢牢扭住精准扶贫精准脱贫这条生命线，以提质增效为核心，创新脱贫攻坚方式，高标准保障扶贫工作实现更加“精准”。

1、强化难点攻坚。以怒江、迪庆两州、27个深度贫困县、3539个深度贫困村为重点，制定实施《关于深入推进深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》《云南省全力推进迪庆州怒江州深度贫困脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》，坚持深度贫困地区的工作力量、政策措施、资金项目“三個重点倾斜”。怒江、迪庆的每个县都有1家中央定点单位、3个省直单位、1家省属国有企业直接帮扶，每个县（市）都有上海、广东的1个区县结对开展“携手奔小康行动”;住建等部门派出200名工程技术人员支援两州开展工作。对两州符合条件的建档立卡贫困人口“应搬尽搬”，对30户以下、贫困发生率50%以上、基础设施和公共服务尚未达到脱贫出列条件的村庄实施整村整组搬迁，对全省27个深度贫困县50户以上不搬迁的自然村实施通硬化路工程。开展城乡建设用地增减挂钩，不受指标规模限制，易地扶贫搬迁拆旧复垦产生的增减挂钩节余指标优先安排交易，在东西部协作和对口支援框架内开展跨省交易;积极与交通运输部争取，取得交通运输部对云南直过民族、沿边和人口较少民族地区的自然村通硬化路给予了特殊资金支持，为脱贫攻坚充实资金。

为了进一步提高边境地区扶贫的精准度和针对性，云南省在实施《云南省深入实施兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划（2015-2017年）》的基础上，2018年启动实施第二轮沿边三年行动计划，实施范围为110个沿边乡镇和19个沿边农场，计划投入资金126.1亿元，实施六大任务38项重点工程建设，建设一批辐射带动作用更强的小城镇，使沿边878个行政村全部实现“五通八有三达到”目标。[3]

2、易地扶贫搬迁。云南省“一方水土养不起一方人”的贫困问题突出，省委、省政府将易地扶贫搬迁作为打赢打好脱贫攻坚战的重要举措，围绕“搬得出、稳得住、能脱贫”，实施了“50条措施”，累计完成54.5万建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁任务。[4]

3、产业扶贫。云南省编制全省和88个贫困县特色产业精准扶贫规划，出台关于加快推进产业扶贫的指导意见，全面提高扶贫产业组织化程度，完善减贫带贫机制，大力推进产业扶持和农村新型合作经济组织对建档立卡贫困户的全覆盖。截至2018年6月，云南省有35155个新型经营主体与建档立卡87.4万户建立了利益联结;特色产业已覆盖建档立卡户103.4万户，占全省建档立卡贫困户的54.6%，带动了建档立卡贫困户稳定增收。例如，宁洱县制定产业扶持办法，采用“企业+合作社+农户”的扶持模式，对带动建档立卡贫困户发展产业脱贫的企业，按带动人口人均3000元的标准给予扶持;对组织贫困农户发展产业的专业合作社，按带动贫困人口人均1000元的标准予以扶持;对发展得好的贫困农户给予人均1000元的实物奖励，带动贫困户稳定增收，2018年9月该县实现脱贫摘帽。边境贫困县孟连县，2018年末8663户30544名建档立卡贫困人口，通过生产合作、股份合作、订单帮扶、生产托管、劳务合作等形式，与82家企业、合作社、种养大户等新型经营主体建立“绑定”发展机制，实现了建档立卡贫困户产业覆盖率达100%、产业利益联结率达100%，形成了“发展一个产业、建一个基地、进一家企业、让一批人脱贫”的扶贫模式，实现“群众赢、集体赢、企业赢、产业赢”的四赢局面。[5]

4、就业扶贫。制定《关于切实做好就业扶贫工作的实施意见》，综合运用行政和市场两种力量，外出转移就业和就地就业两手发力，着力打通贫困劳动力向二三产业转移、县内转移、省内转移、跨省转移、跨国转移“五条路径”。2018年，充分依托滇沪、滇粤东西部扶贫协作机制，组织开展“转移就业百日行动”“春风行动”“民营企业招聘周”等专项活动，采取定向招聘、定向转移，提高转移就业组织化程度，共输出20.2万贫困劳动力到上海、广东就业。开发乡村公益服务岗位，按每人每月500元的标准给予岗位补贴，重点安置“无法离乡、无业可扶、无力脱贫”的贫困劳动力7.05万人。发放“贷免扶补”创业担保贷款2.3亿元，扶持2436名贫困劳动力自主创业。深入实施“技能扶贫行动”，依托全省34所技工院校，共完成贫困劳动力职业培训174.97万人次。[6]截至2018年9月底，云南省实现贫困劳动力转移就业167.39万人。

5、教育扶贫。制定《云南省教育扶贫实施方案》，突出“控辍保学”、提升义务教育质量，大力推进贫困县义务教育均衡发展。2016年以来，累计投入资金355.71亿元，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件;2018年，省级财政投入8.97亿元，落实88个贫困县“全面改薄”县级资金零配套政策，57个贫困县义务教育均衡发展通过国家验收。全面推进职业教育东西协作行动计划滇西实施方案，东部5省（市）在滇西10州市招录4063名建档立卡户贫困学生;资助建档立卡贫困户学生268.9万人次，资助资金29.12亿元。通过各类专项计划共录取建档立卡贫困家庭考生8万余人，其中录取参加高考的建档立卡贫困家庭学生3.43万人，录取率达91.68%，高于普通高考录取水平;培训不通晓国家通用语言的劳动力2.85万人，19.43万人通过“语言扶贫APP”学习普通话、认读常用字。[7]

6、健康扶贫。2017年10月，省委、省政府严格对照国家标准出台《云南省健康扶贫30条措施》，从保障贫困人口基本医疗服务对症下药、精准发力。全省建档立卡贫困人口100%参加城乡居民基本医保和大病保险，符合转诊转院规范住院医疗费用个人自付比例下降到9.19%。针对建档立卡贫困人口全面实施“先诊疗后付费”和“一站式、一单式”即时结报。大病专项救助覆盖所有贫困县市区，慢病签约服务管理覆盖所有建档立卡贫困人口。2018年实现因病致贫返贫人口减少7.2万户、28.5万人。[8]

7、农村危房改造。2017年和2018年，云南省先后制定实施了《关于加强全省脱贫攻坚4类重点对象农村危房改造工作的意见》《关于推进非4类重点对象农村危房改造的指导意见》，统筹解决农村C、D级危房和无房户的住房保障问题。2018年完成40万户“4类重点对象”农村危房改造任务。[9]

8、创新生态扶贫机制。云南省制定实施了《云南省生态扶贫实施方案（2018-2020年）》，推广生态建设扶贫合作社的形式，吸纳更多的贫困人口参与生态建设，通过生态保护、生态治理、生态产业带动贫困人口增收脱贫，截至2018年12月，云南省生态护林员指标达到7.45万个（其中，中央倾斜支持4.45万个，省级统筹整合3万个），年度指标安排连续三年全国第一，已经聘用5.62万贫困人口参加生态护林，带动23.24万贫困人口稳定脱贫。[10]

9、创新兜底保障制度。制定《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施意见》，强化农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，按照“应保尽保、应扶尽扶”的要求，将符合条件的建档立卡贫困户纳入低保范围。2017年，云南省农村低保平均保障标准达每人每年3305元，最低每人每年3175元，均高于上年度每人每年2952元国家扶贫标准。2018年，云南省将农村低保保障标准统一提高到不低于每人每年3500元，严格执行按户施保政策，农村低保户均保障人数提高到2人。

云南省脱贫攻坚成效显著

2014年实施精准扶贫精准脱贫以来，云南农村的脱贫攻坚工作促进了贫困地区经济社会发展，农村贫困人口大幅度减少，贫困县退出实现零突破，农民生活质量明显改善，贫困人口自我发展能力得到提高，阶段性减贫成效显著。

（一）贫困人口大幅度减少，对全国减贫的贡献逐年提高

2014-2018年，云南省贫困人口从574万人下降到181.12万人，减少了392.80万人，其中2017年和2018年分别净减少贫困人口115.50万人和151万人，减贫率68.45%，年均减贫率达25.05%，年均减贫率分别比2000-2010年、2011-2013年两个阶段高出14.22个百分点和3.18个百分点;贫困发生率由15.5%下降到5.39%，下降了10.11个百分点。

与全国平均水平相比，虽然2014-2018年五年间云南省的减贫率和年均减贫率分别低了7.89个百分点和5.21个百分点，但是，2017年云南省的减贫率比全国高出1.23个百分点，2018年的减贫率几乎与全国持平。同期，云南省减贫人口占全国减贫人口的比重，从2014年的10.24%下降到2015年的7.14%，之后逐年提高到2018年的10.89%，云南省脱贫攻坚对全国减贫的贡献逐年提高。

（二）贫困县脱贫摘帽实现零突破

2018年9月29日，云南省有15个贫困县（市）通过合法程序，经过申请、内部审核、专项评估检查，已由云南省人民政府正式批准退出贫困县，实现脱贫摘帽。这是云南省历史上首次实现贫困县数量减少，标志着云南省脱贫攻坚工作迈出了历史性的一步。退出的15个贫困县涉及10个州（市），分别为：昆明市寻甸回族彝族自治县，曲靖市罗平县，楚雄彝族自治州牟定县、姚安县2个县，红河哈尼族彝族自治州石屏县，普洱市宁洱哈尼族彝族自治县，西双版纳傣族自治州勐海县，大理白族自治州祥云县、宾川县、巍山彝族回族自治县、洱源县、鹤庆县5个县，德宏傣族景颇族自治州芒市，丽江市玉龙纳西族自治县，临沧市云县。[11]15个县中，有13个是少数民族自治县。

这15个县脱贫摘帽，均按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立贫困退出机制的意见》和《云南省贫困退出机制实施方案》的规定，以贫困发生率为主要衡量标准，15个贫困县的贫困发生率均降至3%以下;贫困人口脱贫均以稳定实现“两不愁三保障”为主要衡量标准，即贫困人口不愁吃、不愁穿，贫困家庭孩子全部接受九年义务教育、无因贫失学辍学，基本医疗保险、大病保险和医疗救助全覆盖，全部实现住房安全有保障。[12]15个贫困县的退出，为2020年云南省实现“两个确保”目标任务、坚決打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础，提供了示范借鉴。

（三）贫困地区农村居民生活质量明显改善

2016年，云南贫困地区、85个连片特困地区片区县、73个国家扶贫重点县的农村居民人均消费支出分别提高到6275元、6307元和6105元。2010-2016年七年间，云南贫困地区农村居民的恩格尔系数下降了9.65个百分点;居住和衣着支出分别增加了740.55元和178.85元，分别占十五年增长额的69.59%和90.95%，年均增幅分别达到19.88%和17.48%;交通通信、教育文化娱乐、医疗保健等发展型消费支出分别增加了536.60元、629.40元和328.40元，分别占2000-2016年十五年增长额的72.83%、92.00%%和78.75%，年均增幅分别达到22.64%、34.69%和21.74%，交通通信、教育文化娱乐的年均增幅分别比全国贫困地区高出1.60个百分点和6.43个百分点。各项消费支出的年均增幅均高于云南省农村居民平均水平。但是，云南贫困地区农村居民的人均消费支出总额及各分项支出金额与全国贫困地区的差距不断扩大。