云南省怒江傈僳族自治州脱贫攻坚报告

宋媛

怒江州是全国“三区三州”之一的深度贫困地区，是全国的贫中之贫、困中之困、坚中之坚、难中之难。怒江州实施精准扶贫精准脱贫战略以来，贫困人口大幅度减少，减贫率有效提高。未来两年，怒江州必须以乡村振兴战略谋划脱贫攻坚，把实现怒江农村美、农业强、农民富作为发展目标，以发展峡谷高原特色农业和旅游业为核心，以激发和增强贫困人口内生动力、提高自我发展能力为抓手，强化农村的自治、德治和法治，实施怒江特色的乡村振兴。

怒江傈僳族自治州位于滇西北横断山脉纵谷地带，东连迪庆藏族自治州、大理白族自治州、丽江市，南接保山市，西邻缅甸，北靠西藏自治区，国土面积1.47万平方公里，辖4个县（市），有29个乡（镇）、255个村委会、17个社区，总人口54.4万人，少数民族人口比例高达93.6%，是“三江并流”世界自然遗产核心区、重要生态功能区、民族直过区、涉边涉藏区和少数民族聚居区，集“山区、边疆、民族、贫困”为一体。全州呈“四山夹三江”的典型高山峡谷地貌，98%以上的面积是高山峡谷，坡度在25°以上的耕地占总耕地面积的51.3%，境内自然条件恶劣，滑坡、泥石流灾害频繁，形成了山高、坡陡、土少、石多的险恶自然条件，造就了交通不便、信息闭塞、长期封闭的生存发展环境。“看天一条缝，看地一道沟;出门靠溜索，种地像攀岩”是这里的真实写照。

中华人民共和国成立初期，怒江州大部分地区直接从原始社会末期过渡到了社会主义社会。怒江州4个主体民族都是直过民族和人口较少民族，独龙族和怒族是怒江州的特有民族，傈僳族和普米族主要居住在怒江州，是我国直过民族和人口较少民族最集中的地区，29个乡（镇）中有26个属“直过区”，“直过区”人口占全州总人口的62%。

由于历史、自然、社会等多种原因，怒江州从解放建州到现在，一直以来都是我国贫困面最大、贫困程度最深、致贫因素最复杂的地区。2013年实施精准扶贫以来，怒江州是全国“三区三州”之一的深度贫困地区，是全国的贫中之贫、困中之困、坚中之坚、难中之难。按2010年不变价农民年人均纯收入低于2300元的贫困标准，2011年怒江州有贫困人口31.29万人，贫困发生率高达71.1%，①贫困发生率分别比云南省和国家高出44个百分点和58.4个百分点。近几年来，在各级党委、政府的高度重视和着力帮扶下，怒江州努力践行***总书记关于精准扶贫的重要论述，因地制宜，创新地推进精准扶贫，取得了阶段性成效，积累了一些经验。但是，如何打赢脱贫攻坚战、按期完成脱贫任务仍然是未来两年怒江州的第一要务。

怒江州脱贫攻坚的主要做法和经验②

党的十八大以来，我国进入全面建成小康社会的决胜期，***总书记反复强调“全面实现小康，少數民族一个都不能少，一个都不能掉队”。2017年2月，***总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时明确指出，怒江州是全国脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”之一，是贫中之贫、困中之困、坚中之坚;6月23日，***总书记在全国深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调，“要重点研究解决深度贫困问题”。党的十九大报告中明确把脱贫攻坚战作为三大攻坚战之一，强调要重点攻克深度贫困地区脱贫任务。怒江州结合州情，努力践行精准扶贫精准脱贫基本方略，实行区域扶贫与精准扶贫相结合，强化顶层设计，完善机制政策体系，坚持生态脱贫理念，坚持脱贫与扶志扶智相结合，以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为支撑，通过实施整州、整县、整乡、整村推进、整族帮扶等多种帮扶措施，加强基础设施建设，加大产业培植力度，加快劳动者素质提高，巩固提升扶贫成果，有效地缓解了深度贫困问题，全面推进扶贫对象精准脱贫，取得了阶段性成效，创造了一些可借鉴的做法和经验。

（一）强化顶层设计，完善政策机制

2012年，云南省制定了《怒江州扶贫攻坚总体方案（2013-2017）》，开创“整州推进扶贫攻坚”先河。2016年10月，怒江州制定了《怒江州脱贫攻坚全面小康行动计划》，吹响了坚决打赢脱贫攻坚战的号角。2017年，国务院扶贫办批准实施云南省编制的《云南省全力推进怒江州深度贫困脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》（以下简称《实施方案》），进一步明确了后三年怒江州脱贫攻坚的指导思想、基本原则、目标任务、具体措施等。怒江州先后制定实施了《关于坚决打赢深度贫困脱贫攻坚战的决定》《关于大力加强基层党组织建设带领群众坚决打赢深度贫困脱贫攻坚战的决定》《关于抽调精兵强将组建脱贫攻坚和基层党建实战队的决定》等一批重大政策，建立了打赢精准脱贫攻坚战的责任、政策、工作、投入、动员、监督、考核“七大”政策体系和工作机制。

一是不断完善精准识别和动态管理机制。开展了“找问题、补短板、促攻坚”专项行动、“转作风、大调研、抓精准、促落实”专项行动、易地扶贫搬迁“百日攻坚”行动、“户户清、村村实”专项行动等工作，精准锁定贫困对象，制定完善县级项目库、乡级路线图、村级施工图。

二是建立健全了资源配置和精准帮扶机制。整合各级各类扶贫资金和涉农资金，按照“六个精准”的要求，根据《实施方案》重点实施了生态扶贫、产业扶贫、易地搬迁扶贫、劳动力转移就业扶贫、健康扶贫、教育扶贫、社会保障兜底扶贫等扶贫工程，着力改善基础设施，创新金融扶贫，不断尝试和推进资产收益扶贫、电商扶贫和光伏扶贫等新型扶贫方式，有效实施了精准帮扶。

三是进一步强化工作推进和监督考核机制。根据国家和省级要求，结合怒江实际，建立了贫困退出规范标准，每月驻村调研、工作调度、任务督战、进展通报的脱贫攻坚“四个一”工作机制，即全州各级领导干部每月驻村调研一次，州委督战组每月督战一次，州扶贫开发领导小组每月召开全体会议调度一次，州扶贫开发领导小组办公室对脱贫攻坚工作每月通报一次，以规范化、制度化推进脱贫攻坚工作高效运转;制定实施了以“联系一个党支部，上好一堂党课，走访一批群众，抓实一个产业（项目），助推一批劳务输出”为主要内容的“五个一”制度，有效推进基层党建和脱贫攻坚有机结合;建立了以向省长报告制度、每月督查、季度通报、半年观摩述职、年底考核问效、每日报告等为主要内容的督战制度，层层传导压力，牢牢把攻坚责任抓在手上、扛在肩上、放在心中、落实到人。

（二）坚持生态脱贫，实现发展与保护双赢

怒江州树立“生态兴，则怒江兴，生态产业旺，则怒江州脱贫有望”的理念，确立了打造云南省生态文明排头兵先行区的发展方向，实施了“生态文明+精准扶贫”的发展战略，累计落实生态扶贫资金3.17亿元，初步实现了生态保护与精准扶贫、精准脱贫的有效结合，走出了一条独具怒江特色的生态脱贫之路，一个为深度贫困地区可借鉴、可复制的生态脱贫样板初显成效。在林特产业快速發展的带动下，绿水青山成了实实在在的金山银山。2017年，怒江州林业生产总值和农民人均林业收入增幅同比都超过20%。

1、科学发展，打好生态扶贫政策“组合拳”。出台《中共怒江州委关于在脱贫攻坚中保护好绿水青山的决定》《怒江州人民政府关于规范发展生态扶贫专业合作社的指导意见》《怒江州人民政府关于加强退耕还林地资源保护的通告》《怒江州人民政府关于进一步加强建档立卡贫困人口生态护林员管理的意见》《关于加强护林员管理体系建设的实施意见》等生态扶贫系列政策措施，打出政策、项目、资金、人才、技术、管理组合拳。认真贯彻落实中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋在《怒江州全力推进深度贫困脱贫攻坚林业实施方案（2018-2020年）》作出“既利当前，亦利长远，抓好落实，久久为功”的重要批示精神，将扶贫工程、生态建设项目、国家倾斜的政策措施纳入生态脱贫实施方案中，明确任务书、路线图、规划册、时间表，确保将各项生态脱贫工作措施落到实处，惠及更多群众。

2、多措并举，生态脱贫初见效。

第一，治理与保护齐抓共管保发展。全州共完成退耕还林还草51.28万亩，完成陡坡地生态治理3.38万亩;加强公益林资源保护，实施了282.27万亩公益林生态效益补偿，新增200万亩公益林补偿面积，累计获得补偿资金接近3亿元，31万人直接受益，基本涵盖了全州所有贫困人口;推进清洁能源替代建设，安装太阳能0.71万套，实施以电代柴2.44万户。

第二，着力发展特色生态产业稳增收。突出生态保护和发展并重，因地制宜发展木本油料、林下经济、特色林果等特色林业产业，实施花卉种植、花椒种植、漆树种植、核桃提质增效、漆树提质增效项目，目前种植核桃、漆树等木本油料200多万亩，草果、重楼、云黄连等特色林下经济100多万亩，发展庭院经济林达200万株。同时，把乡村旅游业作为重要扶贫产业，加强旅游设施建设和贫困群众从业培训，发展少数民族特色旅游，已经规划实施了知子罗、维拉坝、百花岭等30个旅游特色示范村，全州旅游产业直接从业人员1.5万人，间接从业人员5万多人。

第三，打造生态就业链条促增收。培训并选聘建档立卡贫困家庭劳动力到公益性岗位就业增收，目前已选聘13889名生态护林员、2279名地质灾害监测管理员、1793名河道管理员、891名护边员，按月发放补助。其中，生态护林员的选聘带动了4.88万贫困人口稳定增收脱贫，占全州贫困人口的30%。

第四，创新帮扶模式，稳定生态脱贫成效。在推进怒江和澜沧江流域生态修复，建设生态“怒江花谷”中，创新“建管合一”模式，持续推进生态产业发展与贫困户增收有机结合。结合大规模国土绿化，积极推广专业化造林模式，设立就业岗位，吸纳贫困人口参与生态恢复，增加收入;造林结束后，仍由贫困户长期管护，鼓励贫困社员参与经营，确保实现贫困户稳定增收和造林成果持续发展。积极探索“新型经营主体+贫困户”模式。全州有省级涉林龙头企业18家，组建了扶贫攻坚造林专业合作社60个，省级示范合作社33家。引导农民通过林地入股、补助资金入股新型经营主体，完善新型经营主体与贫困户的利益联结机制、收益分红机制、风险共担机制，确保贫困户发展特色生态产业稳定增收，巩固脱贫成果。如怒江凯锋农林生物科技有限公司，通过“公司+合作社+基地+农户”模式，种植云木香2.8万亩，带动农户2771户，其中建档立卡户1976户，云木香创造产值1496.34万元，实现农户户均增收5400元。

（三）坚持扶贫与扶志扶智扶技相结合

1、强化思想观念转变和能力提升。为了激发和增强贫困人口的内生动力和自我发展能力，2017年11月怒江州创办了怒江州新时代农民讲习所，州级、县（市）、乡（镇）、村和部分小组均成立了讲习所。讲习所整合22家行业扶贫部门的培训资源，与24家成员单位及帮扶怒江的各企业、各挂联单位和各职业技能学校合作，以村级组织阵地、农村党群活动场所为主阵地，围绕“政策宣讲 ”“技术培训”和“文化素质”三大主题进行宣讲和培训，重点宣讲党的政策，培训技术技能和文明生活方式。各级讲习所讲习师分为“政策讲习员”“技术讲习员”“文明讲习员”三类。其中，“政策讲习员”由州、县（市）、乡（镇）、村各级党组织书记、“第一书记”、驻村干部以及各级领导干部担任;“技术讲习员”由社会各界技术专家、农技能人、致富带头人担任;“文明讲习员”由各级乡贤榜样、法治先锋、文明标兵、退休教师、非遗传承人等担任。讲习所通过“课堂式大集中、互动式小分散”，将“集中讲习”和“流动讲习”相结合，讲习阵地延伸到田间地头、农家小院、厂房工地。讲习员察民情、访民意，用傈僳语、怒语、普米语、白族语采用“文艺轻骑兵、红歌进教堂”，开展“讲好身边故事”“感党恩、听党话、跟党走”教育活动，通过院坝会、板凳会、群众会、火塘会，通过看视频、讲故事、谈感受、话发展、议变化、评成效，采取小品“演”、诗歌“颂”、政策“读”、共同“唱”等形式，确保群众听得懂、记得住、学得会。截至2018年11月，全州已挂牌成立新时代农民讲习所1920个，讲师数量已达3269名，共开展宣讲培训5064场，宣讲受众达30万人（次）。同时，怒江州还实施“乡村能人培养工程”“脱贫能手竞赛活动”，每个村培养5名以上致富带头人，设立 “脱贫光荣奖”，表彰脱贫攻坚先进，全面提振决战决胜脱贫攻坚的精气神。各级讲习所把组织农民、培训农民、提高农民、富裕农民作为任务目标，讲习所成为了决战脱贫攻坚的加油站、决胜全面小康的助推器。

2、强化教育健康扶贫，增强自我发展能力。2017年11月，怒江州制定了《云南省健康扶贫30条措施怒江州实施意见》，珠海市选派了医院骨干到怒江州的医院支援。2018年，怒江州与云南省卫计委共同研究制定了《云南省卫生计生委 怒江州人民政府关于建立共同推进机制坚决打赢怒江州健康扶贫攻坚战的意见》，云南省健康扶贫领导小组印发了《怒江傈僳族自治州重点疾病防治及健康扶贫攻坚行动方案（2018-2020年）》，在政策上给予怒江州支持。5月，昆明医科大学第二附属医院怒江州第一医院在原怒江州人民医院正式挂牌。全州实施了大病集中救治、慢性病签约服务、重病兜底保障“三个一批”，截至2018年末，怒江州实现了全州255个行政村都有卫生室，100%的建档立卡贫困人口参加新型农村合作医疗，100%建档立卡贫困人口与家庭医生签约。全面落实基本医保、大病保险、医疗救助、兜底保障“四重保障措施”，对建档立卡贫困人口符合转诊转院规范住院治疗费用，经过“三重保障”实际补偿比例仍达不到90%和个人年度自付的符合转诊转院规范的医疗费用仍然超过当地农村居民人均可支配收入部分，实行全面报销回溯，“四重保障”帮助贫困人口实际报销比例达到了92%。基本控制了贫困农户因病致贫和因病返贫的问题。2018年，怒江州率先启动了“健康宣传日”活动，采取义诊、健康知识咨询服务、健康知识及扶贫政策专题讲座、医疗诊疗上门服务、环境整治专项行动等多种方式，分批分次分阶段进行集中式、联动式的健康教育活动，向群众广泛宣传生活方式与健康关系，倡导“合理膳食、适量运动、戒烟限酒、心理平衡”的健康生活方式，提高贫困群众疾病预防的能力。

怒江州全面落实贫困学生资助政策，实施十四年免费教育政策（学前两年、义务教育九年、普通高中三年），中职教育“两助一免”政策（即：国家助学金、扶贫专项助学金、免学费），普通高校本专科“两助一奖”政策（即：国家助学金、生源地信用助学贷款、学费奖励），研究生阶段“两助”政策（即：国家助学金、生源地信用助学贷款）。截至2017年底，小学适龄儿童入学率99.74%，达到国家义教均衡99.5%以上的指标要求;辍学率0.51%，控制在国家义教均衡0.6%以下的指标范围内。针对“两后生”制定下发了《怒江州“两后生”送学工作10条措施》，加强与珠海市职业教育合作;与保山学院等院校开展学前教育、护理、电算化会计等专业“3+2”五年制大专分段式人才培养。怒江州还选派40名校长、100名骨干教师到珠海进行了为期十五天的跟岗培训，在怒江州3所高中学校开办了“珠海班”，珠海市选派36名教师到怒江支教。③教育扶贫正在帮助贫困家庭子女更好地接受教育，阻断贫困代际传递。

3、强化农村贫困家庭劳动力转移就业。

一是拓宽渠道。拓宽省外转移就业空间，加强与珠海市及周边城市、台州市、天津市、中交集团、三峡集团等地区和企业的对接联系，全力动员有条件的劳动力到省外发达地区就业，2016年以来，累计实现5.1万人次到省外转移就业;拓展县内就业空间，通过选聘护林员、河道管理员、巡边员等公益性质岗位进行安置就业，开发乡村公共服务岗位扶持就业，通过州内建设项目吸纳就业，已实现15.8万人次就近就地就业。

二是强化服务。在珠海市成立劳务服务工作站，派驻工作人员开展跟踪、稳岗、维权和回访服务;人社、工会、共青团、残联等多部门联动，开展定向提供关爱礼包、“跨越山海的相会”留守儿童夏令营、“平安回家，相约珠海”等一系列关爱服务;设立“怒江员工之家”，为到珠海工作的怒江籍员工免费提供岗前吃、住、培训等“一站式”服务。2018年转移珠海就业人员稳定率达90%。

三是建立激励机制。州、县（市）建立鼓励支持劳务协作的政策体系，各级出台珠海对口怒江劳务协作细则和转移就业脱贫奖励办法等政策性文件17份。

截至2018年末，全州已给予稳定就业的怒江籍建档立卡贫困劳动力及组织动员劳务输出的村组干部、劳务经纪人、劳务中介公司等对象兑现交通补助、稳岗补贴、组织发动补贴等奖励500多万元，累计实现农村劳动力转移就业20万人次（建档立卡贫困劳动力7.1万人），达到全州劳动力总数的80%，其中，长期处于稳定转移就业状态的劳动力有7.9万人，占全州劳动力总数的31.6%。2016年以来，通过转移就业累计实现工资性收入达到27.1亿元，基本与怒江州财政收入持平，劳务经济已经成为怒江州的重要产业。

（四）強化基础设施和人居环境建设，改善生存和发展条件

1、着力补齐基础设施短板。加快建设保泸高速公路、怒江美丽公路、兰坪通用机场等重大基础设施。实施了一批行政村道路硬化和安全防护工程，全州所有行政村都通了硬化路，村组公路得到了极大改善，全面完成溜索改桥工程。农村人畜饮水困难问题基本得到解决，农村通广播电视率达100%，农户通电率达100%，行政村全部通光纤，4G网络实现全覆盖。

2、着力实施易地搬迁扶贫，改善生存和发展环境。怒江州坚持“进城抵边”的安置思路，把大部分搬迁群众集中安置在州府六库怒江新城、三县县城、中心集镇以及片马抵边安置，着力解决选址难的问题。科学规划搬迁房户型、结构，严格控制建房面积和建设成本，同步规划好基础设施和公共服务设施。引入实力强大的省属大型国有建筑企业，采取EPC总承包，按时按质按量推动易地扶贫搬迁项目建设。出台了《怒江州易地扶贫搬迁后续保障20条措施》，采取多种措施保障和巩固易地扶贫搬迁成果。组建农民专业合作社，对原迁出地的核桃、草果、花椒等产业，集中管理经营进行分红;对原有的耕地，实施退耕还林还草，大力发展草果、花椒等绿色香料产业;开办扶贫车间，让搬迁群众就近就地就业;把部分搬迁群众聘为生态护林员、地质灾害监测员、护边员巡边员等公益性岗位，让搬迁户获得长期稳定的收入。群众从“要我搬”变为“我要搬”，从“担心搬”变为“主动搬”，群众的思想观念正在发生深刻的变化，群众居住环境得到了极大改善，生活习惯发生了翻天覆地的改变，实现了就近就医就学，收入渠道不断拓宽，迁出地的生态脆弱区得以休养生息和有效恢复，实现了脱贫致富与生态保护“双赢”。

怒江州减贫成效显著

经过解放至今六十多年的发展，尤其是2013年以来实施精准扶贫精准脱贫战略以来，怒江州的贫困人口大幅度减少，减贫率有效提高;能力素质的提升促使生产方式快速改进和提升，生产力不断提高;全面的精准扶贫加速了贫困乡村从贫困、落后、封闭走向发展、文明、开放，特色优势生态产业的快速发展和劳动力转移就业有效地支撑了贫困人口的脱贫。怒江的贫困人口收入来源不断拓宽、收入水平不断提高。

（一）贫困人口大幅度减少，减贫率有效提高

2011-2017年，怒江州贫困人口减少了14.86万人，贫困发生率降低了32.96个百分点，减贫率达到47.59%，年均减贫率达11.37%，比2001-2010年的年均减贫率提高了1.56个百分点。

（二）怒江农林牧渔业总产值年均增速高于云南省和73个国家重点扶持县

2000-2017年，怒江州农林牧渔业总产值从4.98亿元增加到33.70亿元，年均增幅11.90%，分别比云南省和73个国家重点扶持县的年均增幅高出1.24个百分点和0.14个百分点。从分阶段来看，怒江州的农林牧渔业总产值的年均增速从2000-2005年的4.71%不断提高到2011-2013年的27.16%，之后受经济形势影响增速趋缓，下降到了2014-2017年的8.29%，但是从2011年以来，怒江州农林牧渔业总产值的年均增速始终高于云南省和73个国家重点扶持县，2014-2017年的年均增速分别比云南省和73个国家重点扶持县高了2.98个百分点和2.51个百分点。

（三）怒江一产增加值年均增速高于云南省和73个国家重点扶持县

2000-2017年，怒江州一产增加值从3.23亿元增加到20.86亿元，年均增幅12.37%，比云南省年均增速高出1.38个百分点。分阶段来看，怒江州一产增加值的年均增速从2000-2007年的7.36%不断提高到2011-2013年的25.76%，之后受经济形势影响增速趋缓，下降到了2014-2017年的7.04%，但是从2011年以来，怒江州一产增加值的年均增速始终高于云南省和73个国家重点扶持县， 2014-2017年的年均增速分别比云南省和73个国家重点扶持县高了1.95个百分点和2.57个百分点。

（四）农业生产效益快速提高，年均增速高于云南省平均水平

2000-2016年十七年间，怒江州农业生产效率数据显示，怒江州农业亩均产值和亩均一产增加值分别从2000年的389.67元、252.74元增加到了2039.74元、1261.43元，分别年均增长了31.77%和30.73%，分别比云南省的平均水平高了5.08个百分点和5.27个百分点。怒江州农业人均产值和人均一产增加值分别从2000年的2873.51元、2098.99元增加到了11679.31元、7222.82元，分别年均增长了13.60%和11.89%，分别比云南省的平均水平高了4.38个百分点和3.04个百分点。

（五）怒江农村常住居民人均可支配收入年均增速高于云南省和73个国家重点扶持县。

2000-2017年，怒江州农村常住居民人均可支配收入从922元增加到5299元，年均增幅11.51%。分阶段来看，怒江州农村常住居民人均可支配收入的年均增速从2000-2005年的5.90%不断提高到2011-2013年的17.32%，之后受经济形势影响增速趋缓，下降到了2014-2016年的10.96%。但是，2006-2010年，怒江州农村常住居民人均可支配收入的年均增速比云南省年均增速高出了1.15个百分点，之后怒江州的农村常住居民人均可支配收入的年均增速一直高于云南省年均增速;2014-2016年，怒江州农村常住居民人均可支配收入的年均增速超过了73个国家重点扶持县的年均增速，分别比云南省和73个国家重点扶持县高出了1.19个百分点和0.57个百分点。

未来怒江州脱贫攻坚面临的挑战和困难

怒江州的脱贫攻坚虽然取得了显著成效，但是要打赢打好脱贫攻坚战仍然面临着巨大挑战和困难。

（一）脱贫攻坚任务仍然艰巨

1、脱贫攻坚任务重，难度日益增大。到2017年末，怒江州还有建档立卡贫困人口16.4万，贫困发生率仍高达38.14%，④居云南省之首，是全國平均水平的12倍以上，分别比云南省和全国的贫困发生率高出了29.29个百分点和35.04个百分点。在255个行政村中，贫困村发生率最高的达到93%，有206个村贫困发生率高于20%。两三年之内要使贫困发生率下降20%，甚至90%的贫困村降到3%以下，任务艰巨。

1985-2017年，怒江州的贫困人口占云南省贫困人口的比重从1.87%提高到了2017年的4.94%， 在三十二年扶贫攻坚期间仅次于1996年的5%。尤其是2011-2017年七年间，怒江州贫困人口占云南贫困人口的比重快速增长。分阶段年均减贫率变化趋势显示，怒江州年均减贫率最高的是1995-2000年 “七七扶贫攻坚阶段”的 28.52%，2001-2010年“十年纲要”阶段年均减贫率下降到9.81%，精准扶贫时期（2011-2017年）年均减贫率有所回升（11.70%）。但是，精准扶贫时期（2011-2017年），怒江州年均减贫率与全国和云南省相比分别低了9.08个百分点和14.72个百分点，怒江州年均减贫率与全国和云南省的差距分别比2001-2010年阶段扩大了10.12个百分点和5.82个百分点。由此可见，怒江州剩余的贫困人口脱贫难度越来越大，减贫速度减缓。

2、贫困程度深，自我发展能力不足。怒江州少数民族中还有40%以上的群众不会讲国家通用语言。全州有数万群众住房安全没有保障，数万贫困户未解决安全饮用水。每千常住人口执业（助理）数仅为1.26人，仅相当于标准的50.19%。人才紧缺，各类人才仅占总人口的7%。同时，部分贫困群众还存在参与脱贫的内生动力不足，存在“等靠要”思想等方面的问题。

3、边境贫困突出，维稳固边难度大。怒江州国境线长450公里，占中缅边境线的22.3%、云南省边境线的13.7%。全州4县（市）中有3个属边境县（市），抵边乡村贫困人口近6万人。有的边境群众居住地区不通公路，远离学校、医院和集市，生活十分艰苦。同时，受国内惠民政策吸引，长期在国外居住的一些怒江原籍人员和配偶、子女、亲属等纷纷回迁，整体处于深度贫困，脱贫难度较大。

（二）发展空间不足，基础设施非常滞后

一是条件制约严重。怒江州可耕地面积少，垦殖系数不足5%。由于区域相对狭小，占全州国土面积5.57%的土地上集中了全州近60%的人口，远远超过了土地承载能力、无地可用，有限的生存发展空间严重制约了怒江的发展。

二是交通非常滞后。怒江州无高速路、无机场、无铁路、无航运、无管道运输，离省会昆明500多公里，长期封闭，与外界脱节。州内道路等级低，仅有怒江、澜沧江沿岸两条柏油路，滚石、塌方经常发生。农村路网晴通雨堵，还有527个自然村未通公路，占44%。

三是发展空间受限。怒江州所辖4县（市）均属于森林生态及生物多样性生态功能区，60.86%的国土面积纳入国有林、公益林、保护区。

四是自然灾害频繁。山高坡陡，雨水较多，泥石流、滑坡、崩塌、风灾、雨雪、冰冻等灾害易发，全州地质灾害隐患点达858处，仅怒江流域六库至贡山县243公里长的范围内，有148条泥石流冲沟，平均1.64公里就有一条冲沟。

（三）农业生产效益较低，竞争力不足

2000-2016年怒江州农业生产效率数据显示，怒江州农业亩均产值、亩均一产增加值、人均农林牧渔业总产值、人均一产增加值和农村常住居民人均可支配收入等指标占云南的比重不断提高，尤其是2015年和2016年快速增加，说明怒江州近两年的农业生产效率和农民收入在快速提高。但是，怒江州的生产效率和农民人均收入与云南省的平均水平相比仍然还存在较大的差距，农业亩均产值、亩均一产增加值、人均农林牧渔业总产值、人均一产增加值和农村常住居民人均可支配收入与云南省平均水平的差距分别达到了39.8个百分点、38.38个百分点、38.17个百分点、36.71个百分点和41.25个百分点。

未来脱贫攻坚的思路和对策

党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标，这是***总书记在党的十九大提出强国富民战略的七大战略之一。当前是决胜小康社会的关键期，***总书记反复强调：“小康不小康，关键看老乡。”乡村振兴战略的提出，不仅把农业农村农民问题作为关系国计民生的根本性问题，也把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。2018年中央一号文件明确指出，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。

未来两年，怒江州必须在打赢打好脱贫攻坚战的同时，以乡村振兴战略谋划脱贫攻坚。在目标方面，要在实现“两不愁，三保障”的基础上，把实现怒江农村美、农业强、农民富作为发展目标。在政策措施的制定和实施方面，要整合怒江州的投融资政策、产业扶贫政策、易地扶贫搬迁政策和农村危房改造、教育扶贫、大健康扶贫、农村劳动力转移就业、生态扶贫等政策措施，以怒江乡村振兴战略为方向，做好整体规划、实行多规合一，各项政策措施的实施要统筹协调，以生态宜居为根本，以发展峡谷高原特色农业和旅游业为核心，以凸显怒江乡村美、民族特色为重点。在扶持方式和做法方面，要以激发和增强贫困人口内生动力，提高自我发展能力为抓手，强化农村的自治、德治和法治，实施怒江特色的乡村振兴。

（一）强化生态保护是根本

怒江州特殊的地理环境，决定了怒江具有丰富的生物资源、水资源，但是也造成了怒江山高坡陡、自然灾害频繁，尤其是每年雨季的滑坡泥石流、滚石等自然灾害严重影响着怒江人民的生命安全和怒江的发展。因此，在怒江州不论要打赢打好脱贫攻坚战，还是实施乡村振兴战略，强化生态保护和生态宜居都是根本保障和基础。2017年，怒江州坚定绿水青山就是金山银山的理念，提出了以生态脱贫为重点的脱贫路径，并成为我国的生态脱贫示范点。生态脱贫示范成为怒江州在全国深度贫困脱贫攻坚战中打响的重要品牌。在今后的脱贫攻坚战和乡村振兴战略中，怒江州仍然必须始终强化生态保护，制定严格的生态保护制度，确保怒江的可持续发展。

（二）抓好“人”的问题是关键

不论是打赢打好脱贫攻坚战还是实施乡村振兴战略，关键在“人”。农村贫困人口才是打赢脱贫攻坚战的主体，农民才是乡村振兴的主体，因此，怒江州必须强化教育扶贫、健康扶贫，积极引导农村富裕劳动力转移就业，多渠道引进和培养人才，加快培育新型职业农民，培育乡村振兴和脱贫攻坚新动能。

第一，强化教育扶贫，提高贫困人口发展能力。针对怒江州农村知识和技能贫困的状况，切实强化教育扶贫、农村劳动力技能提升和转移就业扶贫的相关政策的有机结合，实施多种教育模式共同革新和调整，实现“普九”教育和高中教育的协调发展，普通教育和职业教育的协调发展，农民工职业培训和农业技术培训的协调发展，促进农村贫困人口文化素質和技术技能的提高，以满足怒江州农村脱贫的基本需求和多样化需求。

第二，强化健康扶贫，确保贫困人口稳定脱贫。针对怒江州农村因病致贫、因病返贫较为严重以及贫困人口自我防疫能力较低的状况，加快改善农村基本生活和医疗卫生条件，改善医疗设施，努力提升怒江州、县（市）、乡（镇）、村级四级医疗机构的服务能力和服务水平，强化当地农村贫困人口的疾病预防和控制能力，提高贫困人口的身体素质，防止“因病致贫”和“因病返贫”。同时，统筹推进健康扶贫各项保障政策，合理高效地实施健康扶贫政策，完善保障性扶贫机制，推进健康扶贫与农村社会保障兜底扶贫有机结合，确保贫困户稳定脱贫。

第三，多渠道引进和培养各类人才。随着乡村振兴战略的实施和脱贫攻坚决战阶段的来临，怒江州对人才的需求日益迫切，农村面临巨大的人才需求压力。为破解“地谁来种、村谁来建、农民谁来带”问题，一方面，可以借鉴江西省开展的“政府出钱、大学出力、农民得实惠”的“一村一名大学生工程”，结合怒江脱贫攻坚和乡村振兴的需要与云南省内的大学合作，在现有农民中实行自愿报名、优先选拔，培养各类各行业农村致富带头人、产业发展领路人，这些人才留得住，能发展，可以依靠自身所学，带领贫困群众脱贫致富，发展产业。另一方面，利用政策积极引导当地大学毕业生、外出务工的农民返乡创业，鼓励城里人下乡创业，多种渠道解决农村发展的人才问题。

第四，加快培育新型职业农民。怒江要打赢打好脱贫攻坚战实现乡村振兴，农民是主体。怒江州现有的农民在思维方式、技能和知识水平、生产经营素质等各方面都难以适应发展的需要。要广泛开展农村农民职业教育和技能培训，把农业大专院校建在农村或农郊，实现边学习边实践;充分用好怒江农民讲习所，建立县级新型农民职业教育和技能培训机构，整合省内外相关专家和技能人才建立专家库，在乡镇、村设立校点，建立网上培训学校，根据农民的需求进行多种方式的、有针对性的技能培训和教育，把培训和教育办到田间地头和农民家里;同时建立网络和电话咨询机制，加强对农民的技术指导，把怒江的农民培养成为不仅具有现代农业生产的知识，还具备策划销售能力、信息分析能力、技术创新能力、综合管理能力和组织协调能力的新型职业农民。

（三）着力培育新型农业经营主体是突破口

第一，大力扶持家庭农场、农民专业合作社或协会、专业大户和龙头企业等新型农业经营主体，发挥其辐射和领头作用。对家庭农场、农民专业合作社或协会、专业大户和龙头企业等新型农业经营主体，要大胆突破政策壁垒和地域限制，从市场准入、税收扶持、金融支持、人才引进、土地流转等方面给予扶持。⑤积极推动龙头企业、家庭农场、专业合作社或协会、农业社会化服务组织以及工商企业，开展多种形式的农村产业融合发展。支持家庭农场探索农产品生产、精深加工、乡村旅游、休闲农业、电子商务等多种产业融合发展模式，带动普通农户以各种方式参与农村三产融合发展。进一步推动农民合作社和农业专业协会走向管理规范化、生产标准化、经营产业化道路，引导农民抱团参与农村三产融合发展。⑥做大做强农业龙头企业，大力支持农业龙头企业以“公司+基地+合作社+农户”的模式建立稳定的可靠的原料生产基地，引进和培育有实力的涉农龙头企业建立农产品加工基地、物流配送基地，鼓励涉农龙头企业在品牌嫁接、资本运作及产业延伸等方面进行联合重组，⑦打造产业关联度大、辐射效应强的龙头企业群。

第二，以完善利益联结机制推动各类新型农业经营主体深度、全面的合作，做大做强。完善而紧密的利益联结机制是产业发展的核心，是提升产业间融合发展水平的动力，是实现各类新型经营主体有效合作的基础，是让农民分享二三产业红利与利润的重要保障，是实现农民增收的重要载体。完善订单农业，进一步规范合同内容，严格合同管理，鼓励支持新型经营主体与普通农民签订保护价合同，并按收购量进行利润返还或二次结算。⑧积极推进农村推行股份制和股份合作制，鼓励有条件地区开展土地和集体资产股份制改革试点，将农村集体建设用地、承包地和集体资产确权分股到户，支持农户与新型经营主体开展股份制或股份合作制;探索农户以土地承包权和经营权、劳动、资本、技术入股，形成按股分配企业利润的分配机制，让农户分享加工、销售环节的收益;构建家庭农场、农民合作社、龙头企业相互持股的股份制、合作制、股份合作制企业，形成命运共同体。⑨积极创新产业链各环节联接模式，推进官产学研多元利益机制，打造农业产业技术创新和增值提升战略联盟;支持新型经营主体和农民利用“互联网+”、金融创新建立利益共同体。⑩

（四）发展凸显民族特色与现代文化有机融合的旅游业是重点

从怒江州的产业结构来看，怒江州的第二产业没有轻工业，也就是说，在怒江农村一二三产融合发展面临最大的短板就是缺乏二产对一产和三产的拉动，只能依靠三产拉动一产，实现农村一三产业的融合发展。怒江具有非常丰富的旅游资源，有独特的峡谷奇观、丰富独有的自然资源和自然景观，更有丰富的多元民族文化，四种特有的少数民族（傈僳族、怒族、独龙族和普米族）以及一些少数民族支系（如白族勒墨人、拉玛人，景颇族片马茶山人）等。因此，怒江州必须以大力发展怒江特色旅游为重点，整合脱贫攻坚和乡村发展的各项政策措施，实现民族特色与现代文化有机融合，以特色旅游、休闲旅游、会展经济为重点，加快特色产业（如特色农产品、特色民族手工业、特色旅游产品等产业）及相关服务业的发展，带动怒江农业种养殖业基础产业（如粮食、蔬菜、养殖业）发展，实施具有怒江特色的乡村振兴战略。建议着力做好以下几方面的工作：

第一，要做好全域旅游的总体规划。整合怒江的特色旅游资源，以怒江特有的自然资源和民族资源打造怒江特有的景点景区、生态民族村寨，做到差异化、独特化，谋划好怒江全域旅游的精品路线，根据旅游发展需要布局相关产业和基础设施建设，满足游客在怒江旅游的观、赏、玩、吃、住、购的需求。

第二，以乡村旅游业的发展统筹怒江乡村的各项政策措施。如易地扶贫搬迁和农村危房改造项目的新村建设、民居重建或改造都应突出民族文化特色，合理规划，以建设怒江特色的美丽乡村为目标，发展民宿的农户在客房内应配套网络、卫生间、淋浴和热水等设施，并保证客房干净、整洁。产业发展应积极扶持怒江绿色的特色、精品、优势农产品、民族手工艺品、民族特有食品等，农产品的包装设计，必须具有怒江典型的民族文化元素，根据游客的不同需求设计不同规格、不同档次的包装;交通、水、电、通讯、网络、垃圾处理和污水处理等基础设施建设也必须要统筹考虑乡村旅游业发展的需要。

第三，强化规范管理，不断提高服务质量。制定和完善怒江旅游管理制度，在州县成立旅游协会，在各村成立旅游合作社，统一管理，统一服务质量要求，统一收费标准。强化各类旅游业从业者的行业培训，不断提高服务质量。

注释

①国家统计局云南调查总队：《2011年云南省州市县及分类农村贫困监测情况表》，2012年5月.

②本部分的数据资料是根据怒江州相關部门介绍的情况整理.

③根据怒江州教育部门介绍的情况整理.

④肖静芳，牛锐.《怒江州每天都在变化 我们有压力更有信心 打赢深度贫困脱贫攻坚战》，来源：中国民族报，2018-07-24，怒江大峡谷网，https：//www.nujiang.cn/html/2018/tt_0724_75314.html.

⑤姜长云.推进农村一二三产业融合发展新题应有新解法[J].中国发展观察，2015（2）：18-22.

⑥⑦⑨葛新权.促进我国农村产业融合发展的政策取向[J].经济纵横，2017（5）：85-85.

⑧⑩马晓河.推进农村一二三产业融合发展的几点思考[N].经济日报，2015-2-25.