“融合安置”开创临渭区域建设新变局

呼东方

如今，站在关中风情小镇新建成的城墙上，可看到与新建成的渭南老县衙风情小镇、临渭区双创产业园区及临渭区小微企业创业园完全融合为一体的双创家园社区。可以预见，未来这里无论是乡村旅游的发展，还是移民搬迁小区安置形式的创新，都会有基于其独特资源禀赋和洞察于新消费时代的产品创新、项目创新和模式创新，真正实现了“融合安置”的理念，未来可期。

2018年12月中旬的关中平原，已经进入一年最冷的时节，平原上的庄稼地里大多覆盖着一层绿色的冬小麦，静等着来年春暖花开时，于是，闲散、静谧、等待，成了平原上百姓人家冬日生活的主题。

可是，地处关中平原东部的渭南市临渭区郊外一条新建成的公路，却打破了这里惯常的平静。一大早，众多建筑工人就忙碌地给几个路段两边的防护带墙体上安装浮雕。沿路挂着的彩旗迎风飘扬，宣告整个路段开始通车。

临渭区移民（脱贫）搬迁工作办公室（以下简称：移民搬迁办）工作人员介绍，这条新建成的公路属于城区解放路延伸线，2018年初开工建设，“主要是为塬上新建成的扶贫移民搬迁安置小区双创家园社区修建的”。

据了解，双创家园社区以靠近城区、靠近集镇、靠近工业区、靠近旅游景区和靠近农业园区的区位优势，实现了“先业后搬、融合安置”的脱贫模式，使之成为移民搬迁与新型城镇建设紧密结合的典型社区。2017年，这里被选定为陕西省“双示范体系重点建设基地”。

项目选址的前瞻与智慧

塬，是一个特定词语，与墚、峁一样，原为当地方言词，后引入地貌学，成为黄土高原几种地貌类型的正式名称。塬是属于黄土高原地区因流水冲刷而形成的一种地貌，呈台状，四周陡峭，顶上平坦。双创家园社区所在地为临渭区的南塬，这个地名也说明这里地势处于关中平原向渭北高原过渡地带。从2016年开始，临渭区布局“十三五”期间的易地移民搬迁规划时，按照就近搬迁的原则，规划将三张镇、阎村镇、阳郭镇需要移民搬迁的贫困户安置在双创家园社区。

2018年10月，渭南市南塬新区规划出台。这个规划按照“优化生态环境、构筑产业高地、推动城市南扩、产城深度融合”总体思路，统筹城乡发展，着力打造南塬新区成为科技新城。

其实，南塬新区的核心是早在2012年就开始建设临渭工业集中区，2015年更名为临渭区创新创业基地。基地规划协调范围80平方公里，核心规划区8.2平方公里，建设用地6.63平方公里，分为行政区、商业区、工业区、仓储区、休闲旅游区五大功能区。

站在关中风情小镇新建成的城墙上，可看到与新建成的渭南老县衙风情小镇、临渭区双创产业园区及临渭区小微企业创业园完全融合为一体的双创家园社区。可以预见，未来这里无论是乡村旅游的发展，还是移民搬迁小区安置形式的创新，都会有基于其独特资源禀赋和洞察于新消费时代的产品创新、项目创新和模式创新。

双创家园社区真正实现了“融合安置”的理念，未来可期。

国家发改委颁发的《中国的易地扶贫搬迁政策》中提出：安置区选址以方便搬迁群众生产生活和就业为目标，尽量靠近中心村、小城镇、产业园区、旅游景区，避免出现因选址不当进行二次搬迁;鼓励采取以集中安置为主，集中安置和分散安置相结合的安置模式，引导搬迁群众在安置区附近就业;在自然景观优美、旅游资源丰富、文化特色突出的地区，注重搬迁安置与乡村旅游有机结合，帮助搬迁群众通过开发旅游资源、开办农家乐等脱贫致富。安置区还提供较为完善的基本公共服务，解决了搬迁群众就医、就学等后顾之忧。

如果系统梳理一下整个临渭区四个移民搬迁项目的安置历程，不难发现，临渭区的移民搬迁安置区选址基本都符合国家发改委的这一要求。在整个陕西，陕南避灾移民搬迁先行一步，并积累了丰富的實践经验。可关中地区并无现成经验，特别是渭南需要易地扶贫搬迁的贫困群众大多生活在秦岭北麓的山区、渭北旱塬地区、地质灾害威胁区和采煤沉陷区。不仅工作量大，而且难度高。正如渭南国土资源局局长吴峰所说：“在一些自然条件恶劣的地区，如果仅将建档立卡贫困户实施搬迁，留下一小部分生活条件略高于贫困标准的群众在原址生活，不仅不利于推动工业化、信息化、城镇化、农业化现代的发展，而且可能产生新的贫困增量。如何‘搬，怎么‘迁，没有现成的经验可循，更不可能完全照抄照搬其他地区的做法。因此，渭南移民（脱贫）搬迁工作必须一马当先，杀出一条路，并能为关中的移民（脱贫）搬迁提供借鉴。”

而在渭南市移民搬迁工作中，临渭区又是首当其冲。

据临渭区移民搬迁办提供的资料显示，临渭区共有雨露社区、阳光社区、双创家园社区、向阳社区4个安置点，其中2个安置社区选址在集镇规划区内，1个紧靠创新创业基地，1个在中心城市，做到了避开地质灾害易发区、洪涝灾害威胁区、生态保护区和永久基本农田，靠近城镇、园区景区、农村新型社区和中心村，达到房产能升值、增收有保障、基础配套强、公共服务好的初级理念。

如今可以看到，双创家园社区作为“十三五“期间统规统建的移民搬迁项目，浓缩了临渭区移民搬迁项目规划的前瞻性，选址上的智慧理念给整个城市建设带来的新变局。移民搬迁不仅推动城市框架被迅速拉大，更带来小微企业创业园区的兴旺，促使科技新城渐趋有了活力。

易地如何搬迁？

2018年8月24日，江苏省宿迁市国土资源局考察团来到临渭区考察易地扶贫搬迁工作。考察现场，渭南市和临渭区移民搬迁办的工作人员介绍了临渭区易地扶贫搬迁项目建设、基础配套、资金组成、社区管理及后续就业等方面的基本情况。同时，与宿迁来的考察团就土地增减挂钩有关经验做法进行了交流与探讨。

临渭区的贫困村普遍存在基础设施差、交通不便的问题，就地脱贫不仅成本太高，而且返贫几率大，于是，选择搬迁到交通便利的城镇附近，就成了他们摆脱贫困的最佳途径。

临渭区易地扶贫搬迁项目建设中注重因地制宜、精准施策，将生活在“一方水土养不起一方人”地区的贫困群众进行了移民搬迁，实现了“挪穷窝”与“换穷业”同步，将“搬迁是手段，脱贫是目的”的理念贯穿于安置区选址、安置模式选择、安置房及配套设施建设、后续产业发展和就业扶持全过程。那么，这样的安置方式与方法是不是可以借鉴与复制？这是引起国内同行们关注的主要原因。

据临渭区移民搬迁办提供的数据显示，地处渭南市城市中心的临渭区，下辖6个街道办、14个镇、53个社区、289个行政村，国土面积1221平方公里，总人口100万人。全区共有贫困村81个，建档立卡贫困人口17823户59755人，“十三五”期间全区计划易地扶贫搬迁4022户16325人。2016年搬迁安置3401户13590人，2017年搬迁安置621户2735人。搬迁对象主要涉及14个镇及向阳街道、人民街道。

与陕南移民不同，关中地区的易地移民搬迁工作基本始于2015年11月中共中央召开扶贫开发工作会议，并且是在中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》这一宏大的政策背景之后。临渭区也是在这个时点整合了移民搬迁职能和资源，将搬迁工作职责调整到国土系统，成立了移民搬迁工作办公室。

据临渭区移民搬迁办的工作人员介绍，在制定《临渭区“十三五”易地扶贫搬迁规划》时，是按照“住房有保障、增收有渠道、产业有发展、环境有改善”的目标，在重点推进易地扶贫搬迁的基础上，统筹好避灾、生态和其他搬迁类型，采取回购存量商品房和建设集中安置社区的方式进行搬迁安置，为分类搬迁、应搬尽搬做好了充足的准备。

那么，临渭区是如何进行分类搬迁的呢？

临渭区移民搬迁办提供的资料显示，临渭区是通过争取中央和省上项目资金、成立公司融资贷款、区财政配套三种方式，落实搬迁资金。2016年11月成立了鼎泰基础设施建设有限公司，负责筹措建设资金，推进项目建设。在整合财政和相关相近相联涉农、扶贫专项资金上，政府引导企业和社会力量参加移民搬迁和城镇化建设，使得安置社区建设与搬迁户就业、后续产业发展以及医疗教育、卫生服务、民生兜底等政策得到了统筹谋划，同步安排、整体联动。除了中央预算和省级配套的资金外，区财政配套及地方政府债务置换的5100万元也全部用到了安置房和基础配套设施建设上，为移民搬迁工作提供了资金保证。

有了搬迁资金的支持，临渭区就能顺利地将移民搬迁安置工程纳入到全区经济社会发展总体规划中，将移民搬迁与美丽乡村和城镇化建设相结合，利用项目资金统一提升搬迁成效。将移民搬迁与产业园区建设相结合，投资4.67亿元，在双创安置社区周边，就近配建工业园区、农业园区，既解决了基地企业招工难的问题，又帮助搬迁户实现就地就业。将移民搬迁与商品房“去库存”相结合，在城区配套服务完善的向阳社区回购商品房，为安置群众提供最好的生活保障。

对于临渭区易地移民搬迁的规划，陕西省社会科学院农村发展研究所副所长罗丞持非常肯定的态度，他说，“搬迁人口占比约为1.6%左右，并且是分五年用四个安置点来完成，我個人认为这样的安排是经过慎重考虑的，是基本可行的。有利的方面是会进一步加速全区新型城镇化进程，带动乡村振兴的步伐。当然在这一过程当中，需要注意妥善处理好全区发展规划和移民安置点布局的问题、建设资金筹措使用，防范政府债务风险的问题;解决配套产业发展，让移民搬得下、留得住的问题;还有就是新型社区的公共服务配套建设的问题。”

临渭区在开展移民搬迁项目规划选址初始，考虑到这项工作可能会面临的问题，区政府领导亲自带领着搬迁办的工作人员进入搬迁对象家中，在贫困户完全自愿的前提下，签订了搬迁、旧宅基地腾退复垦和就业脱贫三项协议。“为后期确定他们要入住的小区的入住户数，确定建设规模和具体的户型设计等人房对接工作奠定了基础。”移民搬迁办主任秦育功说。

在制定规划的前期，临渭区以“三项协议”签订为基础，先确定了“多少人”“谁住哪”之后，严格按照精准扶贫中规定的“产业扶持脱贫一批、就业创业脱贫一批、生态补偿脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、危房改造脱贫一批、医疗救助脱贫一批、教育支持脱贫一批、兜底保障脱贫一批”的要求，通过“先谋全局、再谋一隅”的思路，统筹考虑，通盘分析，选定了雨露社区、阳光社区、双创家园社区、向阳社区4个安置点，按照“一年全部启动、两年基本建成、三年完善配套”的工作目标，通过三种方式进行搬迁安置。

据临渭区移民搬迁办提供的资料显示，在“十三五”期间，桥南镇雨露社区续建200套，阳光社区回购安置房480套，城区回购“去库存”商品房3275套，双创家园安置社区新建62栋1344套。到2018年底，全部安置房已经分配到户。在统规统建的搬迁安置点，不仅配套建设了医疗中心、幼儿园、学校，敬老院，配备了必要的生活设施，还对单户一人的贫困老人进行统一安置，集中供养。

2017年5月份起，临渭区在充分尊重群众意愿的基础上，坚持“就近安置，方便生产生活”的原则，在雨露社区优先安置桥南镇群众;在阳光社区优先安置阳郭镇群众;在双创社区优先安置双创镇、三张镇群众;而渭北8镇、崇凝镇、丰原镇和向阳办的贫困群众安排进城。

一定要做到搬迁不举债

2018年12月11日一大早，双创社区物业管理中心的临时办公室里熙熙攘攘地挤满了人，这是小区住户来领自家房子的正式钥匙和彩电的。临渭区移民搬迁办公室的工作人员解释道：“其实今年7月份在分房完成后，装修钥匙都给每户当场就发放了。而且为了鼓励贫困户们能早点搬迁入住，又由一家企业赞助了500台电视机，给先入住的500户人家奖励一台电视机。”

来自阳郭镇的王革命笑嘻嘻地排在队列的前头，他和妻子带着小孙子已经住进了B区10号楼二楼100平方米的新房子。他笑呵呵地戏称自家的房子已算学区房了，小区里幼儿园和小学都离10号楼不到500米，这是让他感到最称心满意的地方。“孙子以后上幼儿园、小学都不要人送，自己都能走着到学校。”

前一周，小区里来了50多家企业举办招聘会，王革命也去了招聘会现场，他看了看，心里反倒不慌了，“只要愿意，有的是挣钱的地方”。这场易地扶贫搬迁集中入住暨人岗对接现场会，为双创社区新入住的贫困户提供了1500多个就业岗位。临渭区移民搬迁办公室的工作人员介绍说，这是按照先就业后搬迁，边搬迁边脱贫的思路，在双创社区建立社区公益岗位、景区服务岗位、园区产业岗位、企业生产岗位的大就业平台，这些创业择业优惠政策能促使加快土地流转，提高集体公司经营能力，解决群众后顾之忧。