世界典型城市出租汽车行业管制之启示

文／张婧琳 蔡少渠

从世界范围来看，部分城市的出租汽车行业发展历史久远，对行业进行管制的实践与理论相对成熟。英国伦敦、美国纽约、新加坡、日本东京、中国香港这几个城市，分别对出租汽车行业实施了不同的管制政策，产生了不同的管制效果，他们在出租汽车数量、市场准入、价格和经营模式管制上的做法具有典型代表性，其治理经验可以为我国出租汽车行业深化政府管制改革，提升行业发展水平提供借鉴。

出租汽车行业基本情况

（一）英国伦敦：放松数量管制和经营管制

伦敦市是出租汽车发展历史最久远的城市，热情、周到、高效的行业服务和形象，已经成为伦敦市靓丽的城市名片。伦敦市现拥有22500 辆巡游出租汽车和51300 辆预约出租汽车，分别有驾驶员25150 名和62200名。巡游出租汽车驾驶员持有绿色和黄色两种勋章，不同颜色勋章代表不同范围的经营区域。

1847年，英国议会颁布现代出租汽车管制法律的雏形——《市镇治安管理条例》，授权地方政府管制出租马车数量，建立出租汽车营运许可制度；20世纪初至50年代，出租汽车代替出租马车，这时期行业矛盾尖锐，发展缓慢，政府为此出台管理法律11 部；20世纪50年代至今，伦敦市政府逐渐放松出租汽车市场关于数量、经营的直接管制，强化从业人员资格、服务水平、车辆安全和服务质量监管，继续实行固定运价，保持运价管制。出租汽车经营模式是公司和个体并存，政府尽管放松了行业总量控制，但通过严格的从业资格控制和高从业门槛，间接实现了市场准入的控制效果，保障了行业安全与服务质量水平，以及出租汽车总量的平稳。

（二）美国纽约：严格数量管制和实行配额拍卖

纽约市有传统出租汽车13148辆，电召约租车40046 辆，其它类型出租汽车2543 辆。传统出租汽车可扬召、站点等候或接受预定，由数家规模较大的公司经营。

美国出租汽车诞生于1907年纽约市，发展初期由几家规模较大的出租汽车公司经营，由于进入门槛低，造成数量增长过快，加之1929-1933年“经济大萧条”背景下，大批量失业工人进入行业，纽约市出租汽车激增至21000 辆，供过于求的局面急剧恶化，除了服务质量差，还存在大量社会稳定问题。1937年，纽约市政府颁布法律对出租汽车实行数量管制的牌照制度，控制出租汽车牌照总量为13000 辆，20世纪40年代由于经济状况不佳的原因，纽约市出租汽车数量回落至不到12000 辆，随后80年来，只在近十年颁发了约800 张出租汽车牌照。纽约市允许公司和个人经营出租汽车，但实行配额拍卖的形式，40%颁发个人，60%颁发给公司，牌照通过拍卖取得，可以永久出让和转让，甚至融资。出租汽车牌照配额拍卖制度导致高额的牌照租金，出租汽车驾驶员劳动强度大，收入低，被认为是纽约出租汽车服务质量差的首要原因。

（三）新加坡：有限度放开数量管制，主导公司化经营

出租汽车在20世纪30年代进入新加坡，初期缺乏管理，发展缓慢，直至2001年开始逐年增长，发展迅速，目前，新加坡拥有7 家出租汽车公司和少量个体经营者，经营出租汽车26000 辆，承担了城市客运交通大约20%的客运量。

新加坡出租汽车政府管制呈现出加强和放松交替变化的特点，在经营模式上，主导公司化经营，目前98.5% 的车辆由公司经营，并逐步实现2030年全部公司化经营。20世纪60年代政府为扩大就业允许个体从事出租汽车经营，20世纪70年代为缓解城市交通拥堵开始进行总量调控，2003年，新加坡政府鉴于行业集约化和提高抗风险能力的考虑，规定出租汽车经营牌照只对企业开放，并对公司最低规模提出要求，对历史遗留的个体经营者，采取只出不进的方法逐步退出，个体驾驶员达到73 岁退休年龄时，政府将收回出租汽车经营权。政府对数量和价格放松管制，在1998年就允许出租汽车企业自行制定运价，并选择在2012年内就业形势平稳、公共交通比较完善的环境下，放开出租汽车市场数量管制。

（四）日本东京：取消数量管制，公司化和个体并存

日本东京在2002年取消了出租汽车数量管制，允许符合条件的个人和公司申请牌照，但对申请者有着非常严格的条件限制，以公司化经营为主。对申办出租汽车公司的在营业场所、营运车辆使用权、最低车辆数、停车场、驾驶员休息设施、运营管理体制、偿付能力、遵纪守法情况都有详细而严格的规定。对于个体经营者准入更是严苛，要求连续开出租汽车10年以上，不出安全事故等并通过严格考试，高准入门槛和对从业人员素质的要求，一定程度上保障了个体出租汽车的服务质量。

出租汽车法人企业实行真正意义上的“公车公营”。车辆由公司提供，司机按照公司规定的时间运营，上下班时须履行交接手续，并将一天营运收入上交，车辆的维修、保养、燃油等都由公司负担，劳资关系简单明确。

（五）中国香港：严格数量控制和严厉违规处罚

考虑到地窄人稠，香港政府对出租汽车实行严格的数量管制，实行公交优先政策。对于牌照的运营方式，充分实现市场化，通过拍卖的方式进行发放，价高者得，并永久有效，牌照可以作为投资自由买卖，风险自担。这同时也带来极大的弊端，交通工具变成投资工具，政府因为回购成本太高导致无法减少牌照数量。出租汽车驾驶员日租压力大，影响服务质量。牌照所有者和出租汽车驾驶员的利益冲突使得政府左右为难，很难出台价格和数量调控政策。

香港法治水平很高，将“黑的”非法营运纳入违法行为并进行严厉处罚，私家车从事非法营运，一旦被警察查处将面临罚款5000 港币，监禁3 个月，吊销牌照3 个月的处罚。

出租汽车行业发展特征

这些城市对出租汽车行业管制的侧重点各有不同，但也有一些行业的发展趋势和规律。

（一）出租汽车行业发展呈现阶段性特征

根据英国伦敦、美国纽约出租汽车行业发展的阶段性特点，可以将行业分为起步阶段、快速发展阶段、平衡发展阶段、成熟稳定阶段。起步阶段，出租汽车经营和从业门槛高，运价高，出行分担率较低；快速发展阶段门槛降低，出行分担率迅速上升，运价水平低，市场需求量大；平衡发展阶段呈现出低门槛、分担率上升减缓和运价低的特点；成熟稳定阶段出行分担率继续下降并开始稳定，运价水平上升。

从自身市场结构看，世界各国出租汽车主要有巡游、站点候客和约租车三种服务方式，约租车是发展趋势。在发达国家，巡游和站点候客出租汽车最早出现，在城市公共客运市场的份额普遍经历了快速发展、增速放缓、开始下降和最后趋于平稳的过程，而约租车的市场份额比较稳定。伦敦、纽约约租车数量是巡游出租汽车的2 至3 倍。在一些国家，为了防止城市拥堵和环境污染，采用站点候客代替巡游，甚至禁止出租汽车巡游的服务方式。法国巴黎不允许出租汽车巡游，主要以站点候客为主，新加坡中心城区高峰期不允许出租汽车巡游，东京巡游出租汽车市场份额不足四分之一。

（二）影响出租汽车行业管制政策的因素众多

在出租汽车行业不同发展阶段，政府采取了不同的管制政策。以英国伦敦为例，起步阶段政府管制相对宽松；快速发展阶段开始实施准入、费率管制，但安全与服务质量管理相对宽松；平衡发展阶段，由于市场矛盾较多，政府全面加强总量、市场准入、费率、经营权、从业人员资质、安全与服务质量管制；在成熟稳定阶段，出租汽车市场平稳，市场失灵有所好转，政府管理理念发生改变，逐渐采取政府放松数量、费率管制的政策。

在行业发展后期，尽管世界各地普遍放松对出租汽车行业数量的直接管制，但各地放松管制产生的成效显著不同。美国纽约、西雅图、圣地亚哥等城市出现了运价上升，服务质量下降的局面，因此政府不得不重新启用管制；新加坡、伦敦等城市选择在社会、经济环境较好的时机放松管制，取得了较好的改革效果。这又说明了出租汽车行业管制政策的选择与成效，与出租汽车行业发展水平、社会法制化程度和经济文化背景、公共交通发展水平、城市综合交通系统建设、城市自然地理条件等密切相关。

（三）管制法制化、制度化是行业治理的有效手段

很多发达国家城市出租汽车行业的法律法规非常健全，除了巡游出租汽车法律法规，还针对后来出现的约租车出台相关规定，将其纳入政府监管。比较典型的国家出租汽车管理规定有日本《出租汽车特别措施法》、《道路交通安全法》、《道路运送法》，英国《1963年道路交通法规（车辆结构、设备和使用）》等。香港因为对非法营运实行重罚并严格执法，使得香港地区几乎不存在“黑的”非法营运。它们通过建立严格的法律法规体系，规范了出租汽车经营者的服务质量，保障了乘客的合法权益，增强了行业监管力度和服务水平，促进了行业规范有序发展。

对出租汽车行业发展的启示

（一）放松政府管制不等于取消政府管制

政府对经济活动的干预、调控在全世界是普遍现象。没有有效的政府管理，就不能实现有效的公共治理。政府管制作为政府干预经济活动的一种方式，是政府管理经济所必需。市场经济需要政府在市场不能有效发挥作用的领域，采用法律和经济干预的手段进行管制，以克服市场失灵，保障公平、公正和透明的市场竞争，防止市场垄断、价格共谋等行为，良好的政府管制是市场经济有序发展的必然要求。

保障出租汽车行业平稳、健康、有序的发展，同样需要适度的政府管制来避免和纠正市场失灵，解决信息不对称的问题。另外，目前世界各大城市尚无完全放开出租汽车行业政府管制的先例。完全解除对出租汽车市场的政府管制会造成社会福利损失,而严格的政府管制则会导致效率损失，所以出租汽车行业政府管制的关键和重点在于应采用合理的管制手段，而不是简单的“一管了事”或者“一放了事”。

（二）公共利益是政府管制的首要目标

通过公共利益理论分析和发达国家出租汽车管理的经验教训，我们得出了放松政府管制并不意味着要彻底摒弃政府管制的结论。然而出租汽车市场的稳定发展，既需要适当的政府管制来克服市场失灵，同样需要规避因政府管制过度或滥用管制，造成的管制失灵和新的市场失灵。出租汽车行业政府管制的唯一正当理由，是更好地公众高品质、个性化的出行需求，在此基础上，维护公平有序竞争的出租汽车市场环境。

表1 国内外典型城市出租汽车政府管制措施

因此，对出租汽车行业实施政府管制，其出发点和落脚点是满足广大人民群众的出行需求，增强出租汽车市场竞争活力。政府通过恰当的管制，改善出租汽车市场失灵现象，激发市场竞争主体活力，构建一个乘坐方便、服务规范、公平竞争、进退有序、监管高效的出租汽车市场，这是出租汽车行业管理所要达到的理想目标。

（三）有进有退，重新确定管制范围

发达国家典型城市出租汽车行业管制政策演变趋势为：总体放松进入限制、价格管制的同时,全面加强了对出租汽车经营者、司机执业标准的管制以及车辆安全标准管理,以保证服务质量与安全水平。

1.放松数量管制,消除垄断

出租汽车行业进入成本低廉，是一个可竞争市场，最能提高资源配置效率。然而政府的总量控制，实际上是将一个可竞争性市场变为垄断市场，人为造成短缺和市场壁垒，减少市场总供给和多样性，企业一旦通过行政许可进入市场便可坐收垄断租金，进而想方设法获得许可，滋生腐败风险。因此，首要问题是改革政府数量管制，由市场自主调节，使经营权垄断利益体失去基础。

表2 武汉市历年出租汽车公共交通客运分担率统计表

图1 武汉市历年公共交通客运量变化图

2.消除准入歧视，激活竞争

目前，出租汽车经营权难以退出，政府对经营权数量难以调控的管理困境，都是政府作为管制者，被出租汽车行业利益集团所俘虏的表现，阻碍了出租汽车行业的健康发展。出租汽车市场既然是竞争性市场，可以探索和尝试允许法人和自然人作为平等的市场主体依法公平竞争。可学习英国和新加坡两国，允许服务质量优质、诚信记录良好的驾驶员申请个人出租汽车经营，促使个人与公司之间，公司与公司之间形成有效竞争。

3.放松价格管制，发挥杠杆调节作用

我国对出租汽车营运实行政府定价，多方面原因导致调价机制不够灵活，价格滞后市场，出租汽车与公交车比价关系失衡。如出租汽车营运价格曾经偏低，刺激了不合理消费需求过旺，加剧了打的难，带来司机和车辆超负荷运营的问题。所以现阶段可探索将政府定价转变为政府指导价，使用“最高限价”等激励性价格管制措施，在条件成熟时进而逐步探索价格市场化的管理方式。

（四）合理划分出租汽车服务功能和发展定位

1.大力推行公交优先，解决公众出行问题

伦敦市多年坚持公交优先的交通发展政策，近几年又大力发展慢性交通。这些措施使得出租汽车的公共交通分担率保持在3% 左右，保障了出租汽车服务功能和基本属性的回归。在日本，出租汽车服务被定位为质优价高的“奢侈”服务，公众主要选择城市轨道交通辅以公共汽车出行。从需求层次理论分析，出租汽车这种运输服务主要用于满足社会公众的特殊出行，或特殊群体的一般出行，其公益性明显弱于市场性，是公共交通、私家车等出行方式的补充。

通过对武汉市出租汽车客运量和公共交通客运总量进行比值计算得出分担率在12.1%至18.7%，体现出武汉市出租汽车公共交通客运分担率过高，出租汽车作为公共交通运输工具的比值过大，与出租汽车个性化、不经济的运输特点相矛盾。因此应大力发展多种形式的大容量公共交通工具。

2.巡游约租分类发展，提高交通运输效率

站点候客和约租车是发展方向。随着互联网技术的发展，网约车充分体现了互联网技术带来的服务信息透明化和运输组织效率高的优势，应该顺应发展潮流，一方面以包容的心态，接纳“互联网+”与出租汽车行业融合形成的新业态，打破传统出租汽车运营方式的垄断，建立多层次、多样化的运输服务体系，一方面积极完善网约车监管架构，防止“互联网+出租汽车”出现新的市场失灵。

（五）转变政府职能，提高行业治理水平

出租汽车行业的管理停留在“管制行政”理念，管制内容繁多，干预方式单一，处理问题从“管”出发。按照建立市场经济体制的要求，政府应厘清职责和权力边界，从生产者、监督者、控制者的多重角色中走出来，切断与市场主体的利益脐带，向维护公平正义和提供公共服务的角色转变，保障企业、个体经营者、驾驶员等经济主体，按照市场经济规律自主决策、自主经营。同时激励和支持社会公众，出租汽车企业、驾驶员，行业协会、企业工会等相关利益主体共同参与和协同治理出租汽车行业。

提高行业治理水平，不仅需要政府转变角色，还需要转变干预手段。我国出租汽车行业政策法规不完善，国家层面缺乏对行业发展、监管的顶层设计和统筹规划，地方政府的法规政策缺乏系统性与前瞻性，往往明显滞后于出租汽车市场快速发展的实际情况，有些法规政策甚至前后矛盾，造成行业监管上的空缺和漏洞，迫切要求政府加快出租汽车行业立法步伐，厘清政府部门、出租汽车经营者、驾驶员之间的权责关系，明确行业管理职责，促进政府对行业的规范化治理。与此同时，广泛应用互联网信息技术提高政府决策和市场监管等公共治理能力，实现粗放管理向精细化管理转变，更有效地发挥政府作用。