疏通民间资本参与基础设施投资的堵点和建议

向辉 袁东明

民间投资不足是当前我国经济发展中的一个突出问题。2022年我国民间固定资产投资整体较低，占全国固定资产投资的比重降至54.2%，为近10年来新低。2023年1—11月，民间投资下降0.5%。

基础设施是民间投资的三大领域之一，但近年来民间资本参与度呈逐年下降趋势，以民间资本参与的全国政府与社会资本合作（PPP）项目为例，从2015年底至2022年底，民营企业作为牵头人和联合体参与的项目交易规模占比从48%下降至18%，项目数占比由61%下降至36%，项目数量和规模占比均大幅下降。

我国基础设施领域由政府投资主导，是当前扩大有效投资的主要发力点，国家积极鼓励民间资本参与投资建设，但民间资本参与投资建设基础设施存在诸多堵点，亟须破除。

民间资本参与基础设施投资建设具有重要价值

民间投资参与，有助于提高基础设施建设运营的资金使用效率。公共基础设施的资金使用效率是世界性難题，根据国际货币基金组织的估计，公共基础设施投资和建设中有近1/3的资金因为效率低下而流失。我国是基础设施建设大国，随着城市化进程的推进，基础设施存量的快速累积，传统基础设施的经济效益、资金使用效率和资产回报率都有所下滑。通过民间投资参与，可以引入良好的市场效率、管理方法和新技术，改善基础设施治理，有效提高基础设施建设运营整体的资金使用效率。

民间投资参与可有效发挥财政政策乘数效应。要发挥公共投资的乘数效应，关键在于对民间投资形成“挤入效应”和撬动作用。典型案例是美国1993年的“国家信息基础设施工程”，被广泛认为是私营部门投资信息技术基础设施的催化剂，该计划初期即将“促进私营部门投资”“政府研究计划和拨款帮助私营部门技术发展”“联邦采购政策为私营部门参与提供激励”等纳入其九项原则和目标之中，撬动民间部门大量投资，提振了美国20世纪90年代的经济增长。当前，我国基础设施建设正在加快向信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施布局，这些领域民营企业既有投资能力也有投资热情，引入民间资本参与可大幅扩大公共投资的乘数效应。

民间投资参与可作为财政资金不足的重要补充。财政资金是我国基础设施建设的主要资金来源，随着很多地方政府债务规模的不断扩大，财政作为资金来源的可持续性越来越弱，亟须民间投资作为“后疫情时代”基础设施投资缺口的有效补充。在电力、供水、交通运输、数字基础设施等领域，打造一个具有竞争性、公平性和可预测性的基础设施投资市场，将可竞争的环节交由市场来完成，让民间资本可以获得合理的长期投资回报，既是自然垄断领域市场化改革的需要，也能够将部分基础设施投资建设运营的责任从公共部门转移到私营部门，从而有效缓解财政压力。

我国民间资本投资参与基础设施的堵点和原因

我国民间资本参与基础设施投资主要有间接投资和直接投资两种方式。间接投资是通过投资金融产品如企业债券、政府债券、资产证券化产品等方式参与，直接投资是民营企业作为项目投资方、施工方等市场主体参与。随着我国资本市场的逐步完善，民间资本以间接投资方式参与基础设施的渠道越来越畅通，但以市场主体角色直接投资建设还面临着准入不畅、准入难盈、融资不足和信任缺失四大堵点。

第一，“准入不畅”是民间资本参与基础设施投资的主要障碍。一是大型基础设施的市场开放程度不高，民间资本缺乏项目渠道。重大基础设施项目往往通过行政指令、项目协调会等方式交由国有企业投资建设，地方的高速公路、水利设施等也多委托给本地国企，尚未形成民营企业可参与竞争的投资市场。二是在向民营企业开放投资的有限项目中，还存在各种“玻璃门”“弹簧门”等隐性壁垒阻碍民间资本实际参与。

第二，“准入难盈”削弱了民间资本参与投资建设的积极性。

一是部分垄断领域放开不彻底、制度不配套，导致民间资本投资建设相关项目后难运营、难盈利。民间资本对具有一定垄断属性的基础设施投资有较高积极性，但一些垄断领域增量开放后，由于上游企业处于自然垄断地位，具有控制权，加上相关配套改革不到位，存在民营主体控股难、运营难、结算难的问题。如在配电网增量领域，增量配电的接入、运行和发展都受制于大电网；在铁路领域，国铁公司掌握着列车资源调度，新建的民营支线铁路公司运营同样受制于国铁公司。

二是大型基础设施项目市场化收入机制不完善。大量提供公共服务的建设项目缺乏市场化的收入机制，财务投资回报不够。根据PPP落地项目投资额测算，高度依赖政府付费或可行性缺口补助的项目占93%，完全使用者付费就可实现合理回报的项目占比很少。一些民营企业参股参与PPP项目后，既得不到经营权，也得不到话语权，仅能作为长期得不到分红的财务投资者存在。

三是投资项目缺乏退出机制。重大基础设施普遍回报周期较长，建成后民间资本要退出主要有到期移交、政府回购和项目转让等方式，普遍难以实现中期退出。对民间投资而言，既需要有与项目投资周期相匹配的长期资本，也需要有高效和低风险的退出机制。尤其近年随着地方财力紧张，项目依赖财政补偿不可持续，盘活具有较大开发利用价值的存量基础设施，创新退出机制成为民间投资的重点诉求。

第三，融资不足制约了民间资本投资建设基础设施的能力。重大基础设施投资规模大、周期长，对投资主体的长期融资能力有较高要求，民营企业获得银行信贷的能力不足、利息成本高阻碍其参与。同时，民营企业尤其是非上市民营企业缺乏足够的资本市场支持。以我国企业债券市场（包括交易所市场和银行间市场）为例，2016年至2021年，民营企业（含外资企业）的债券发行额占比由19.5%逐年下降至7.7%，国有企业占比由80.5%上升至92.3%，其中大部分由地方城投公司发行。与国有企业相比，融资渠道和成本劣势进一步压缩了民营企业的盈利空间，制约其投资能力。

第四，信任缺失进一步阻碍了民间资本参与基础设施投资。从政府角度，担心民间资本参与的基础设施项目一旦产生违约风险、廉政风险、国有资产流失风险等将带来很多麻烦，因此更多让国有单位来承接项目。大型基础设施项目实施复杂，面临诸多不确定性，无法事先就签订完备合约。据调研了解，对于不完备的合约，相比于民营企业，政府更加信任国有企业。近年来，专项债项目已成为我国基础设施建设主力，2019年至2022年地方政府发行新增专项债资金约13.4万亿元，涉及项目7.2万个，其中五成资金投向的项目主体为政府相关职能部门、事业单位，五成资金投向的项目主体为国有企业。由于缺乏信任，地方政府担心民间资本參与会产生后续责任和风险，专项债项目从投资到承揽建设留给民营企业的机会很少。

从民营企业角度看，同样面临政务诚信问题导致信任缺失。当前，基础设施领域存在的政府支付责任不履行、工程款拖欠等问题比较突出。大型基础设施往往需政府长期的运营补贴，企业和政府之间要签订长达数十年的协议约定，民营企业通常会担心“招商引资后续配套不完善”“新官不理旧账”“回款难”等问题。

在国际上，大型基础设施在建造和管理中重新谈判是常态，如果缺乏有效的法律保护将会直接影响民间资本的投资信心。

相关政策建议

规范公共投资决策机制，形成民间资本可参与竞争的市场。一是在不涉及国家安全领域，基础设施规划阶段确立民间投资参与原则，在拨款计划和融资支持中明确国企和民企参与的同等地位。二是引入标准化决策工具，实施规范化的“购买或建造分析”，形成“购买服务”和“建造”两个市场，改变当前政府在基础设施领域“只建造、不购买或少购买”的格局。三是对确需建造的项目增加“市场分析”，综合研判市场格局和各类市场主体，改变当前直接指派国有企业来实施建造的格局，培育公平竞争的投资建造市场。

将更多国家重大工程和补短板项目向民间资本实质性开放，并拓展民间资本获取项目的渠道。一是遴选一批经营性的国家重大工程项目，如部分铁路、高速公路、港口设施等交由市场竞争，让有实力的民营企业投资建设，发挥示范带动效应。二是对于新型基础设施，如数据中心、智慧能源和智慧交通等应主要采取市场化机制，充分利用民间资本机制灵活、创新强、效率高、调整快等优点，鼓励民间资本广泛参与。三是推动各级政府建立公开可用的基础设施现有资产清单和未来项目规划，让市场充分了解基础设施的市场状况。

提高民间资本参与基础设施投资的盈利空间。一是加大铁路、电网等垄断领域的改革力度，完善增量改革的配套制度，保障民营资本参与增量项目后能运营、能盈利。二是针对传统基础设施如交通类、市政工程、产业园区等项目，减少政府的运营补贴，更多采取使用者付费，形成合理的市场化收入机制。三是推进基础设施REITs在民间投资项目中的应用，如挑选一批新能源、冷链物流、数字中心等民间资本参与意愿较强的基础设施，在项目前期就应明确引入REITs机制，给予民间资本更多的投资退出途径和更稳定的政策预期。四是引入市场化机制盘活低效基础设施，鼓励通过资产出租、商业租赁等方式获得额外收入。

加大对民间资本参与基础设施投资的金融支持。一是改进专项债券资金使用和管理方式，减少完全由地方委办局、城投公司来实施专项债项目的格局，让民间资本能够参与到专项债项目中来。二是加大政策性银行对民间投资基础设施的信贷支持，创新应用政策性金融工具。三是针对民间资本参与的大型基础设施，鼓励商业银行在提供信贷时，更注重项目主体的财务状况，而非一味要求母公司担保。支持参与基础设施投资的民营企业在债券市场上融资。

完善基础设施治理，激发民间资本参与活力。一是定期对地方的基础设施治理水平进行第三方评估，评价结果向社会公开。二是持续推进基础设施领域政府部门和国有企业对民营企业账款拖欠的清理工作，加大对采购和招投标中隐性歧视现象的治理。三是针对大型基础设施投资建设的合约争端，建立长效争议解决机制，包括完善磋商机制、定期会谈机制，化解不确定性带来的利益相关者分歧和投资担忧。

（编辑 尚鸣）