推动平台经济发展的法律措施研究

黄勇

平台经济是数字经济的重要部分，数字经济的发展需要以平台经济为基础和载体，两者密不可分。平台企业在引领发展、创造就业和提升国际竞争等方面有积极作用和巨大潜力。随着数字经济从“数字平台阶段”迈向“数字智能时代”，产业生态化特点更加凸显，相应治理体制机制应从“条块”升级为“生态”。当前，我国平台经济领域存在着认识不够深入、治理不够系统、预期不够明确等问题，应在完善顶层设计基础上，确定统一协调机构，建立专门机制，进一步加深对平台经济定位和规律的认识，为平台企业提供市场化的宽松发展环境，尽可能用更加稳定透明可预期的法治保障取代动态的政策调整，以更有效的监管方式，推动我国平台经济的发展。

平台经济发展规律与法律治理的整体需要

平台经济发展的法治规律

法律是调整社会关系的行为规范，讨论平台经济的发展首先离不开其与相关概念的关系、技术原理、经济内涵、商业模式等问题。

首先，要从定位上明确平台经济与数字经济的关系。目前社会上普遍忽略数字经济和平台经济之间的内在联系，以为数字经济应该由政府建设，平台经济则是私有主体与消费者之间的交易。一些旨在促进数字经济发展的地方性法规大量规定政府的主导作用，对平台经济的促进、相关营商环境的打造则少有涉及。实际上，平台经济与数字经济密不可分。數字经济概念基于过去30多年互联网平台经济的发展，由通信技术、电子计算机的发展，催生了互联网平台经济；从电脑互联网到移动互联网的变化，使得平台经济形成了生态系统；随着大数据、云计算、人工智能、元宇宙等技术和相随的商业概念的兴起，数字经济的产业脉络逐渐清晰。如果没有平台经济，数字经济无从谈起。这并不是说数字经济与政府无关，而是要真正找到政府与市场之间的有机结合点，促进平台经济的市场化发展找到政府与市场结合发展的最佳平衡点。

其次，要关注从要素层面分析平台经济发展对供给侧的要求。平台经济的产生，以计算机、通讯、大数据、云计算、人工智能等硬件、软件之间的协同创新为基础。双边、多边市场是平台经济最主要的业态形式，其有效开展和运作，依托于资本、技术、数据等要素共同形成规模效应。从商业层面看，平台经济需要多边用户、资本市场的共同支撑。从我国的实际情况来看，一是技术要素方面，我国平台经济涉及的相关软硬件技术，正在从进口为主转向进口与自主创新并行，芯片设计与制造、通信标准必要专利技术、智能操作系统、人工智能算法等，都在快速发展当中，因此要加强市场驱动、促进广泛合作与协同创新。二是资本要素方面，相比于我国平台经济是世界领先的，我国金融风险投资的资本要素供给市场还不够发达，导致我国平台经济企业虽然主要业务开展在国内，但是资本来自全球，因而平台经济的资本要素供给，要做好当下和未来的平衡，既要做好我国平台经济领域的吸引外资工作，同时要做好深化金融领域改革的配套工作。

要从商业模式角度，明确符合平台经济对治理环境的需要。随着ChatGPT等生成式人工智能的公开发布，数字经济正在从“数字平台”阶段迈向“数字智能”时代。ChatGPT不仅依靠数据和算法就能产生，它的背后拥有数十万颗芯片、电脑对战游戏训练平台作为基础。除此之外，加密货币的“挖矿”活动，无意中推动了芯片单位算力提高、成本降低，使市场化的人工智能成为可能。虽然“数字智能”的到来是必然的，但其到来的全过程充满偶然性。因此，发展智能化的数字经济，难以通过事先计划和政策驱动，必须发挥市场机制的开放性和包容性，促进竞争、鼓励上下游协同创新，不断试错，找到通向“数字智能”的有效路径。

域外平台经济的发展经验

平台经济的监管特别是反垄断执法，是目前全球各个法域高度关注的议题，既是热点，也是难点。美国、英国、澳大利亚等国家和地区先后发布了平台经济市场竞争评估报告；德国为应对平台经济领域的垄断行为，多次修改其《反限制竞争法》相关条款，其中最有代表性的当数欧盟和美国。欧洲以壮大本土企业为目标，实施“主动打击型”国际数字战略。欧盟在平台经济领域的反垄断执法和立法产生了全球影响力，其处罚对象基本上是谷歌、亚马逊等美国的平台企业和互联网公司，这一点曾引发美国代表和欧盟各界代表的激烈辩论。同时，欧盟出台的《通用数据保护条例》《数字市场法》《数字服务法》在全球掀起了追随模仿立法的浪潮。但欧洲本土数字企业掌握的用户数据相对有限，仅有一家本土企业能够落入《数字市场法》规定的“守门人平台”的规制范围。因此，欧盟的最新立法将发挥的作用是，使欧盟更便捷地在反垄断法的框架之外，可监管美国的大型科技平台，并促进美国数字巨头掌握的数据流向欧洲本土的平台公司和智能制造业。背后原因是，欧盟在欧洲统一大市场战略的指导下，实施了“单一数字市场”建设目标，因此欧盟追求能够在本土拥有较为强大的平台经济企业，所以欧洲表现出了对其他国家和地区大型科技平台较明显的抵触。

美国以保持产业领先为追求，对平台经济的监管特点是“雷声大雨点小”。 近年来美国开始关注谷歌、脸书等平台企业或互联网公司的垄断问题。2021年，美国众议院司法委员会正式批准了一份数百页的平台经济反垄断报告——《数字化市场竞争调查报告》。该报告指控脸书（Facebook）、谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）四大互联网平台企业（即“GAFA”）实施了垄断行为。但最终法案未获得通过。美国平台经济领域反垄断执法和司法走向，依然延续以往较为保守的传统。美国对大型科技公司的执法周期通常在2年以上，并倾向于综合运用罚款、和解、拆分、救济措施等制度工具，在实现最大程度的竞争救济同时，避免大幅度改变既有的商业模式或行业惯例，从宏观经济和全球领先角度维护美国企业的竞争力。

借鉴欧盟经验打击美国平台企业，并不充分符合我国的实际需要；美国两党对平台经济的监管态度难以达成共识，在冲突博弈中表现出“雷声大雨点小”的模式，无形间促进了美国平台企业的发展。

我国平台经济的法律治理需要

我国是平台经济大国，在产业规模上紧随美国，并远超欧洲等其他法域。

得益于宽松的监管环境、充实的国际资本、数以十亿计的海量用户，以及缺乏来自国际的全方位竞争，在过去20多年中，我国平台经济得到了飞速发展。我国平台经济不仅在对标美国的社交、电商、视频、直播等业态中建立起自己的平台产业，还同时在支付、短视频、带货、快递外卖等方面进行了创新。2021年，美国数字经济体量为15.3万亿美元，排名全球首位，我国以7.1万亿美元紧随其后。

中央财经委第九次会议指出，我国平台经济发展的总体态势是好的、作用是积极的，同时也存在一些突出问题。一些平台企业的发展不规范、存在着风险，平台经济发展不充分、存在短板，监管体制不适应的问题也较为突出。***总书记在会上着重强调，要推动平台经济规范健康持续发展。2022年7月底，政治局会议先后提出为平台、资本设置好“红绿灯”，完成平台经济专项整改，对平台经济实施常态化监管。

我国平台经济的发展治理，有以下三方面需要：

一是从认识上澄清平台经济与数字经济的关系，认识到发展平台经济就是发展数字经济。政府和国有企业应将重点放在信息高速公路等投资需求大、回报周期长、私人企业缺乏投资意愿的基础设施方面，将开发、应用、推广的空间更多地留给市场主体，在政府与市场结合发展中寻求最佳平衡點。有关部门在制定就业、消费、创新等政策时，可以优先考虑整合现有的平台经济资源，避免反复“另起炉灶”造成不必要的浪费。

关于数据治理的问题，同样要区分政府与市场。对政府数据而言，应推动基于财政运作产生的公共数据的公开与共享；对于平台企业基于私有财产投资经营形成的数据，则要通过强化产权保护增强长远预期。

二是坚持以市场为主要驱动、政府与市场有机结合的发展模式，用相对宽松和稳定的法治环境推动持续创新，鼓励颠覆式创新。平台经济内部生态复杂、上下游产业链条较长、互补效应明显，需要多方协同创新推动颠覆性变革，无法通过事先计划的方式实现目标，应通过市场化方式，鼓励广泛自由合作与试错，推动产业变革发生。需要注意创造利于促进平台经济的法治环境，不仅可以为平台经济减负，也为所有可能构成平台经济应用场景的行业松绑。颠覆性创新变革是一个长期积累的过程，频繁的政策变化会导致企业行为“走形”，无法形成有效的竞争与创新环境。因此，要致力于将利好的政策“信号”转化为有法治保障的“定心丸”。

三是从传统条块式的“多法共治”迈向协同式的“生态治理”。我国平台经济的监管体制有“多法共治、多部门共管”的特点。《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》《价格法》《消费者权益保护法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律和规章都能适用于规范平台领域的行为，同时有多个部门各自享有监管或执法的权力。需要进一步厘清不同法律之间以及各部门之间职权的边界，建立明确、统一而稳定的审批及监管程序，做好监管与执法之间的协调工作，探索整体协调的生态化的治理方式。

平台经济的反垄断监管定位与法律适用

我国是全球唯一有机会在产业规模上赶超美国的平台经济大国，拥有全球最大的国内用户市场，然而缺乏来自国际上的全方位竞争。因此，我国平台经济的反垄断法适用，既要符合反垄断法的一般框架，也要顺应我国的产业特点和发展规律。具体有以下五方面建议：

第一，明确反垄断法的定位。反垄断法在众多监管手段中，常被称作“核武器”，是保护市场竞争的最后屏障。我国平台经济领域的反垄断法适用，在战略上应更加注重发挥威慑力。在战术上，应更加注重消费者利益保护，尤其要避免反垄断法成为竞争对手之间相互打压的工具，将我国本就严重不足的反垄断监管力量，集中于重点案件，协调发挥好执法、司法和民事公益诉讼检察的作用。

第二，平台经济领域《反垄断法》适用并未突破反垄断分析的基本框架。2022年6月，我国完成了《反垄断法》的首次修改，回应了平台经济领域的反垄断法适用。本次修法对平台经济的反垄断法适用，采取了原则性而非制度性、更非框架性回应。因此，反垄断的传统分析框架和分析方法，依然对平台经济保持适用性和活力。

第三，平台经济领域反垄断法适用要考虑平台经济的特殊商业模式。不同行业都有各自的特点，平台经济具有规模效应、网络效应、跨界竞争、动态创新等特点。“免费”是平台经济特有的成熟商业模式，免费并不意味着实际成本和收费完全不存在，而是平台经济通过合理分配平台产品、服务的价格结构，实现吸引用户、满足多方需求、创造价值的要求。这些特点体现了平台经济与传统经济之间存在的差异，应在反垄断法适用中有所考量。

第四，在实践中要不断提高平台经济领域反垄断案件的专业性和程序正当性。在个案中，要综合适用法学、经济学、行业、技术、财务等分析方法。程序方面，要不断增加透明度和抗辩性。

第五，要进一步完善强化反垄断法实施的体制机制，提高反垄断执法机构的权威性、专业性和相对独立性。我国反垄断执法机构不仅要与国内外科技巨头、大型跨国公司和管制行业企业博弈，还要面对行政性垄断行为。所以，要不断加强和完善我国反垄断法实施的体制机制，为我国市场的公平竞争秩序保驾护航。在工作机制方面，建立行业竞争关注动态报告制度。反垄断执法机构要持续关注、及时评估特定行业、业态、商业模式的反垄断监管重点和思路，面向社会公开发布报告，为企业合规、市场走向提供指引，培育竞争文化。

平台经济的反不正当竞争立法与监管

2017年，我国《反不正当竞争法》在实施20余年以后迎来了一次大幅修改，这次的修法实现了《反不正当竞争法》与《反垄断法》的切割，另外一大亮点是加入了“互联网专条”，即第十二条。目前，我国《反不正当竞争法》正在新的修订过程当中，上述第十二条的规定被充分展开，单独形成了许多新的条款，此外再次加入的“相对优势地位”条款也格外值得关注。“相对优势地位”的规定，在《反不正当竞争法》框架下，以更低的市场力量门槛，对《反垄断法》中的部分行为进行规制。

在《反不正当竞争法》的立法和实施过程中，应始终保持对这部法律国际规则属性的认识。1900年《巴黎公约》第一次修订引入了反不正当竞争条款，1995年WTO《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs协定）在《巴黎公约》文本的基础上加入了“未公开信息”即商业秘密的保护要求，1995年世界知识产权组织（WIPO）发布了《反不正当竞争示范条款》，标志着由“硬法”和“软法”共同构成的反不正当竞争国际规则体系基本形成。因此，这部法律的立法与实施，应充分考虑国际规则的基本属性以及与国际法治共识的互容性。

由于我国平台经济用户注意力市场的增长红利殆尽和国际化程度不足，“内卷式”的竞争格局越来越明显。往往是价格竞争、生存竞争压倒或代替了质量竞争、创新竞争、发展竞争，导致市场乱象丛生。比如软件干扰、二选一、补贴烧钱、推送、带货等行为违反了《反不正当竞争法》、并损害其他经营者或消费者的利益；在内卷竞争中，通过向行政机关举报打压、摧毁竞争对手的举动相当常见。因此执法机构要更加注重理性、审慎判断，在竞争分析中保持中立，注重强化对消费者的保护，避免消费者的福利减损，使企业走在正确的创新轨道上。

平台经济的投资并购法律问题

这方面存在的主要问题，一是平台企业投资并购交易除依法进行反垄断申报外，还需要接受网信部门的前置审批，但由于审查对象范围不明确，导致过程中新业务新技术新机会时常被外国平台公司抢占；二是在境内上市中，注册制初衷尚未落实，受理申请、上市行业领域、上市通过率等方面把握尺度过严，而境外上市又因港股的流动性不足、赴美上市的政策不利等因素导致企业难以在境外上市；三是以美国、欧洲、加拿大、日本、韩国、印度等为主的国家和地区收紧对中国企业海外投资的监管封锁，中国企业投资出海遭遇很大挑战。

为充分发挥资本市场在推动我国平台经济发展中的作用，建议：

一是推动形成鼓励兼并收购的政策（例如鼓励企业间并购重组、降低跨境并购资金出入境难度等），充分肯定具有“促发展、稳市场、活资金、防破产、保就业”等结构性并购。

二是加强部门协同，优化投资审查流程，推动网信办审查流程和经营者集中反垄断审查流程并行，提高审查效率。

三是进一步完善优化上市监管制度规则。对所有行业企业的上市一视同仁，还原以注册制改革来刺激资本市场活力的政策初衷。

四是尽快明确投资方向性指引政策，提振市场信心。建议尽快公布一批“红绿灯”案例，明确规则、划清底线，减少“黄灯”等待时间。

平台用工的法律问题

新就业形态劳动者是指依托于互联网平台企业实现灵活就业的劳动者。新就业形态发挥着就业蓄水池的重要作用。目前，新就业形态劳动者主要的诉求是：职业发展如何继续拓宽提升、新型职业伤害如何有效防护和救济。在程序上，新职伤理赔经办过程中各地经办要求不一、材料繁琐，相较商业保险流程更复杂、需提交材料或说明更多、理赔付款周期更长。建议统一理赔经办流程标准，简化各环节申请材料，特别是建立“小额快支”理赔流程，降低理赔经办难度，提升待遇支付时效，保障和提升劳动者理赔体验。

新就业形态劳动者区别于传统行业劳动者，工作高度自由灵活，在劳动报酬上与传统行业劳动者相比有较大优势。目前，有大量研究聚焦于新就业形态劳动关系，然而以“全有或全无”的思路认定劳动关系和社会保障，容易陷入法律规则瓶颈。新就业形态的稳定器功能对于当前经济发展至关重要。因此，建议锚定劳动者合法权益保障的根本立场，不囿于“全有或全无”的劳动关系认定，探索与新形态适配的权益保障机制，在工作机会、职业技能、生活服务方面提升劳动者的获得感与满足感。

平台消费者权益保护问题

平台经济常常触及数以亿计的消费者，消费纠纷难免频发，一些消费纠纷是电商平台内商家产品有问题或经营不规范造成的。在基本完备的消费者保护制度下，加大对消费者的保护力度，应当从根源上强化消费者保护和反不正当竞争执法，加强执法统筹和协调，避免不同部门对平台提出差异化甚至相冲突的监管、合规和政策要求。以美国为例，美国的消费者权益保护体制较为清晰，联邦贸易委员会独立享有消费者保护的执法权，消费者可以选择举报、也可以选择向法院提起诉讼，消费者保护团体不在行政管理序列内，而是独立运作，同时享有向法院提起公益诉讼的权利。由于我国的执法司法资源不足，大量牟利性的职业索赔人，挤占了原有消费纠纷救济渠道，影响了一般消费者权利的保护。

加强有关平台经济领域的消费者保护，除了从源头上加强食品安全、产品质量等方面的执法，还应当结合平台特点，从信息、广告监管就开始。目前平台广告监管缺位，短视频平台中，广告与非广告边界非常模糊。消费者通常对包装成科普内容的广告信息深信不疑，并基于信任选择购买商品，导致权益受到侵害。应落实《互联网广告管理办法》中平台对广告的“标明”义务。

此外，平臺责任的配置一直是平台治理的重点和难点。平台企业的核心商业特征是居中提供撮合服务，而非直接交易主体。一些制定中的规章草案要求，第三方产品和服务对用户造成损害的，用户可以要求互联网平台运营者先行赔偿，“先行赔偿”给平台增加了过重的责任负担，同时使消费者怠于进行消费判断，不利于我国消费升级。

平台数据跨境流动问题

数据跨境流动是经济全球化与数字化的伴生物。美、欧在不同的历史背景下，制定了数据跨境流动政策。这些政策中面临最为基础的共性问题是，如何在全球化的数字经济中有效达成数据跨境流动监管目标。

美国建立了个案式的事后监管机制，最大程度地避免了对数据跨境流动的干预，有效兼顾了贸易利益和安全利益的双赢。我国目前初步建立的数据跨境流動政策，例如将数据出境安全评估作为单一合规机制，在现实中难以适应海量数据跨境管理需求。

建议参考国际经验，设立符合我国国情需要的多样化合法流动机制，例如建立白名单机制；根据安全评估的主要标准，建立指引性的数据跨境流动协议范本；鼓励行业协会及其他自律组织参与安全评估；对不同性质的数据采取分类管理方法。

与平台有关的知识产权保护

体育赛事直播

近年来，体育赛事直播丰富与扩展了产业生态与市场空间，优化了用户体验。但司法界在现行法下对“赛事直播节目”的保护方式存在较大争议，导致权利人面临巨大的维权困境。例如，现行法同时存在“电影作品、类电作品”与“录像制品”的表述，但法律对于如何区分两者语焉不详，导致各界对于“赛事直播节目”是否可以作为“类电作品”保护争议巨大。再如，现行法规定权利类型过细，导致“广播权”与“信息网络传播权”均不能涵盖“网络直播”这类新传播形式。为此，建议修订《著作权法》，明确引入“视听作品”并删除“录音制品”，以消除各界对“赛事直播节目”保护方式的争议，强化体育赛事直播节目的保护。将“广播权”“信息网络传播权”合并为“传播权”，使“网络直播”等新形式的传播行为得到更完善的保护。

基于影视作品、体育比赛画面的再创作

平台经济通过互联网丰富和便捷了信息传播的同时，也产生了新的下游业态。一些平台用户开创了影视作品解说、体育赛事复盘、体育赛事直播解说等新的形式。这些新形式应该以尊重和保护原作品知识产权、不得出现侵权行为为前提。同时，知识产权侵权这类案件中，常会伴生出反垄断案件，要做好知识产权保护，与滥用知识产权排除、限制竞争之间的协调。

结论

平台经济涉及的法律规则众多，本文选取了一小部分简要展开，不仅阐述法律对策，更在于澄清对平台经济的定位和发展规律的认识，二者是有效制定和实施规则必须事先充分明确的前提。

这里强调的主要观点是：平台经济与数字经济密不可分，发展平台经济就是发展数字经济；发展平台经济必须通过市场化方式推动协同创新，行政手段难以产生颠覆式的创新，同时也难以通过市场的成本收益检验；平台经济的商业模式是生态化的，对其监管和治理方式也应当是生态式的，要做好资本、技术等要素供给和业务准入、市场监管等多方面的深化改革与整体协调；要用法治的方式，保障平台企业的市场化发展环境和生态式治理体制，逐步将动态变化的政策转化为长期稳定的法律制度，使利好“信号”真正成为“定心丸”；借鉴国际经验要保持审慎，欧美经验与我国的产业发展需求和治理体系都不相匹配；实施监管规则要考虑我国市场和产业实际情况与需求，海量用户是我国平台经济的特有优势，应把消费者利益和权益保护的权重提升到更优先的位置，避免使监管规则沦为竞争对手之间相互打压的工具。

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