构建优势互补、高质量发展的区域经济布局

范恒山

区域协调发展，关系国家长治久安和民族繁荣昌盛。在经济发展中，应促进落后地区加快发展、推动资源枯竭地区产业转型、提升发达地区的国际竞争力水平、实现国土空间的优化配置、深化地区间的合作联动等，都是促进区域协调发展需要面对的重大课题，而地区差距悬殊是其中最为关键的问题，促进区域协调发展的本质要求和核心内容，是缩小地区发展之间过大的和不合理的差距。

促进区域协调发展的战略演进与现实状况

促进区域协调发展不仅仅是经济问题，也是社会问题、政治问题，其所带来的影响是广泛的、深刻的。区域战略和政策的制定实施就是为了解决各类区域发展中的问题，20世纪90年代中期是一个重要区域经济发展的时间节点。鉴于“八五”末期呈现出的过大地区差距，中央提出把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针，明确从“九五”开始，要更加重视支持中西部地区经济发展，逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度，积极朝着缩小差距的方向努力。从那个时候开始，一系列重大区域发展战略和政策陆续出台，从1999年到2006年，先后出台了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等政策文件，区域协调发展战略全面形成。“十一五”時期，围绕贯彻落实区域协调发展战略，国家选择具有不同代表性的地区，立足于实施分类指导，出台了一批重大区域战略规划。党的十八大以来，区域发展战略与政策的研究、制定与实施达到一个新的高度，呈现出一些新的特点：协调发展构成新的发展理念的重要内容，成为治国理政的战略方针和指导原则；区域政策与财政政策、货币政策等主要经济政策相提并论，成为国家指导和调控经济活动的主体手段和重要工具；各级党和政府主要负责同志直接主持区域战略和政策制定实施，促进区域协调发展成为名副其实“一把手”工程；区域重大战略陆续推出，跨区域、跨流域一体联动深入推进；着力解决重大区域问题，进一步促进不同地区、不同人群的协调发展、共同提升，最为突出的是通过扶贫攻坚，解决了绝对贫困问题，全面建成小康社会；进一步强化典型带动与示范，打造了一批重要的发展改革与开放的合作平台；等等。

在区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略、乡村振兴战略、可持续发展战略以及一系列重要区域政策的强力推动下，区域经济发展呈现出了前所未有的良好局面，取得了粲然可观的积极成效，主要是：

优化了区域发展格局。在进一步巩固东部地区发展优势的基础上，推动了中西部地区的经济提质加速。从2008年开始，中西部地区经济增长速度显著加快，有效缩小了与东部地区的发展差距。

培育了一批新的经济增长极。长三角、珠三角、京津冀等传统经济引擎继续展现牵引活力，武汉城市圈、长株潭城市群、成渝经济区等中西部地区新的经济增长极陆续形成。

促进了欠发达地区加快发展。一批原中央苏区、革命老区、民族地区及资源枯竭型地区焕发活力，经济增速明显提升；2012年以来，以农村为主体的近一亿贫困人口实现脱贫，创造了世界奇迹。

提升了区域比较优势。长三角、珠三角、京津冀等发达地区先进制造业、现代服务业迅速发展，经济结构不断优化；黑龙江、河南等粮食主产区地位进一步巩固提升。黑龙江粮食年产量已达1500亿斤以上，河南粮食年产量也达到了1300亿斤以上；一些生态环境良好地区生态经济开发取得突破性进展，绿色发展水平持续提升。

区域联动进一步加强。跨行政区合作积极展开，经济区建设成为推动地区经济发展的重要途径，部分地区一体化进程明显加快。

重点地区的引领带动能力不断提升。城市群发展快速，中心城市对一般城镇和周边地区的辐射能力增强，城乡融合进程不断走向深入；国家级新区、自由贸易试验区、共同富裕示范区、现代化建设引领区改革创新力度不断强化，一批成熟的经验和做法被复制与推广。

区域战略和政策之所以能对促进区域协调发展产生具有实质性而又十分明显的效果，关键在于其体现了分类指导和协同联动的本质特征。分类指导把握了各个地区的具体情况和所面对的关键问题，具有强烈的针对性和务实性，从而能产生吹糠见米、立竿见影的实际效果；而协同联动能够推动地区间进行合理分工、发挥比较优势、避免恶性竞争，能够促进地区间实行优势互补、资源共享，提高整体创新能力、拓展更为广阔的发展空间；还能在关键时期或特殊环境下做到同舟共济、抱团取暖。

促进区域协调发展依然任重道远，过去存在的区域问题并没有根本解决，发展进程中又呈现出一些新的问题。

一是地区分化加剧。受资源禀赋、地理区位、现实基础、营商环境、科技条件、政策差别等的影响，在激烈的地区竞争中，地区间发展不平衡的状况表现突出，四大区域板块间、区域板块内部各省份间、各省份内部地区间的分化状况日趋明显，一部分地区出现由高速发展到经济发展放缓的反转。

二是困难地区跨越发展后劲不足。部分资源枯竭地区产业转型进展缓慢，新的增长点尚未形成；受制于“马太效应”和“破窗效应”，一些欠发达地区出现资源要素流动入不敷出的状况；部分脱贫地区发展基础不够坚实，巩固拓展脱贫攻坚成果的长效机制尚未建立；农村地区发展相对缓慢，城乡间综合实力差距进一步拉大。

三是区域一体化实质性进展迟缓。各种形式的行政垄断、地区封锁和市场分割依然存在，统一大市场建设的隐性障碍有增无减，在资源要素自由流动、自主配置，产业结构统筹安排、互补互促，基本公共服务共建共享、一体提升等关键方面的区域开放合作依然薄弱。

应该看到，区域发展不平衡、不协调状况的存在是一种常态现象，绝对的平衡和协调是难以做到的，也不能追求发展的绝对平衡和协调。有差距才有追赶，才会形成竞争，正是在你追我赶、争先恐后的竞争中，才实现了高质量发展和高效益增长。我们追求的是动态的平衡，发展中的协调；促进区域协调发展要致力解决的问题是消除不合理的、过大的地区差距。因为过大的地区差距不仅违背社会主义制度的原则，也会最终破坏生产力的发展、妨碍社会的稳定。

着力建设区域协调发展新格局

我国已步入全面建设社会主义现代化的新征程。基于建设现代化的伟大使命，党的二十大报告进一步强调促进区域协调发展，指出要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域空间布局和国土空间体系。把握二十大的要求，基于过去促进区域协调发展的实践经验和当前存在的主要问题，紧扣分类指导和协同联动的操作导向，下一步应着力如下方面开展工作。

第一，增强对特殊困难地区的战略与政策赋能。革命老区、民族地区、边境地区、资源枯竭地区、脱贫基础不牢固地区以及在过去发展中由强变弱、陷入困境的“泥沼”地区等，是促进区域协调发展的短板或薄弱环节，推动这些地区实现跨越发展需要采取特殊的措施。国家区域战略与政策集高品位、广影响、强能量、大红利于一体，对地区发展具有倍增的促进作用和叠加的衍生效能。推动特殊困难地区摆脱困境，实现跨越式增长，与全国同步实现现代化，必须加强国家区域战略与政策赋能。赣南原中央苏区在国家定向区域战略与政策指导下实现快速发展的实践，就是一个生动有力的例证。要结合解决不同地区的实际问题和推动发展的基本需要，量身定制战略规划和政策文件，通过有力的机制、实在的举措和具有支撑带动力的项目，推动其实现振兴跃升。

第二，强化推动共同富裕的机制建设与政策安排。党的二十大明确“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”，一个富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，不能允许存在两极分化。开启全面建设现代化的征程，也意味着已经到了扎实推动共同富裕的阶段。目前，我国城乡区域发展和收入分配差距依然较大，这种差别的形成既有生产力发展不足的问题，也有分配不公的问题。推动共同富裕要把加快生产力发展和建立公平的分配机制有机结合起来，既要做大蛋糕，也要分好蛋糕。在发展方面，要着力推进重点地区特别是欠发达地区、广大农村地区加快发展；在分配方面，要重视提高低收入人群的收入水平，特别是解决好劳动报酬在初次分配中比重过低问题，同时运用再分配、第三次分配增加低收入者收入，扩大中等收入群体。还应探索多种渠道增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民的财产性收入。

第三，大力推动行政交界地区合作联动发展。实践表明，多个行政区毗邻的区域大都处于欠发达状况，其原因在于，在其所属的行政区内部，由于路远地偏，政府管控与支持常常鞭长莫及、力不从心；在行政区外部，基于自身利益，互不隶属的各行政区往往明里暗里较劲，相互间竞争激烈，结果是相互损伤。行政交界地区加快发展的唯一出路，就是开展区域合作、实行协同联动。通过合作打造一体发展的经济区，统筹推进基础设施建设、市场体制构建、产业发展布局、生态环境保护、公共服务提升等重要经济社会发展事项，依此提高整体创新能力和发展水平，不断拓展发展空间。上一级行政区应积极采取措施，推动所属边沿地区深化开放合作，创新协调机制，把竞争对手变成合作伙伴，合力把行政交界地区打造成为区域经济发展中心。

第四，进一步增强城市群、都市圈的引领带动作用。城市群、都市圈大中小城市密集，是国家创新资源与要素的主要集聚地，发展动能充足，自然而然成为推动现代化建设的主要力量，也必须担当起促进区域协调发展的主体责任。当前，总体上说，城市间的竞争大于互补，大城市对一般城市、城市对农村的虹吸效应大于辐射效应，要通过深入推进以人为核心的新型城市化战略，着力推动大中小城市和小城镇的协调联动，着力推动城乡融合发展。要以城际铁路和市域、市郊铁路等轨道交通为骨干，提高城市群、都市圈基础设施连接性贯通性；要优化城市间的功能分工，打造各类产业的互补互促的良性发展格局。要通过统一规划、体制联动、共建共享、同权同利打破城乡二元结构，促进城乡资源要素的平等交换与双向流通；要通过功能分解、企业进村、产业转移、对口帮扶等有效途径，加大以城带乡、以工助农的力度。

第五，推动大区域协同联动和小空间因情施策的有机结合。区域发展的实践表明，一般而言，超越行政区的经济区地域范围越宽阔，可以利用的资源要素就越丰富，可以形成的创新能力就越高强，地区发展的能量就越充足。与此同时，区域政策的空间板块覆盖面越小，针对性就越强，实施的效果也就越显著。因此，推动区域协调发展要把实现尽可能多的行政区合作联动，与对适宜空间板块区域的定向指导有机结合起来。但无论是推进大的区域空间的协同联动，还是实施相对较小国土板块的分类指导，其措施都要充分体现针对性、务实性和有效性，防止大而化之、无的放矢。

第六，实行区域重大战略有机衔接、一体协同。鉴于区域重大战略的影响力和有效性，如果相互隔离、各自为战，就会因战略区别形成战略分割，又因战略分割导致政策极差，从而有可能形成新的区域发展不平衡。因此，要推动同一地区多种战略的融合贯通，促进不同地區重大战略间的有机衔接，充分发挥重大战略的叠加效应和复制推广功能，促进各地区充分利用国家战略，各显其能推动地区发展。

第七，充分发挥数字技术的支撑作用。数字技术是正在蓬勃发展的世界新一轮科技革命和产业变革的核心成果，对经济社会发展和生产生活治理方式形成了全方位的影响。对区域发展而言，数字技术能够有效颠覆传统化解既有地理环境约束，克服传统治理方式存在的随意性等内在缺陷，更加广泛和高效地配置资源，为实现落后地区创新发展路径、实现后来居上提供了有利条件。要遵循数字发展规律，推动数字基础设施的一体化建设。相对欠发达地区要尽力发展数字技术体系，加快建设数字经济平台，推动数字产业化和产业数字化，使其成为推动经济发展的基本支撑和主要动能。在很大程度上说，未来发展的核心竞争力主要体现在对数字技术的掌控能力上。欠发达地区宁可牺牲一点其他方面的需求或建设，也要千方百计建立高水平的数字技术体系和数字经济结构，在这个方面发展不能滞后。

努力推进区域教育协同发展与公平服务

促进区域协调发展的一个核心内容，就是推动基本公共服务的均等化，而教育是重要的基本公共服务。因此，促进区域协调发展，应当把推进区域教育协同发展和公平服务放在十分重要的位置。从一定程度上说，基本公共服务均等化的程度反映着区域协调发展的程度与质量，而区域教育协同发展与公平服务的状况则反映着基本公共服务均等化的程度与质量，教育能否实现区域协同发展和公平服务，关系到许多人的一生，也影响到国家整体实力的增强。在推动区域协调发展过程中，应当采取切实有力的举措，提高区域教育协同发展和公共服务的水平。

“基本实现公共服务均等化”是党的二十大所明确的到2035年我国基本实现社会主义现代化时的要求。党的二十大要求“办好人民满意的教育”，而人民是否满意的根本依据就是能否实现教育公平。应该说，经过数十年的持续努力，我国教育公平状况不断改善，其中一个重要方面，就是教育普及水平全方位提高。资料表明，2021年我国九年义务教育巩固率达到95.4%，学前教育毛入学率从2012年的30%达到88.1%，高中阶段的教育毛入学率为91.4%，高等教育毛入学率由2012年的30%上升到2021年57.8%，义务教育和学前教育普及程度达到高收入国家平均水平，高等教育进入国际社会公认的“普及化”阶段。

教育发展的成就应该充分肯定，但我们也要清醒地认识到，在区域教育协同发展和公平服务方面，仍然存在着一些问题。一是，区域教育资源配置不均衡，城市和农村，中心区域和边沿区域，发达地区和欠发达地区，教育资源供给差距比较大。二是，较高的受教育人群的平均数掩盖了结构上的不均衡问题。平均不等于平衡，虽然高等教育毛入学率已达到较高水平，但实际上在农村与城市、边沿区域与中心区域、欠发达地区与发达地区之间的差距是显著的。一个平均数，容易把这些不平衡不协调的问题掩盖起来。总体上看，存在着不同地区人群享受教育的机会不公平、权利不均等的问题。例如，虽然国家免费提供九年义务教育，一则，各个地区和各个家庭的基本条件不尽一样，因为因病返贫、家庭缺乏劳动力等原因，并非所有的孩子都能实际或完整地享受国家提供的免费教育；二则，现行的教育活动受政府与市场双重规制驱动，存在着课堂教育和课外教育两个轨道，贫困家庭的学生往往请不起家庭教师，因而会形成有“家教”和无“家教”学生在学习成绩进而升学概率方面的明显差异。三则，各地的教育条件差别明显，教学质量与水平也体现出较大的差别，客观上会带来条件较好地区和较差地区升学率的差距，从而也会影响到教育的公平状况。四则，考试规则与录取规则并不完全一致，由于学校分布状况和考生的地域、城乡属性等的差别，考取高分的学生不一定能被相当的大学录取，而一部分考分较低的学生反而能够读上更好的大学；再加上一些学校具有“自主招生”等特权，就更容易形成招录上的不公平，从而带来教育服务的不公平。因此，实现区域教育协同发展、促进教育公平服务是我们需要高度重视、着力落实的一项重要任务。

党的二十大对实施科教兴国战略，优化区域教育资源配置等做出了重要部署。基于存在的突出问题，应当在如下方面继续做出努力：一是建立统一的教育公平服务标准体系，针对薄弱环节制定实施方案，采取有效措施逐项推进，按期保质达标。二是多措并举，包括加大经费投入、项目支持，推动优质资源转移以及开展联合办学、对口支援等，进一步推动教育资源在区域间的合理配置和向薄弱地区的汇合聚集，加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化。三是強化特殊困难家庭的帮扶力度，综合考虑各方面需要，切实提高义务教育的控辍保学水平。四是完善进城农民享有公平教育的权利，保障随迁子女及时入学。五是严格控制高等教育考试中各种形式的加分和特招，严格规范相关高校的自主招生权力和程序。六是进一步降低高等教育的入学门槛，积极探索实施宽进严出的管理模式。七是统筹职业教育、高等教育、继续教育等的协同创新，适当提高职业教育的等级或层次，促进教育进一步面向经济建设主战场，进一步服务关键核心技术的攻坚突破。

（编辑 尚鸣）