在“双循环”发展中做强国际门户枢纽城市功能

彭星 刘军伟 廖清凤

门户枢纽城市可以辐射广阔的国内腹地市场，并在海外对接国际前沿，是国内国际流量交互的中枢。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，国际门户枢纽城市的建设重点已由“以外为主”转向“内外兼顾”。新发展格局下，一个城市的国际门户枢纽功能越强，就越能链接全球更多的国家或地区，辐射更加广阔的国内腹地，服务和融入国内国际双循环的作用也就越强。西部地区作为我国经济发展和产业阶梯转移的战略腹地，更需要增强有较好区位条件的特大城市的国际门户枢纽功能，提升西部地区在新发展格局中的战略支撑作用。2020年5月，中共中央、国务院印发的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确提出，鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市。因而，需要深入研究如何增强成都、重庆、西安等西部大城市的国际门户枢纽功能的发展策略。

“双循环”下国际门户枢纽建设的逻辑之变

国际门户枢纽城市是沟通区域内外的中心城市，是一国或一个区域对外开放的产物，对资源要素的集散具有“通道效应”和“配置效应”，在区位带动、综合辐射、交通通达等方面强于一般区域性中心城市。

改革开放前，我国经济以国内循环为主，进出口占国民经济的比重很小。改革开放后，我国以融入国际大循环为主导，主要以利用西方发达国家市场为重点开展国际产能合作，逐步形成市场和资源“两头在外”的发展格局。在这个过程中，东部沿海地区上海、广州等港口城市依托有利的区位条件，积极联通国际市场、开展国际贸易、吸引国际投资，实现了国际要素快速集聚与经济快速发展，迅速发展成为对接國际前沿的门户枢纽城市。

当前，我国正加速构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。实现内需为主导、内部可循环，并链接国际循环的强大引力场。这就需要拓展国内不同区域、尤其是中西部地区城市协同参与国内国际双循环的广度、深度和韧度，国际门户枢纽城市的建设重点也由过去“以外为主”转向“内外兼顾”，不仅要注重联通国际市场、吸引国际流量，更需要突出服务国内大循环的重要作用，推进区域经济一体化发展，构建国内统一大市场，挖掘国内市场潜力，以联通国内市场促进更多全球资源要素聚集，吸引国内国际流量汇聚。

作为链接国内国际循环的中心环节，国际门户枢纽是汇集配置国内国际高端资源要素、串接国际产业链价值链分工协作的纽带和载体：对外在全球价值链中占据重要位置、深度融入国际大循环；对内辐射引领区域发展、服务国内大循环。一般而言，国际门户枢纽城市功能越强、能级越高，就越能链接全球更多的国家或地区，辐射更加广阔的国内腹地，其外在表现为承载的国内国际交互流量也就越大，服务和融入国内国际双循环的战略支撑作用也就越强。拥有内畅外联便捷通道、链接内外开放平台、拥有较强内外配置能力的国际门户枢纽城市，能更好地促进商品及服务、要素资源等在国内国际市场上交互流动，服务和融入国内国际双循环。其中，内外通道、开放平台为国内国际交互“流量”提供“硬件”载体，产业发展、制度环境形成的内外配置力则为其提供“软件”基础。

“双循环”对国际门户枢纽建设的新要求

打通流通环节“肠梗阻”，提升内外通道集疏辐射能力。“双循环”的关键在于国内国际经济循环的畅通无阻，一方面，通过打通生产、分配、流通、消费的堵点和梗阻，促进生产要素自由流动和资源优化配置；① 另一方面，要促进国内市场与国际市场互联互通，以国内大循环更好地促进国际循环。而内联外畅的交通通道体系是打通内外循环的基础条件。这就要求：在服务内循环方面，面向区域市场乃至广阔的国内腹地市场，构建区域流通网络，提升内外转换效率，架起供给与需求、国内与国外联通的“桥梁”，为产品服务、资源要素流动打开通路、连接断点、疏通堵点；在融入外循环方面，有机衔接丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路，推动形成陆海内外联动﹑东西双向互动的开放格局，为国际门户枢纽城市融入全球经济大循环提供通道支撑。

强化制度创新，释放开放平台赋能效应。构建新发展格局离不开国际大市场。“双循环”强调扩大内需和激发国内大市场潜力和统一性，但并不否定对外开放，而是要扩大对外开放，并实行高水平对外开放，更好吸引全球资源要素，在深度融入全球经济中塑造竞争新优势，拓展发展新空间。

开放平台是链接内外循环的物化载体，承担国际贸易、国际投资、国际商务等对外开放的复合型功能，是链接国际循环的重要窗口。要求在制度型开放中对接国际经贸规则带来的新变化，发挥自贸试验区、综合保税区等对外开放平台在深化改革、扩大开放中的先行先试作用，注重首创性探索、集成性创新，加强各领域制度创新举措的有机衔接和融会贯通，打破内外循环制度型开放的障碍，促进国内国际要素自由流动、资源高效配置、市场深度融合，在集聚国内国际高端资源要素中提升位势能级，在规则外溢正向效应中增强国际门户枢纽城市的竞争能力。

做强本地产业、优化营商环境，提升资源要素内外基础配置能力。“双循环”需要以现代化产业体系为基础，畅通经济循环需要各产业有序链接、高效畅通。① 随着全球分工方式由产业间分工向产品内分工转变，国际循环效率持续提升的同时，产业链供应链敏感性、脆弱性也有所增强。立足国内、依托国内大市场优势，充分挖掘内需潜力，持续推动产业结构优化和转型升级，确保在极端情况下保证经济正常运行；同时优化营商环境，集聚全球优质产业、技术资源，带动本土企业深度参与全球产业分工和合作，推动对外贸易从要素成本型向精细化、深加工方向转型以及高端化服务拓展，发展更高层次开放型经济，加快构建国内国际双循环相辅相成的开放型产业体系，提升国际门户枢纽的要素基础配置力。

“双循环”下成都建设国际门户枢纽城市的探索实践

西部地区是我国经济发展和产业阶梯转移的战略腹地，也是我国向西开放的重要地区。近年来，成都抢抓“一带一路”建设、长江经济带发展、西部陆海新通道建设、成渝地区双城经济圈建设等国家战略实施机遇，着力增强泛欧泛亚国际门户枢纽功能，商品及服务、要素资源等在国内国际市场上交互流量稳步提升，服务和融入国内国际双循环的作用稳步增强。

航空枢纽交互流量稳步攀升。作为国内第二个拥有双4F级机场的城市，成都已初步形成覆盖全球商务城市、新兴市场及热门旅游目的地的航线网络，“亚蓉欧”洲际货物中转枢纽初具雏形。入选国家空港型物流枢纽，创新空铁联运“一单制”货物运输模式，联合重庆启动实施“关银一KEY通”，在全国首次实现电子口岸入网业务跨关区办理。2022年，成都“双机场”旅客吞吐量达到3109.3万人次、居国内第一，2015-2019年（疫情前）年均增速达7.2%、高于全国平均水平；货邮吞吐量达到61.2万吨、2015-2019年（疫情前）年均增速达4.8%，已开通29条国际定期直飞客运航线，位居中西部第一、全国前列。

陆港枢纽交互流量持续增长。在国际陆路通道建设方面，已逐步建立以成都为主枢纽，西至欧洲、北至蒙俄、东联日韩、南拓东盟的国际班列网络和陆海货运配送体系。入选首批国家陆港型物流枢纽和中欧班列集结中心，创新推出跨境多式联运“一单制”系统集成改革、中欧班列“一单到底、两段结算”运费机制改革，创建了中欧班列（成渝）全国第一品牌，目前累计开行量已超过2.2万列，占全国比例超过40%，已联通境外103个城市、境内30个城市。在区域交通方面，建成西成高铁、成雅铁路、成贵高铁等铁路大通道，川藏铁路引入成都枢纽线，由京昆高速、成自泸高速—渝昆高速、成渝环线—渝昆高速，经昆明通过杭瑞高速、昆磨高速和开河高速至中南半岛各国的南向高速公路通道网络加快形成。

国际投资贸易交互流量不断提高。近年来，成都以自贸试验区为核心，统筹推进双向投资自由化便利化改革，推动实现成渝地区“一网通办”，获评“中国最具投资吸引力城市”第一名，对外资“磁吸力”持续增强，已导入富士康、英特尔、戴尔、德州仪器、西门子等10余家国际行业巨头，形成电子信息、装备制造和航空航天、高端软件等万亿级、千亿级特色优势产业集群，参与国际产业分工的位势不断提升，为开展国际投资贸易提供了强大支撑。2022年，成都外贸进出口总额为8346.4亿元，外商直接投资（FDI）25.9亿美元、外商投资企业超过4000家，落户世界500强企业有315家，展现出強大的外资吸引力。

“双循环”增强成都国际门户枢纽功能的相关建议

在“双循环”中，成都应进一步发挥区域中心城市和极核城市作用，以提升国内国际交互流量为方向，围绕做强内外通道、开放平台“硬件”载体及产业发展、制度环境“软件”支撑，按照“通道先行+平台带动+港产联动+制度保障”的关键路径，推动“枢纽通道”充分转化为“经济流量”，增强成都联结国内国际双循环的枢纽能级。

聚焦外建大通道内建大网络，提升通道内外通达效率

1.提升航空枢纽服务效能。国际方面，成都应大力发展国际通程中转联运航线，围绕洲际干线做强支线搭配、增强网络衔接水平，打造“北美—成都—南亚、欧洲—成都—东南亚/大洋洲”国际航空中转枢纽；同时深耕欧洲航线、突出东盟航线、择优非美澳航线的整体策略，织密对洲际以及南亚、中亚、西亚等重点区域航线，构建连接亚欧美“Y”字形全球客货运骨干航线网络。国内方面，成都应以共建成渝世界级机场群为契机，建设覆盖广泛、深度通达的“干支结合”国内航线网络，强化骨干航线建设，巩固提升与京津冀、长三角、粤港澳等区域中心城市的航空快线，提高区域间2小时空中物流联系频率。

2.提高陆上交通通达能力。外部联通方面，成都应突出南向持续拓展境外通道覆盖范围，织密多元化中欧班列境外通道，打造成都—黄桶—钦州港铁海联运通道，加密成都经北部湾、粤港澳大湾区联通东盟的国际铁海联运班列和至越南、老挝跨境铁路直达班列，畅通以成都为枢纽节点的西部陆海新通道主线路。区域畅通方面，成都应依托成渝中线、成渝高铁、成达万高铁等通道，推动城际铁路网络、卡车航班网络与航空货运网络无缝衔接，整合川渝地区货运网络资源形成“运力池”。

3.发展多式联运提升货源腹地通达力。成都应完善空铁联运的一体化布局，引入铁路或城际货运专线，创新面向全球的“中欧班列+国际客货机”陆空联运模式，打造面向西南、辐射全国的“空铁互转”运输专线。强化机场货站、铁路港站、物流节点设施间快速通道衔接，推动铁路专用线进园区、进港区，解决联运“前后一公里”问题。推动铁路货站布局与适铁产业合理匹配，完善集疏运体系。依托国家多式联运示范工程，推广应用空铁公多式联运模式，加推多式联运指挥平台建设。推动成都经开区无水港与重庆港、泸州港、宜宾港等长江上游港口的公水联运通道建设，开行铁水联运班列、公水联运班车，共享长江黄金水道。

突出激发多层次开放平台服务效能，做优链接“双循环”交互窗口

1.提升空港陆港内外辐射能力。一方面，成都应围绕“中转枢纽+物流集成商”模式，引进世界级货运航空公司、全球知名航空物流集成商入驻。推动天府国际机场、双流国际机场在川渝乃至西部地区重点城市、重点产业园区探索推行“异地货站”模式，引入航空物流知名企业和国有公司联合投资运营海外货站。另一方面，应提升陆港国际班列组织运营能力，联动广元、绵阳、德阳等城市，加快构建以成都为核心、其他城市为节点的多线路多节点网络体系，提高国内货源组织能力；争取与法国邮政等行业龙头企业合作“借船出海”，以资本融合、资源共享、网络共建等方式，在海外重要节点城市布局运控中心、海外仓、集装箱提还箱点等，以“门到门”全链条服务吸引货源，增强境外班列境外服务能力。

2.提高开放平台能级。一是深化成都自贸试验区改革开放试验，聚焦现代政府治理、双向投资管理、贸易监管服务、金融开放创新、产业集聚创新等五大核心制度创新体系，全力推出一批具有全国重要影响力的改革试点经验和实践案例，打造改革开放“自贸样本”，进一步增强成都自贸试验区的改革创新带动作用。二是加快成都国际经贸合作平台建设。深化中国—欧洲中心、中國（四川）—东盟自由贸易中心建设，加快国家进出口贸易促进创新示范区、“一带一路”进出口商品集散中心建设。用活用好国际性会议、展览、赛事等活动，打造一批国际经贸合作营销推广平台，形成功能多样的平台支撑。三是提升成都国别合作园区发展质效。深度挖掘合作国家（地区）优势资源、特色产业、先进技术，围绕国别合作园区文化创意、绿色低碳、科技创新等重点领域，着力提升中日（成都）地方发展合作示范区、中德中小企业合作园、中法成都生态园等外资引入、对外贸易浓度与质效，加快打造国际经贸合作样板标杆。

3.增强口岸服务效能。一是增强成都开放口岸平台支撑能力。推进进口肉类、冰鲜水产品、食用水生动物、水果、植物种苗等更多特殊商品指定监管场地申报建设，探索口岸功能延伸与冷链物流、跨境电商联动发展。二是推动成都口岸与周边综保区协同发展。统筹推动航空、铁路等口岸功能和综保区场站资源共享，简化进出口环节随附单证，协同提升口岸通关效率。创新“一个系统、一次理货、一次查验、一次提离”的一体化通关模式，实现货物通过快速放行。三是提升成都口岸通关便利化水平。深入推进航空货运、多式联运等重点领域关键环节通关便利化改革，推进监管环节集约化发展。拓展国际贸易“单一窗口”应用范围和系统功能，推动向税务、金融服务等领域延伸，实现国际贸易主要环节“前推后移”。推动口岸智慧化建设，深化“智慧空港”“智慧陆港”等综合服务平台建设，推进口岸间、场所间数据信息整合共享，促进多式联运、口岸联动和各区域协作。

着力增强本地产业和营商环境支撑，提高内外基础配置能力

1.大力发展本地适空适铁高附加值产业。一是提升成都优势产业分工位势，充分利用《区域全面经济伙伴关系协定》（简称RCEP）等带来的红利，将外贸生产制造优势转化为对产业链的整合能力，逐步布局供应链管理、渠道分销、生产性服务等环节，大力支持轨道交通、工业无人机等产业链企业参与产业技术标准制定，推动产业合作向合作研发、联合设计等高端环节延伸。二是抢占贸易新业态先机，提升跨境电商的渗透力，培育一批推广“成都造”的跨境电商独立站，深化“跨境电商+快速配送”模式、探索工厂“流量+个性定制+品牌化”网红带货业务等，形成“跨境+内容”消费新优势。前瞻性发掘数字贸易新机遇，围绕数字贸易准入、数据（设施）本地化等方面完善数字贸易制度，加快数字游戏、数字视觉等核心领域创新发展，重点聚焦游戏动漫、数据处理等完善专项支持政策，推动精品手游等走向国际市场。三是大力发展适空适铁产业。发挥成都临空经济示范区优势，打造临空制造新链条和临空服务新业态，构建大飞机全生命周期服务产业链。推动天府临空经济区创建国家级示范区，围绕电子信息、生物医药、航空维修等，集中发力出口型电子产品、医疗耗材与生物制品、智慧机场等细分产业领域。发挥国际铁路港经开区优势，围绕做强大宗贸易生态，加快落地期货交割、仓单质押、检验检测等业态，拓展智能家电、全球ODM等业态，加快导入菜鸟、希音等“自带流量”型企业。

2.增强“自贸+保税+跨境+口岸”制度集成创新。贸易便利方面，成都应依托服务业扩大开放综合试点，对接国际资质标准，探索服务贸易制度创新，针对潜力区域率先进行政策及资源倾斜，赋能服务贸易发展；依托进口贸易促进创新示范区、跨境电商综合试验区等平台，探索开展进口药品（医疗器械）、宠物食品等跨境电商试点，加强跨境电商政策支持，推动跨境电商提能增效。投资便利化方面，成都应强化外商投资促进政策归集、汇总和统一发布，建立外商投资从签约到投产的全生命周期服务体系。“放管服”方面，成都应推广自贸试验区“简易事项准入即准营、一般事项承诺即准营、复杂事项一证即准营”等改革创新，实现市场主体“准入快、准营易”。深化政务服务流程优化再造，对关联度高的多个“单事项”推行集成办理。

（编辑 宋斌斌）