论举国体制与新中国科技发展（下）

申晓勇

新型举国体制：“双轮驱动”科技发展（2012-2022年）

进入新时代，世界正经历百年未有之大变局，中国发展环境和发展条件发生重大改变。中国经济实力和综合国力显著提升，2010年制造业世界排名为第一位，2012年经济总量为世界第二位。以供给侧结构性改革为契机，中国产业结构正在从世界产业链的中低端向中高端持续攀升，部分领域已经走到世界前列。从前只是跟在别人后面追赶，现在部分领域与其他发达国家并跑，其中一些领域已经或即将处于领跑的位置。

当前，新的产业革命和技术革命酝酿正酣，集成高效的科技创新模式取代了传统科技创新路径，单一部门的科技创新难以满足不断迭代更新的集成创新频率，只有采取多领域多部门协同创新才能适应新时代的科技创新要求，才能在关键核心技术领域永葆活力和动力。应对风险挑战，尤其是在科技攻关方面，我们需要发挥举国体制优势，不断解决我国经济发展面临的“卡脖子”问题。随着举国体制重大科技创新的实践维度不断拓展、作用优势不断彰显，新型举国体制逐渐确立起来并实现良性运行。新型举国体制最大的特点在于，它不仅要发挥好政府的领导组织和规划决策作用，而且要发挥市场机制的竞争和激励作用，并将市场、社会力量与国家力量实现整合。

加强关键核心技术攻关新型举国体制的顶层设计和战略布局

科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央把创新作为引领发展的第一动力，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，以创新驱动发展战略和科技强国建设为引领，加强关键核心技术攻关新型举国体制的顶层设计和战略部署，同时，全面深化科技体制改革，部署实施一系列重大改革举措，为关键核心技术攻关新型举国体制的实施营造好的制度环境。

2015年，中共中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》。2016年5月，中共中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》，明确提出建设创新型国家的战略目标及具体步骤：第一步，到2020年进入创新型国家行列，基本建成中國特色国家创新体系；第二步，到2030年，科技实力要有大幅跃升，跻身创新型国家前列；第三步，到2050年建成世界科技强国，成为世界主要科学中心和创新高地。2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）》，强调在重大关键项目上发挥市场经济条件下新型举国体制优势。2016年8月颁布的《“十三五”国家科技创新规划》，提出探索社会主义市场经济中科技攻关的新型举国体制。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，构建关键核心技术攻关新型举国体制，加快建设创新型国家。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战。2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，健全关键核心技术攻关新型举国体制。

我国不断深化科技体制改革，出台一系列文件法规，科研项目和经费管理方式不断优化，激发科技创新活力，为关键核心技术攻关新型举国体制创造好的政策环境。国家相继推出多项针对性操作性强的具体改革方案：2014年3月，国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》；2014年12月，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》；2015年9月，国务院出台《深化科技体制改革实施方案》，所部署的143项科技体制改革任务迄今为止已全面完成。2016年7月，中共中央办公厅、国务院发布《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》；2021年8月，国务院先后出台《完善科技成果评价机制的指导意见》《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，颁布实施《科学技术进步法（2021年修订）》，健全科技创新保障措施，完善国家创新体系，着力破除自主创新的障碍因素。上述一系列政策法规的颁布实施，使核心技术攻关新型举国体制的政策环境不断优化，科技评价和奖励制度不断完善，项目评审、人才评价、机构评估日趋健全，科技创新的基础性制度框架基本确立。

政府和市场协同，构建形成多元主体、协同创新关键核心技术的新型举国体制

新型举国体制可以利用市场力量及时掌握最新信息，跟进世界前沿技术；利用社会力量提供人才和智力支撑，为关键核心技术攻关提供稳定的社会条件；利用国家力量提供攻关的各方面服务，为科技攻关提供全方位保障。构建符合市场经济规律的关键核心技术协同攻关机制，让市场之手和政府之手相互配合、优势互补，充分调动各类科技创新主体的积极性、主动性、创造性，形成集中力量攻克关键核心技术难关的创新合力。充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，以健全国家实验室体系为抓手，加快建设跨学科、大协作、高强度的协同创新基础平台，抓紧实施一批体现国家战略意图的重大科技项目，在前瞻性、战略性领域打好主动仗。截至2021年年底，正在运行的国家重点实验室达到533个，纳入新序列管理的国家工程研究中心191个。国家企业技术中心1636家，大众创业万众创新示范基地212家，国家级科技企业孵化器1287家，国家备案众创空间2551家。①

充分发挥市场主体作用，通过竞争增加科技创新的活力和动力。推动“政产学研用”相结合，激发政府、企业、高校、科研机构、用户等创新主体的主动性、积极性和创造性，组织调动全社会协同攻关，将各方面的人力、物力、财力和技术资源投向既定战略目标领域，形成前沿基础研究和核心技术攻关的强大合力，全面增强自主创新能力，构建功能互补、深度融合、良性互动、完备高效的协同创新格局。

例如在实施探月工程中，面向社会开放，鼓励社会资本和企业参与“嫦娥四号”配套任务，并以此为试点，探索引入社会资本的新模式，对打破航天工业壁垒、加速航天技术创新、有效降低工程成本、提高投资效益具有积极作用。2019年2月，***总书记在会见探月工程“嫦娥四号”任务参研参试人员代表时强调，“嫦娥四号”任务圆满成功，是“探索建立新型举国体制的又一生动实践”。

航天科技领域进一步深入实施军民产学研联合攻关，协同创新。中国运载火箭技术研究院所属的航天材料及工艺研究所与上海交通大学、上海拓璞数控科技有限公司联合开展了数字化定位技术研究，2018年研制出“基于三维实体模型的数字化零件自动定位系统”，已在火箭舱段装配中正式使用。中国运载火箭技术研究院与西南铝业（集团）有限责任公司、中南大学在高性能铝合金材料研究及轻质高强构件制造方面开展了多项技术合作，有力支撑了我国长征系列运载火箭的研制任务。

进入新时代，我国北斗建设步入快车道。在新型举国体制下，400多家单位、30余万科技人员携手奋进、攻坚克难。2020年6月，北斗三號GEO-3卫星在西昌卫星发射中心发射升空，标志着北斗三号全球系统核心星座部署完成。从北斗一号、北斗二号、北斗三号分步实施的战略决策，到中国特色卫星导航系统的体制设计，再到星间链路、高精度原子钟等160余项关键核心技术的攻克和500余种器部件国产化研制的突破，无不体现了新型举国体制下关键核心技术攻关的优势。北斗三号核心器部件国产化率达到100%，卫星寿命大于10年，定位精度优于10米，授时精度优于20纳秒，各项性能指标世界一流。

培养造就高素质人才队伍，为关键核心技术攻关提供坚强人才支撑和保障

人才是创新的根基，是创新的核心要素，关键核心技术攻关新型举国体制，归根结底要靠高水平创新人才。党中央高度重视人才工作，强调把人才作为支撑发展的第一资源，提出“聚天下英才而用之”的人才观。***强调：“人才资源是第一资源，也是创新活动中最为活跃、最为积极的因素。要把科技创新搞上去，就必须建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍。”我们的人才体制机制改革不断深化，以破除科技人才发展障碍，不断改善人才发展环境，激发人才活力。人才的培养、评价、激励、引进体制机制日趋完善。

培养造就大批优秀创新人才，需要信任科研人员，赋予科研单位和科研人员更多自主权，这是近年来我国科技体制改革强调的方向。党的十八届五中全会提出，要扩大高校和科研院所自主权，赋予科技领军人才更大人财物支配权和技术路线决策权。2019年1月，国务院发布《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》。2019年8月，科技部等6部门联合出台了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》等一系列遵循科研规律、破除制度藩篱、扩大科研人员自主权的“松绑”政策，取得明显成效。

按照人才成长规律，改进人才培养模式，用好用活人才。针对多年来对科研人员及成果评价的数量化、唯论文、人才“标签化”等顽疾，国家出台系列改革完善科技评价制度的举措。2018年7月，中共中央办公厅、国务院发布《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，提出统筹人才计划、科学设立指标、正确使用评价结果、强化用人单位主体地位、加大人才稳定支持等改革措施；2018年11月，教育部发布《关于开展清理“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》，侧重操作层面，通过“解剖麻雀”和集中治理，切实解决科研人员反映强烈的科研管理中的突出问题。同时，积极探索集聚人才、发挥人才作用的体制机制：2016年3月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》；2016年8月，国务院印发《“十三五”国家科技人才发展规划》；2017年4月，中共中央、国务院出台《中长期青年发展规划（2016-2025年）》；2018年2月，中共中央办公厅、国务院出台《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》。上述政策措施有力激发调动了科技人才创新创造活力。

2021年，我国研发人员总量达562万人，为2012年的1.7倍；中国内地入选世界“高被引科学家“，从2014年的111人增至2021年的935人，增长7.4倍，涌现出一批世界顶尖科技人才。①

积极开展国际交流与合作，构建开放创新的关键核心技术攻关新型举国体制

国际科技合作是在更高起点上推进自主创新的重要方式，对于推进国家科技发展意义重大。科学的发展是世界性的，发展科技必须具有全球视野。自主创新需要开放的环境，要主动布局和积极利用国际创新资源，深化国际科技交流合作，在更高的起点推进自主创新。

进一步加强政府间创新合作对话，深入实施科技合作伙伴计划，科技开放合作深度和广度不断拓展。我国与160多个国家建立科技合作关系，加入了200多个政府间国际科技合作组织；积极参与并牵头组织国际大科学计划和大科学工程，加强气候变化、空间、健康、能源、农业等领域国际科技合作。“一带一路”科技创新行动计划取得丰硕成果。内地与港澳之间的科技创新合作深入推进。在国际科技合作领域，建设“一带一路”协同创新共同体，牵头或参与国际大科学计划和工程。开创了我国国际科技合作的新局面。

近年来，我国科技实力迅速发展，科技成果不断涌现，国际合作需求越发旺盛。从载人航天工程来看，我国计划2020年前后建成中国自主的载人空间站，当前已有来自23个国家、94个科研机构的158个科学团队在空间科学与应用领域开展合作，合作深度和广度前所未有。②

中国大飞机项目更是实施新型举国体制的典型案例。中国大飞机的研发制造采用符合国际惯例的“主制造商-供应商”运营模式，中国商飞以民用干线飞机的主制造商身份，通过与全球各大先进配套厂商合作，在全球商用航空领域占有一席之地并取得一定的主动权；并建立了高效的供应链协同体系，获得协同创新的高态势。同时，主制造商充分汲取国际大飞机产业发展经验，加强中国大飞机本土配套产业链建设，以群体突破、技术集成和技术辐射带动核心技术攻关，促进中国大飞机产业提升技术创新能力。2022年9月30日，***总书记在北京人民大会堂会见C919大型客机项目团队代表并参观项目成果展览，强调要充分发挥新型举国体制优势，在关键核心技术攻关上取得更大突破。

充分发挥新型举国体制的显著优势，科技实力正在从量的积累迈向质的飞跃，从点的突破迈向系统能力的提升，重大创新成果竞相涌现。我国已经成为世界上具有重要影响力的科技大国，正在向科技强国迈进。北斗导航卫星全球组网，“嫦娥五号”实现地外天体采样，“天问一号”登陆火星，神舟十四号载人飞船发射取得圆满成功，“奋斗者”号完成载人万米深潜，成功研制“九章”量子计算原型机，以华龙一号和高温气冷堆为代表的中国核电跻身世界核电第一方阵，C919大型客机研制成功、获颁中国民航局型号合格证。我国科技实力跃上新的台阶，创新型国家建设取得决定性成就，科技强国建设迈出坚实步伐。

历史经验和建议

中国的发展离不开世界，如何突破美国等发达国家在科学前沿和高技术产业、产品领域对我国的遏制封锁，是我们必须解决的问题。“贸易战”可以采取国内循环为主的“双循环”进行应对，而“科技战”则必须通过自主创新、主动学习和“合作共赢”取得胜利，没有科技创新，中国经济就不可能转型升级到世界产业链的中高端。我们要不断健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能。新中国成立70多年来，我国通过建立举国体制并成功实现向新型举国体制转变，在重大科技创新领域取得了举世瞩目的成就，积累形成的历史经验应该传承发扬，并为我们的未来发展带来启示。

历史经验

第一，始终坚持和加强党对举国体制和新型举国体制的全面领导。

党的领导力、组织力、号召力始终是科技事业发展的根本力量源泉。党中央在我国科技事业发展的每一个关键节点都做出了重大战略部署，从“向科学进军”“科学技术是第一生产力”到“创新是引领发展的第一动力”，从实施科教兴国战略、人才强国战略到创新驱动发展战略，从建设创新型国家到建设科技强国，党中央始终牢牢把握我国科技创新发展的正确方向。特别是党的十八大以来，以***同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，部署和实施一系列科技创新重大举措，这是我国科技事业取得历史性成就、发生历史性变革的根本保证。

第二，依靠政府与市场“双轮驱动”，实现重大科技创新和突破。

举国体制尤其是新型举国体制，实质上是实现政府作用和市场作用的有机结合，推动重大科技创新依靠政府与市场“双轮驱动”。政府拥有强大的资源动员能力和中长期发展规划能力，推动科技创新力量布局、要素配置、人才队伍体系化、协同化，在前瞻性基础研究、颠覆性技术创新方面发挥创新优势；有效的约束激励机制是实现创新的关键所在，市场因对需求侧反应敏感能够动态调整生产经营活动，持续向新的经济增长点扩大投资，倒逼自身进行产品创新和服务创新，新型举国体制将实现两者的有机结合。

第三，注重人才的培养和使用，充分激发人才积极性创造性。

中国共产党在革命、建设、改革时期都高度重视知识分子工作，提出“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的指导方针，充分调动科技工作者的积极性创造性。党的十八大以来，***总书记指出“创新驱动实质上是人才驱动”，党中央把人才资源作为国家发展的战略资源，重视在科技攻关中培养、引进、使用高水平科技人才。以注重激发调动科技人才创新创造活力为重要着力点，加快构建具有全球竞争力的科技人才制度体系，大力培养使用战略科学家，打造大批一流科技领军人才和创新团队。同时，在重大科技攻关实践中培育锻炼人才，鼓励青年科技人才脱颖而出。

第四，坚持自主创新与开放合作辩證统一。

新中国成立以来，我国科技发展的立足点始终放在自主发展的基石上，自主创新与学习国外先进科技相结合，将引进、消化吸收、创新三个环节有机统一，将“赶超”建立在科学基础上。改革开放后，我国坚持以全球视野谋划和推动科技创新，扩大科技领域开放合作，充分利用全球创新资源，主动融入全球科技创新网络，在平等、互利、合作、共赢的基础上构建创新合作共同体，推动科技创新成果惠及更多国家和人民。

启示和建议

第一，明确界定新型举国体制的内涵、外延，做到精准化。新型举国体制不是过去计划经济体制的回归，不是“全能型”的，它是建立在市场经济基础上如何更好发挥政府作用的产物，是“效能型”的。同时，新型举国体制是一个动态的、仍然处于变革和发展中的体制，尤其是怎样发挥好政府、企业、文教三大部门的各自优势：科学合理界定政府优势和发挥作用范围、企业优势和发挥作用范围、文教系统优势和发挥作用范围。

第二，如何发挥好新型举国体制的作用。科学是发现，技术创新是发明、创造和改进，二者都具有很大的不确定性，尤其是科学发现风险大、成本高，市场机制往往失灵，而企业的动力也不足。在很多科学技术领域，有不少工作者终其一生也没有科学发现，只能为后人起到铺路石和敲门砖的作用，因此政府的保障作用就非常重要。新型举国体制就是在市场调节不起作用或作用不大的地方，在企业无能为力的地方，在涉及国家安全的领域，发挥其“集中力量办大事”的优势，政府、市场、社会共同发力来推进中国科技进步不失为一种值得探索和研究的新型道路。

第三，深入研究新型举国体制如何与现有的国家治理水平和市场成熟度相协调。党的十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，中国还是一个发展中国家，幅员辽阔，人口规模大，区域之间、城乡之间、产业之间的发展都不平衡，社会主义市场经济体制建立和发展完善仅有30年的时间，科技体制机制还不够完善，改革的目标、方法和步骤都需要深入研究、统筹考虑、辩证施策和精准操作。研究任务重大而艰巨，迫切需要哲学社会科学界与自然科学界协调攻关，需要政产学研紧密配合。

第四，科学没有国界，但是科学的应用是有国界的；技术没有国界，但是技术带来的利益是有主人的，尤其关系到国家安全和国家的竞争力，更是成为各国政府直接干预的领域。但是科技创新又离不开国际交流，我们要结合国际形势的变化和针对不同的科技领域、不同的国家，深入研究科技交流和合作的对策，使新型举国体制在科研院所、企业以及科技工作者之间的国际交流和合作方面发挥更好的作用。

（编辑 宋斌斌）

① 国家统计局：《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》，2022年3月1日。

① 参阅文章，《全面发力 纵深推进 科技体制改革让创新动力澎湃》。

② 杨扬：《新时代国际科技合作的问题与出路》， 《中国青年报》，2018-09-17。