合肥模式：政府资本招商形成新兴产业培育合力

战永杰

近年来，合肥市政府以尊重市场规则和产业发展规律为前提，以资本和股权为突破口和切入点，通过组建国资平台，构建多元化立体化投融资体系，组建参与各类投资基金，带动社会资本参与，构建地方招商引资新方式、新路径，从创投到产业投资，形成产业培育合力，布局战略性新兴产业，引进并培育了新型显示屏、集成电路、新能源汽车等新兴产业集群，新兴工业迅速崛起，2022年合肥生产总值达1.2万亿元，同比增长3.5%，实现了经济社会跨越式发展。

政府资本招商引进新模式带来显著成效

合肥积极创新理念、找准方向、优化服务、风险管控，成功引进并培育了新型显示屏、集成电路、新能源汽车等新兴产业集群，取得了较为成功的业绩显著成效。

工业实力持续提升

2005年7月，合肥市确立“工业立市”战略，经过多年实践探索，合肥市一直在探索加快经济发展，提升工业规模质量的“引擎”，形成了产業竞争新优势。自2005以来，合肥坚持“龙头企业―产业链―产业集群―产业基地”的发展思路，先后引进京东方、格力、美的等企业，投资半导体产业，接盘科大讯飞，引入蔚来、大众汽车，维信诺、长鑫等行业头部企业，工业经济飞速发展。2022年，合肥全市完成工业固定资产投资2895.66亿元，较2005年增长了44.63倍；规模以上工业企业2485家，较2007年增长了1622家；工业增加值从2005年的292.2亿元增加至2022年的2603亿元。

企业规模质量显著提高

2022年，合肥市净增市场主体30万户，总量突破150万家。新增规模以上工业企业266家；新增百亿工业企业6家、创历史新高，总数达19家；新增国家科技型中小企业8200余家；净增国家高新技术企业1834家，总数超6400家；新增国家级专精特新“小巨人”企业78家，总数达139家，总量实现一年翻番，居全国城市第14位；新增上市（过会）企业14家，总量达77家，居全国城市第12位，其中科创板上市企业数居全国城市第6位；新增“灯塔工厂”2家，总数达4家，居全国城市第2位。

新兴产业集聚壮大

合肥市全力以赴发展新兴产业，培育了一批战略性新兴产业群，通过京东方、长鑫、蔚来汽车等重大项目的带动逐步形成了3个国家级、7个省级、10个市级战略性新兴产业集群。其中，智能语音入选国家先进制造集群，集成电路、新型显示、人工智能三大产业入选首批国家战略性新兴产业集群名录，新型显示、人工智能获批数量居全国第四。2022年战略性新兴产业产值增长14.3%，占规上工业比重56.2%，对工业增长贡献率达84%，创历史新高。新能源汽车、光伏两个大产业链双双破千亿元产值。集成电路等“卡脖子”技术加快突破，晶圆代工产能位居全国前三，液晶面板出货面积占全球1/10。全球最大量子城域网正式开通，量子科技园入选全国首批未来产业科技园建设试点培育。

工业体系不断完善

合肥工业基础比较完备，拥有37个工业行业、涉及200多个工业门类，涵盖2000多种大宗工业产品，战略性新兴产业加速崛起，高新技术产业快速布局，传统优势产业提质增效，形成了较为完善的先进制造业体系。围绕“芯屏汽合”（芯片、新型显示、新能源/智能网联汽车、AI-制造业融合）产业和“急终生智”（城市应急安全、智能终端、生物医药/大健康、智能语音/人工智能）产业，集聚发展，全链条布局，引入头部企业，培育龙头企业，做大做强产业链和产业集群。新型显示、新能源汽车、智能语音、家电四大产业获得国家新型工业化产业示范基地批准；打造了全国新能源汽车产业之都、世界级智能家电集群、“光伏第一城”、中国声谷等一批高质量产业生态圈。

创新能力大幅跃升

近年来，合肥每年的全社会研发投入强度均保持在35%左右，2022年科技投入占财政支出17.8%，居全国城市前列，技术合同交易额突破千亿元。全市有中国科大、合工大等高校60所，中央驻肥科研机构8家，与高校院所合作共建国家级（重点）实验室12个，新型研发机构37个，集聚服务院士138人，已认定高层次人才8000余人。全国第2个获建综合性国家科学中心，首个挂牌国家实验室，建成运行深空保测实验室，已有在建、预研大科学装置10余个，“科大硅谷”启动建设，全国首个国际先进技术应用推进中心在合肥成立，悟空探秘、本源司南、九章计算、祖冲之号等一批重大原始创新成果相继在合肥问世。据2022年联合国世界知识产权组织发布数据显示，合肥全球“科技集群”排名第55位。

国有资本引领社会资本发展新型产业

“合肥模式”的核心是创新投资理念，充分发挥国有资本引领作用，聚焦关键产业、龙头核心企业，通过国有资本投入，带动社会资本进入，动用全社会的力量发展新型产业。在项目落地、企业稳定创收后，国有资本再以市场化方式安全退出，打造循环资金流动体系，并借此循环体系推动产业更多项目高质量发展。

明确方向，科学确定产业投融资项目

1.确定产业招商引资战略发展方向。合肥抓住东部沿海地区产业转移及中部崛起的战略机遇，聚焦集成电路、新型显示、智能家电等重点产业，编制重点产业链招商目录，重点引进龙头企业、独角兽企业、行业冠军企业，锻粗锻长产业链条，打造产业集聚发展基地。深挖产业链上下游“风口”产业，通过政府投融资方式进入关键企业，带动产业链条上其他企业陆续入驻。近年来，合肥通过引入京东方、科大讯飞、长鑫、蔚来一批新兴产业的国内龙头企业，逐步扩延构建起上述“芯屏汽合”、“急终生智”为代表的几十条产业链。

2.打造专业化投行队伍。合肥从市领导到基层普通招商人员，均对产业投融资政策、行业发展报告、股市行情等有一定研究，对各种与产业相关的信息都进行了深入的学习，精通投行政策和谈判技巧，便于与客商进行有效沟通，可以从产业匹配度、产业发展前景、投融资政策支持等方面对项目进行初步筛选。另外，借助外部力量，完善招投人才体系，并通过聘请知名企业家、政府高校常态化互派挂职等方式，建立专家人才库，针对主导产业为招商引资进行项目选择及各项研究。

3.严格产业项目论证程序。对拟投资产业项目进行科学严密的论证，由市产业领导小组牵头，组织专业人士、投资机构，从产业发展前景、科技含量、市场竞争力等方面，进行全方位的尽职调查，对产业项目技术、供应链和市场等进行全方位的研判。论证通过后，同企业开展严谨的商务谈判。在政府确定拟引入项目后，还需经市人大财经委、人大常委会主任办公会、市人大常委会、市政协审查批准，以确保决策的正确性和科学性。

创新模式，以资本构建招商引资新模式推动经济发展

1.创新完善政府资金投入方式。为更好发挥政府资金对产业发展的引导作用，2014年，合肥市政府整合各类政府资金，在投入方式上做出重大调整。一方面，改变之前“撒胡椒面”式的资金投入方式，由“面”到“点”，加大对重点产业和龙头企业的投资，提高投资效率。另一方面，削减、压缩事后奖补等无效资金投入，新增基金投入、“借转补”投入、财政金融产品投入这三种市场化有偿投入支持方式，更好地帮助企业解决前期和中期资金困难问题，稳定现金流，度过困难期，真正实现投融资传统模式转化为“拨款变投资、资金变基金”的市场化投融资方式，让有限的政府资金更好地聚焦在合肥的优势产业和战略创新产业发展上。

2.组建专业化国资投融资平台。2015年，合肥对国有资本运营机构进行改革重组，组建了兴泰、建投、产投三大国资投融资平台。这三大国资平台目前承担着对合肥国有资本进行运作和投融资的重任，合肥建投以新能源和出行为投资重点；合肥产投致力于引导产业高质量发展；合肥兴泰专注于打造地方金融控股平台。同时，三大平台还负责投融资、担保、产权交易等领域的制度、监管条例的修订，以规范企业运营行为。比如，为更好地控制国有企业债务风险，国资委强化预算管理，调控压降企业资产负债率和负债预算水平，通过增加资本注入、发行债券等方式降低企业融资成本，改善资产负债结构，确保企业资金链安全。

3.撬动更多社会资本。合肥充分发挥国有资本的引领作用，通过国有资本构建平台，以市场化运作方式，以投带引，吸引更多金融资本和社会资金大量投入主导产业和战略性新兴产业。截至目前，合肥形成总规模超过1000亿元的“基金丛林”，带动近4000亿元的社会投资。其中，成立总规模 59.2亿元的创业引导基金、产业引导基金和天使基金，用于支持和引导初创企业、中小型企业，共计吸引社会投资超过2000亿元。组建总规模近300亿元的“芯屏产业”投资基金，集中投向集成电路和平板显示中下游企业。其中，仅京东方10.5代线项目通过芯屏基金就直接引入社会资金79.45亿元。

4.构建国有资本退出机制。经过多年的实践探索，目前合肥已形成“引进项目→国资注入→项目投产运营→股权退出→循环发展”的产业运作模式。政府投资形成的基金份额或股权达到约定年限或退出条件时，依法依规通过上市、股权转让、企业清算回购等市场化方式安全退出。这种方式让国有资本收放自如，在完成培育引入产业的同时，实现自身保值甚至增值，通过国有资本的循环使产业链不断扩大并深入发展，推动产业快速发展。截至“十三五”末，合肥国资累计向战略性新兴产业项目投入资金超过1200亿元，带动项目总投资超过4500亿元，带动上下游产业链总投资近5000亿元。

优化服务，打造优良产业发展生态

1.创造产业发展软环境。2014年，合肥在全国率先对产业扶持政策作出重大调整，逐步形成“1+3+5+N”①的政策框架体系。通过产业政策体系整合，避免了政出多门、相互矛盾的问题，增强了政策的协调性和联动性。持续深化“放管服”改革，加大公共政策兑现履约，提高公信力，开展“一照多址”改革，提高线下“一窗综办”、线上“一网通办”水平，推进“一件事一次办”，打造政务服务升级版。合肥还专门成立由市委、市政府主要领导为组长的“三重一创”工作领导小组，统筹推进战略性新兴产业发展，保驾护航产业发展。

2.注重创新人才引育。合肥聚焦电子信息、节能环保、新材料等战略性新兴产业，大力引进和培养产业技术人才。实施国家战略人才力量培育计划，先后制订“人才政策20条”、“人才政策新8条”、“产业紧缺人才引进计划”、“青年优秀人才培养计划”等政策、实施细则30余项，引进扶持“高精尖”人才、高水平创新创业人才、高层次产业人才近万名。建立以创新价值、能力贡献为导向的人才评价机制，在个税奖励、住房保障、子女入学等方面提供优惠。建设市场化人才服务平台，推行“一站式”“组团式”服务，全力打造人才高地。

3.搭建创新孵化平台。合肥着力建设以大科学装置公司为代表的资源集聚平台、以创新院公司为代表的协同创新平台、以离子医学中心为代表的重大科技成果转化平台、以长鑫存储为代表的自主研发创新平台，推动从科研成果转化向产业发展成果转化。市政府遵循引导市场协同创新的理念，与中科大等“大院、大所、大学”合作共建创新平台，打造人才、资金、信息等各类创新要素汇聚地，促进科技创新赋能产业高质量发展。

“合肥模式”对各地产业发展的启示

“合肥模式”成功的关键在于找准“风口”、优化管理模式、健全配套服务，充分发挥产业基金引领带动作用，以资本投资模式推动优势产业做大做强。

解放思想，构建市场化运作体系

1.强化市场化运作思维。各地在推动产业创新转型中，与合肥发展存在发展中共性问题，资本投入和运作在传统模式下难以解决。合肥解放思想，各地都可转变观念，结合当地实际，用好市场化手段发展产业，着力构建现代化产业体系，打好“双招双引”、项目建设攻坚战，形成抓产业促发展强大合力。改变国有资本投融资模式，从“土地优惠、税收减免”为主向“资本运作、基金支持”为主转变。用市场化思维和手段运营发展产业，吸引資本、人才、技术等产业要素集聚。

2.培育壮大基金规模。强化政府产业投资基金专业管理和市场运作，借鉴“合肥模式”，找准适合本地产业发展路径，建立产业投资百亿母基金，并发挥母基金的撬动作用，引导私募股权投资、天使投资、风险投资基金等各类资本，通过直接投资或基金合作等方式注入企业，放大资金杠杆，培育一批支撑性强的高成长性企业，形成本地产业创新发展独特的竞争力。

3.建立跟踪监管机制。政府牵头，聘请专家、学者、有影响力的企业家等专业人员，组成产业发展评审委员会，对拟投资项目进行论证决策、跟踪监督。强化风险管控，细化投资进度，统筹协调相关部门做好要素保障，确保项目达标推进，定期对项目进度进行评估和绩效评价，保证投资见实效。建立国资市场化监管机制，与企业签订协议，明确各类措施和核心条款，与企业建立起利益共同体，确保政府资金安全可控、保值增值。

完善国资退出机制。如上文所述，建立从引进项目、国资引领、项目落地到国资股权退出的投资循环模式。在规划项目之初，设置国有资本安全退出通道，政府产业投资基金在达到投资年限或约定退出条件时，将依法采用上市、股权转让、企业回购和份额退出等市场化方式，保证基金份额或股权安全退出。这种模式有利于国有资本培育和引进产业项目，保证国资保值增值，为新项目的发展提供循环支持。

精准招商，打造产业集聚洼地

1.明确招商引资方向。根据地方现有条件，选定一些有发展潜力的新兴产业，如新一代信息技术、高端装备、新能源、新材料、医养健康、高端化工等，招引关键企业入驻，吸引上下游企业投资，而非盲目随意地投融资。探索建立“领军企业重大项目—延伸完善产业链条—发展培育产业集群—积极打造产业基地”的产业发展模式。

2.产业链精准招商。建立完善重点产业链“链长、链主”制度，积极构建“链主企业+骨干企业+高成长企业”的产业体系；聚焦战略性新兴产业、高新技术产业，紧盯龙头企业和关联配套企业，引进一批成长性好、带动性强、科技含量高的“專精特新”项目。

3.培大育强优势产业。聚力做好“优存量”和“扩增量”的文章，精准培育有竞争优势和地方特色的新能源、新材料、生物医药等高端制造业，锻精延伸产业链条，增强产业发展接续性。深入挖掘企业发展潜力，加大对冶金、建材、化工等传统产业技术升级改造，做好土地、资金等要素保障，全力培大育强，支持企业从中低端向高端发展，促进产业提档升级，提升产业链竞争力。

投资驱动，助推产业提档升级

1.完善产业投融资决策机制。打造一支能够精准把握产业、市场、资本运作方式的“政府投行队伍”，严把拟投项目关口。引进与本地产业发展相契合的有丰富投融资经验的知名投资机构和投资人，参与本地投融资决策。制定产业扶持政策、政府资金投入管理办法、产业基金监督管理办法等一系列政策措施，聚焦主导产业绘制重点招商图谱，为有融资需求的项目、企业提供更加精准化、便捷化的投融资服务。

2.设立重点产业政府引导基金。以本地国资平台公司为支撑，联合龙头企业、私募股权投资、天使投资、风险投资基金等，共同组建面向重点领域的产业投资引导基金。

3.发挥政府资金杠杆作用。政府投融资基金要强化与市场化投融资机构合作，突出政府产业投资在专业管理和市场运作方面的运作能力，通过私募股权的高门槛引导、拉动母基金投入，并借此吸引社会资本投资，有力引用更多金融资本和社会资本投向战略性新兴产业、高新技术产业等领域，达到以投资促发展的效果。

优化服务，培育优良产业生态

1.持续优化营商环境。全力落实各项惠企政策，帮助企业纾困解难，增强企业发展信心。进一步深化“放管服”改革，提高政府行政效能，激发全社会创新创业活力。放开市场准入，扩大“证照分离”改革事项，推动重点产业领域开放，提高外资利用效率和质量。优化审批流程，以“流程再造”为切入点，提高审批服务水平。坚持“最多跑一次”事项梳理，推进本地政务服务“一窗办”“一网通办”，完善“不见面审批”，提高办事服务效率。加大执法检查力度，加强审批事项事中、事后管理，促进市场竞争更加公平有序。

2.优化人才发展环境。围绕本地发展规划和本地选定的战略性新兴产业，制定人才引进计划，在教育、医疗、住房、税收等方面，为人才提供优惠，满足人才需求。建立基础研究人才和前沿技术研究人才培养的长期稳定支持制度，鼓励、支持人才自主选择科研方向、组建科研团队，提升科技原创能力。出台支持扶持措施，对选择的人才给予补助奖励，激发人才创新创业活力，推动高端人才聚集。

3.加大科技创新投入。强化协同创新，发挥本地重点高校、科研院所的龙头带动作用，整合本地“高校、院所、大企业”资源，积极构建创新孵化平台，提高基础研究水平，加快科研成果产业化。紧盯科技前沿和本地产业发展需求，引进和培育相应的研发机构、重点实验室和中试基地，联合攻关，提升创新体系整体效能。深化交流合作，在大数据、新能源等领域探索“科研飞地”合作模式，集聚更多人才和创新资源，孵化更多高成长性科技型企业。

（编辑 杨利红）

① “1”指纲领性文件《合肥市扶持产业发展政策的若干规定》；“3”指3个政策资金管理办法；“5”指5大产业扶持政策，包括各产业扶持的重点及采取的具体投入方式；“N”指各产业政策执行部门可按照相关规定量身定制具体实施办法。