基于系统思维的重大项目业主公司制度体系建设

赵志强

【摘  要】论文就基于系统思维的重大项目业主公司制度体系建设展开论述。论文运用系统思维研究风险、合规、内控、内审、质保体系之间的内在逻辑，探索“大质保”“大法治”与“大内控”一体化统筹推进的大制度体系建设路径，选择满足国家档案管理强制要求和中法合同建议的统一编码体系，以期实现脉络清晰、先进有效的制度框架顶层设计，建立统一输入、统一评价、统一输出的綜合管理流程，确保公司有效治理。

【Abstract】This paper discusses the construction of the institutional system of proprietary companies of major projects based on system thinking. The paper uses system thinking to study the internal logic among risk， compliance， internal control， internal audit， and quality assurance systems， and explores the paths of constructing a comprehensive institutional system with the integration and overall promotion of "comprehensive quality assurance"， "comprehensive rule of law" and "comprehensive internal control". The paper selects a unified coding system that meets the mandatory requirements of national archives management and the contract suggestions of China and France， so as to achieve a top-level design of the clear， advanced and effective system framework， establish a comprehensive management process of unified input， unified evaluation and unified output， and ensure the effective governance of the company.

【关键词】重大项目业主公司;制度体系;“大内控”;“大质保”

【Keywords】proprietary companies of major projects; institutional system; "comprehensive internal control"; "comprehensive quality assurance"

【中图分类号】F272                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）10-0100-03

1 引言

完善公司治理是国有企业改革的重要内容，有利于参与国际竞争。经济合作与发展组织（OECD）理事会认为，公司治理结构明确规定了公司的各个参与者的责任和权力分配，以及决策公司事务时所应遵循的规则和程序[1]。可以看出公司治理结构实质上就是一种制度安排。

2 制度建设的一般性规律认识

2.1 制度建设的系统思维

国务院国资委等部委先后颁发了一系列的指引、规范、指南和指导意见，都要求企业建立健全内部控制体系，推动全面风险管理、合规管理与内部控制的有效整合。内控体系侧重于经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，全面风险管理侧重于有效识别、防控并化解风险，合规管理则侧重管理企业和员工经营管理行为，质保体系则包容了其他体系。由于内涵与外延上界定不清，实际过程中存在内容相互冲突、执行重复交叉的问题[2]，但这几大体系在构建理念、实施方法、评价手段和应对措施等方面越来越趋同化，如核心内容都是围绕风险识别及管理来开展，都强调全员参与，都贯穿始终突出“组织机构设计与制度体系建设”，都采用类似PDCA的反馈改进机制等，终极目标都是以健全企业法人治理结构为基础，以实现风险可控、内控有效、依法合规的管理目标，有效保障企业健康持续发展[3]，实现企业治理体系和治理能力现代化。

因此，运用系统思维加强制度守正创新，在处理好合规与高效关系的前提下，以“强内控、防风险、促合规”为目标，做好制度融合和衔接，构建以内控体系建设与监督制度为统领，各项具体操作规范为支撑的“1+N”大内控制度体系，是具有强基固本重要作用的基础性工作，是实现对标国际一流、提升管理水平、防范化解重大风险和推动高质量发展的必要途径，是坚定制度自信的重要举措。

2.2 制度建设的一般路径

一般企业制度建设是逐步完善的，主要做好组织领导、架构设计、立编发废，每个过程都要运用系统思维，嵌入风险、内控和合规的要求。“起步建设”阶段，解决“管理制度化”的有无问题;“顶层设计”阶段，解决“制度流程化”的问题;“制度定型”阶段，解决“流程表单化”的问题;“流程再造”阶段，实现了“表单信息化”;“超越制度”阶段，不断良性循环促使企业从制度管事向文化治企、哲学治企转变，企業核心竞争力提到提升。

3 重大项目业主公司制度体系建设的顶层设计

3.1 重大项目业主公司介绍

20世纪80年代初国家提出了“核能三步走”以及核燃料“闭式循环”的发展战略，该公司主要履行项目前期、设计、建设、调试和运行乃至退役的全寿命周期的管理职责，切实践行国家使命。HCL大厂单体投资相当于6台核电机组，项目建设周期长达13年，设计运行40年。其体量之大、技术之复杂、管理接口之众多、建设周期之长、采购支付之繁杂、运行设施之庞大，在整个核行业都是少有的。其与核电建设项目区别很大，核电可以模块化复制，有成熟的培训模式和人才储备，而HCL大厂在国内没有任何经验可借鉴，整个产业设计、调试、运行等核心人才严重匮乏，能力不足。

3.2 制度架构的对标和基本原则

我国核电在发展过程中建立了与国际接轨的“大质保”体系，对于通用性较强的管理类制度可以直接借鉴，在适应性修订后直接采用。国际上要充分考虑消化吸收参考厂40多年成功的管理经验，重视日本六个所经验反馈。同时，要认识到HCL项目与核电项目的区别、国内国外存在的文化差异，防止出现“东施效颦”的结果。

通过综合比较分析，按照统一组织、统一规划、统一标准和统一设计的原则，从根本性、全局性、稳定性和长期性出发做好顶层设计，依次建立决策性、管理性、职能性、业务性等不同层级的制度，着力构建综合配套、边界清晰、运行高效的“大质保大内控大法治”一体化的制度体系，做到“凡事有章可循，凡事有据可查，凡事有人负责，凡事有人监督”。这套体系要以建立现代企业制度为目标，在核安全上体现万无一失的最高标准，在工程质量方面做到百年大计的最好效果，在内控管理方面实现公司经营的最佳业绩，在体制机制上鼓励科技自立自强和自主创新，在产业布局上体现产业链供应链安全，在人才观上突出第一资源概念，从而实现“国家核循环事业的主力军、中国先进核循环工厂的实施者、先进核循环技术创新的牵引者”的定位。

3.3 适应项目周期特点的组织机构策划

生产力决定生产关系，科学的组织机构设置是制度建设的基础。国家“十四五”规划中提到“商业核循环项目‘十四五期间开工”的目标要求，要在充分考虑项目不确定性风险的前提下，统筹重大项目管理，策划公司治理和项目管理架构的有效衔接，前瞻性考虑组织机构演化的趋势和特点，科学策划组织机构的平稳转段和核心人才分类培养。可以把公司的职能部门划分为综合管理、项目管理和技术支持3个板块，分别负责整个公司治理和管理职能的履行、项目四控两管一协调和两个项目技术支持及生产准备与调试的策划。为避免管理体系反复和未来人员冗余，综合管理板块适度从紧，以社会招聘人才为主，项目管理板块按需配置，采取引进并与专业项目管理团队合作的模式，技术支持板块则考虑按工艺、设备、核与辐射、仪控与信息化四大专业，围绕贮存、HCL、三废、MOX、分析五大核心设施优先打开生产准备组织以筹备组形式运行，加速HCL核心人才自主培养的创新性思路。同时，落实四同步要求，按照应建尽建原则设置综合性党支部，配齐专职党支部书记（副书记），加强党的建设和专职党务人才培养。

3.4 制度与文档信息化一体策划

①项目编码规则。考虑既能以中法合同中工程文件编码相关条款的约定内容为基础，又能满足我国档案管理强制要求，在充分比较国内核电KKS等编码体系的使用经验后，提出项目文件10字段文件编码体系，涵盖公司所有文件管理，将制度体系、组织体系、文件体系和质保体系有机融合。

②制度层级划分。科学分级是为了规范制度的决策、发布或授权，确保公司各领域、各层级间制度“纵向联动，横向协同”。吸收集团总部、核电和核工业老厂经验，将经营管理和技术管理类制度纳入统一的制度文件体系，与质保体系的3个层级相互对应，第一层为决策战略层级，第二层为管理规范层级，第三层为职能与业务层级。

③档案分类。我国尚无HCL设施档案分类准则及编码规则，参考《核电档案分类准则及编码规则》十二大类做法，考虑HCL与核电差异，将档案文件分为党建行政、经营管理、人力资源、财务会计、商务管理、科技与信息、工程设计、基本建设、生产运行、设备管理、质量与安全11个大类。

④领域划分。按照决策监督与执行实施相分离，管理领域与部门设置尽量一致的原则，将核电专业领域划分进行适应性调整，设置公司治理、党建群团、纪检监督、法务、审计、行政管理、经营规划、人力资源、财务会计、商务合同、信息文档、技术科研、设计管理、配置管理、工程管理、项目控制、采购仓储、设备管理、调试与生产准备、生产运行、安全和质量22个大的管理领域，再结合HCL特点细分为66个专业领域。

⑤制度、文档一体化。通过以上3个维度，建立了档案分类→管理领域→专业领域制度与文档一体化管理架构，举例如表1所示。

这种分类方法使制度体系与文档体系统一起来，既兼顾了最终文档归类的要求，又兼顾职能调整不会对制度体系产生大的影响，有利于维持信息化底层数据结构的稳定性。

⑥制度编码。选取项目编码10字段中的特定4个字段形成制度编码规则，如表1中《内控管理规定LA-SYS-BC-1》，字段1“LA”是指项目代号，字段2“SYS/PRG/ADM”则分别是指制度/程序/管理指令，字段3“BC”则定位于“内控”专业，字段4“nnnnn”是流水号，根据位数和顺序号反映隶属关系和制度体系全貌。这样每份制度在文件体系中都有鲜明、独特、唯一和固定的编码，既保证了制度、责任、权限和岗位等方面的有序传递，又便于人员记忆、信息索检、文件归档，实现了制度体系、文件体系和质保体系在数据逻辑上的统一性。

3.5 制度建设的实施

①制度修编，主要是管好立编审发废全流程。其中，如果某项制度无需流程图，应判定该制度没有存在意义;关键风险表则是全面风险和内控管理嵌入制度建设全过程且坚持底线思维的创新安排。由总法律顾问主持会前审查，这是为达到统一思想、防止随意赋权或推卸责任的目的。在体系建设中嵌入质保、合规及法律、内控、风险和总法律顾问审查的必经程序，通过对重点业务领域制度的风险识别、合规遵守、流程穿刺，既从制度入口考虑了各体系的兼容，又从制度出口实现了“大合规”“大内控”的要求。

②制度的生命力在于执行，“有制度不执行比没有制度更可怕”。如果把花大力气制定的制度束之高阁挂在墙上，或者把合规当作不担当不作为的借口，在制度执行中做选择、搞变通、打折扣，则会导致公司治理紊乱、空转和失效。要树立广大员工尊重制度、敬畏制度、遵守制度的文化和价值观，切实提升制度的有效性和生命力。

③有效性评价是制度持续优化的重要方法。除常规的年度有效性评价复审外，通过创新性的“制度捉宝”动员全体职工搜寻制度漏洞并给予奖励，形成了全员参与制度持续改善的土壤。建立董事会管理咨询评价体系，充分发挥了审风委全部由外部董事组成的第三方视角效应和专业能力，每年开展2～3个领域的专项管理咨询，测试各项风险防控措施的有效性，及时指导制度升版和优化，这是公司加强董事会建设的有益探索和实践，是实现企业治理能力现代化的重要措施。

④加强对“大法治大内控大质保”一體化运行的思考。假如把体系分成软件和实际业务2个视角，则发现软件之间是逐步包容的关系，而质保体系与法律法规、制度体系之间是部分交叉。当体系作用于业务流程，质保穿剌业务完成的是质保审查和管理评审;制度中人财物规定穿剌业务完成的是审计;以法律法规和制度穿剌业务完成的是风险内控和合规评价。其共同作用于业务形成统一的输出，而合规则是各领域共同的、最基本的目标;如果发现安全缺陷或不符合项则通过实施PDCA循环纠正进行质量提升;如果发现设计缺陷，则反馈完善制度;如果发现人为错误则通过法律纪律进行责任追究;通过这些穿剌完成对业务全流程的风险识别，将应对措施固化进制度，发现内控缺陷后对流程进行完善，如图1所示。

目前，每个体系是分别进行管理评审和输出，各业务部门和管理层作不同体系评价输入时内容重复，各管理部门对输出也是“蒙头”编制报告一交了之，评审成果对公司管理水平和治理能力提升作用有限。建立制度、内控、风险、合规、内审、贯标认证一体化管理体系，在董事会或最高管理者代表层面统一组织评审，业务部门统一管理输入，体系管理部门按各自需求运用工具进行穿刺，发现制度和业务流程的瓶颈、风险、缺陷进行统一输出，反馈于各体系实现PDCA循环，确保实现公司管理体系运作机制相互协调和同步发展。

4 结语

制度建设是公司治理的重要手段，要坚持探索“大质保”“大法治”与“大内控”整合，建成相互协调、相互兼容、相互补充的统一管理平台，达到减少管理职能交叉重复、优化管理环节、节约管理资源的目的，完善新时代公司治理，建立现代企业制度。

【参考文献】

【1】经济合作与发展组织.《OECD公司治理原则》实施评价方法[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

【2】卞传山.系统建设企管一体化平台[J].法人，2021（6）：82-84.

【3】NB/T 20042—2011核电档案分类准则及编码规则[S].