浅析财政科研经费管理存在问题及建议

杨海波

【摘  要】“十三五”以来，国家在科研资金的使用与管理方面不断改革完善，出台了一系列办法。但企业在具体使用与管理科研经费中仍然存在政策理解不到位、不合理或违规使用的现象。造成宝贵的科技资源重复投入、经费使用效率低，甚至科研经费腐败等问题。鉴于此，论文从多年的科研经费管理实践出发，通过分析问题提出了改进建议。期望论文中粗浅的建议在促进企业提高财政科研经费使用效率、规范科研经费管理方面有借鉴意义。

【Abstract】Since the "13th Five-Year Plan"， the state has been constantly reforming and improving the use and management of scientific research funds， and has issued a series of measures. However， in the specific use and management of scientific research funds， enterprises still have the phenomena of inadequate policy understanding， unreasonable or illegal use. It causes the problems of repeated investment of valuable scientific and technological resources， low use efficiency of funds， and even corruption of scientific research funds. In view of this， the paper starts from years of management practice of scientific research funds， and puts forward suggestions for improvement through analysis of problems. It is hoped that the superficial suggestions in the paper will have reference significance in promoting enterprises to improve the use efficiency of state-funded scientific research funds and standardizing the management of scientific research funds.

【關键词】科研项目;财政科研经费;研发课题;研发经费

【Keywords】scientific research projects; state-funded scientific research funds; research and development topics; research and development funds

【中图分类号】F812.45                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）07-0054-03

1 引言

“十三五”以来，我国科技实力和创新能力大幅提升，实现了历史性、整体性、格局性变化，全社会研发投入从2015年的1.42万亿元增长到2020年的2.44万亿元;2020年的研发投入占GDP的比重达到了2.4%，史上最高，总量稳居世界第二。“十四五”规划《纲要草案》中明确提出，全社会研发经费投入年均增长7%以上……这些具体数字背后体现了研发经费投入对提升国家科技进步和创新能力的支撑。对于企业而言，财政科研资金有力地补充了企业研发经费的投入，为企业科技创新提供了有力的支撑。所以提高财政科研资金使用效率意义重大。

2 财政科研经费管理概述

2.1 科研经费的来源及分类

对于企业而言，科研课题按照资金投入或资金来源有3种途径。

第一，企业将自有资金投入用于企业的科学研究与开发形成的科研课题，即企业自主投入的自主研发课题。对于企业自主研发课题，其资金来源一般是利用企业的经营性现金或筹集到的资金去开展科研活动，对于该类科研项目经费的使用和管理需按照会计准则进行核算，同时，按照企业自身内控制度管理即可。

第二，市场中合作伙伴给予的横向委托研发或合作研发的资金形成的委托或被委托的研发任务，相应的科研课题即横向研发课题。对于横向研发课题，其资金来源一般情况下是市场上平等关系的法人主体之间签订的委托与被委托的合同，双方是契约关系。主要关注双方合同约定的标的结果完成与否，对于该类科研项目经费的使用与管理，如无特殊约定也可以视同企业自主投入科研项目进行管理。

第三，来源于中央或地方财政即政府拨付到企业的财政科研资金形成的科研课题，即纵向研发课题。对于纵向研发课题，企业是接受政府委托，按照国家对科技规划及指南的要求完成指令性的任务目标，对于资金使用和管理要按照国家的相关法规制度进行使用和管理。经费使用总的原则上应做到政策相符、目标相关、经济合理，在经费核算上做到专款专用、单独核算。本文探讨的是该类科研经费的使用和管理。

2.2 近年财政科研资金政策变化及意义

2.2.1 近年财政科研资金政策变化

政府在财政资金的使用与管理方面出台了一系列改革措施，政策不断完善。

“十一五”期间，中央财政资金管理办法对于经费开支的规定中没有人员绩效支出;对于科研支撑和辅助管理的费用比例较低;在预算管理和结余资金管理方面刚性较强。“十二五”期间，回应了前期企业和科研人员关切的问题，增加了科研人员的绩效支出;同时，下放预算调整权限并改进结余资金管理方式。“十三五”期间，中央从总体上出台了一系列落地的政策文件。包括“一个制度、三根支柱、一套系统”常态化运行;在资金使用与管理上不断细化、简政放权，落实加大激励力度、赋予科研经费使用者更大的人财物自主支配权等措施。

2.2.2 科研经费管理的重要意义

科研財政经费的使用与管理是企业科研经费管理的一部分，尤其是在国家大力提倡“大众创业、万众创新”的时代背景下，市场中各种主体都有可能是纵向课题的参与者和科研财政资金的使用主体，用好科研财政资金、做好科研经费管理意义重大。

首先，科研经费是反映一个企业科研经费投入强度的指标，尤其是上市公司的科研经费投入不仅反映企业研发投入强度，还可以反映企业的持续创新能力，从而吸引投资者关注和青睐，使企业得到市场认可。其次，研发经费管理贯穿项目管理的全过程，通过科研经费管理，可以有效地监督和促进科研项目的全过程管理，使科研资金发挥最大效益，为企业科研创新做好支撑。再次，科研经费管理是企业内部控制和风险控制的一部分，做好科研经费管理可以促进企业做好内部控制，提升企业的风险防控能力和整体风险管理水平。最后，科研经费管理恰当，可以充分提升科研人员的“内动力”并调动其工作积极性，保证科研目标高质量达成。长期来看，积极的良性循环也会促进社会科研水平的提升。

3 财政科研经费管理现状及问题

尽管政府不断改进并完善资金管理政策，但在实践中财政科研经费的使用与管理还存在问题，主要表现在以下几方面。

3.1 预算编制粗糙，业财融合度低

部分企业在预算申报环节会夸大自身现有支撑能力从而争取到更多的资金，也有部分企业在编制预算时对后续科研条件、市场变化预计不足、忽视了研发创新的不确定性，或者照抄照搬其他同行企业的预算。这些粗放式的预算编制观念和做法，导致实际执行与预算目标相差甚远。究其原因，一方面是企业抱着“多拿项目、多争取资金”的目的去争取财政支持;另一方面是重视程度不够，科研人员也没能借助财务人员的专业知识去编制预算。在课题执行过程中，业财没能充分融合，“重业务、轻管理”现象依旧存在。大部分执行单位在收到经费拨付后，由科研人员使用经费、财务人员核算，科研项目财务管理往往跟进不够，最后造成经费使用不合理或违规现象。部分执行单位的科研项目管理的全程跟进很薄弱或几乎没有，导致项目研发进展没有同步体现在财务资金管理和核算上，出现业财脱节现象。

3.2 法人责任落实不到位，政策难以落地

“十三五”以来，党中央、国务院推进“简政放权、放管结合、优化服务”等改革和创新资金管理政策，密集出台了许多政策。但是政府的“放、管、服”企业却未必接得住，在实际中遇到很多企业未及时出台或更新有关制度或制度不能有效落地的情况。

在近期“十三五”结题的课题经费审计和项目绩效评价过程中，发现个别单位仍将差旅费、会议费和国际合作交流费分3个科目管控，科研人员想统筹使用3个科目而单位财务部却以单个科目不能超预算为由将科研人员拒之门外。而实际上政策早在2016年中办发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（国发〔2016〕50号）文中就已经明确提出：简化预算编制科目，合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，3个科目可统筹安排使用。时隔五年，政策在个别单位仍未落地。

除此以外，包括预算调剂审批权限下放、科研财务助理制度、科研绩效激励政策、结余资金的改进管理等方面的改革，部分企业未能及时跟进或理解不到位，制度也没有及时更新。显而易见，这些单位在履行法人责任时，政策接不住、管不好，更缺乏大局意识和改革担当意识。

3.3 经费管理与核算缺乏统一规范

目前，企业从各级政府或同级政府的不同部门拿到的科研项目，都要遵照不同政府部门出具的文件执行。即资金来源渠道多样、专项经费管理规定各异。

目前主要体现在科研经费的开支范围与核算口径不统一。一方面，同级财政不同类别如目前国家自然科学基金、国家重大科技专项、重点研发计划这3类虽然都是前补助的财政资金，但每一类科技计划都有自己的专项经费管理办法;另一方面，不同级财政的资金管理也不尽相同，如中央财政和地方财政支持的同类别的项目，其资金管理规定也不统一，甚至个别地方政府的专项资金使用要求与中央的差别巨大。企业不得不分门别类设置科目去管理。这些资金来源渠道多样、办法和规则各异，一方面造成使用者思路不清、迷茫混乱;另一方面增加了企业科研经费管理与核算的难度，尤其是对于承担各类项目较多的企业更有难度。

3.4 监管问责体系不健全

在科研课题的资金结题审计和项目绩效评价时，存在科研资产、材料、现金使用和管理不规范，劳务费和专家咨询费无法核实真伪等情况;也包括违规使用或转拨资金，“以表代账”“表外备查”等情况时有发生，还包括结余资金使用不当等现象。这些现象可能是由于科研参与单位内部控制的设计缺陷或执行缺陷;可能是由于政府相关惩戒力度不够，使得单位违规成本低;也可能是由于科研管理“秋后算账”即事后监管多于事前和事中监管。这些不健全的监管体制会造成科研经费使用效率低下。

4 改进财政科研经费管理的建议

4.1 强化业财配合，科学编制预算

首先，要想顺利完成科研项目并做好经费管理，需要企业的各部门协同推进。尤其是科研技术部门和财务部门充分配合，互为支撑，这是有效管理科研经费的保障。其次，企业要确保科研财务助理政策能够落地。看似一个简单的“科研助理”，实则是促进业财融合的“中介桥梁”。一方面解放了科研人员，让他们从烦琐的表格和财务数据中脱身去专心搞科研;另一方面财务人员也常常抱怨填报各种科研表格不是分内的工作。这边疲惫不堪、那边叫苦连天的情况正好通过设立财务助理迎刃而解，科研财务助理的人工成本也可由财政经费解决。可见，企业应保证财务助理政策落地。最后，实事求是、科学合理地编制预算是科研任务顺利完成的保证。“十三五”经费改革后，明确提出简化预算编制、按科目大类调整预算、大幅下放预算调剂权限，所以企业完全可以实事求是地编制预算。除此之外，科学的编制预算，既要实事求是，也要立足未来。这样会减轻企业的管理成本，提高资金使用效率。

4.2 加强政策宣贯，落实法人责任

在党中央、国务院的改革进程中，政策不断更新，企业改革担当意识应跟得上以适应新时代的发展。政府部门和专业机构一定要在政策出台后及时宣传解读。只有正确地把政府的改革措施和思路传递给相关方，包括审计机构、评审专家、企业、高校院所、科研人员、科研管理和财务助理等，政策落地才有保障。而企业在“放、管、服”的改革中要接得住、管得好财政资金，对此应多方面下功夫。首先应主动作为，研究跟进政策，让政策为科研服务;其次要多组织科研人员和财务人员走出去，参加政策法规培训，通过交流学习提升企业软实力;最后国家政策要在企业落地，要打通政策执行中的企业的“堵点”，包括制定相关制度，落实实施细则。例如，财务助理、间接费用和绩效支出、结余资金使用等相关细则一定要落实到位，这些是企业落实法人责任制的体现。在改革发展中企业只有树立改革担当意识和大局意识，才能在科技改革的进程中跟得上步伐，做得好科研，用得好资金。

4.3 统一经费管理，“简政”落实到位

政策法规越简单明了，企业受约束越少，思路就越清晰，企业和科研人员才能把精力真正用到专心搞科研当中。对于各类科技计划的科目开支范围、财务核算和资金管理等政策法规，建议做“减法”尽量统一。首先，同级财政并且都是前补助的科研任务建议采用统一的专项经费管理办法。例如，自然基金、重大专项、重点研发计划这3类目前都有各自的专项经费管理办法，在资金开支范围上无非就是与“人”相关的差旅费、会议费、国际交流合作费、劳务费、专家咨询费;与“事”相关的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版专利事务费等。建议这3类科技计划采用统一的经费管理办法。其次，不同级的财政资金尽管资金来源不同、渠道多样，但也建议尽量简化专项经费使用要求。总体上可以遵循“大同小异”的经费管理方式。基本相同的经费开支科目采用与中央统一的规定，地方遵照执行即可。细微的差异地方政府可以在中央政策的基础上出台补充细则，尽量不要再构建一套自己的专项经费管理办法。最后，统一专项经费管理，不仅要在经费核算内容上统一，即统一核算科目和开支范围;还要在经费管理上统一，即要由一个行政部门牵头出台统一的专项经费使用政策。如果科研专项经费管理办法能够趋同或简单化，可以简化企业的管理，真正将政府的“简政”方针落实到位。

4.4 完善监管体系，严格问责机制

完善的监管体系应在政府、专业机构、审计机构和企业等多维度形成全方位、全流程的闭环监管体系和问责机制。

①政府要在各类办法、规章制度方面做“减法”，推动财政资金管理简单趋同。通过扩大、充实财务专家库，让一线经验丰富的科研财务管理者入库，真正做到不唯学历、不唯资历，推动专家库管理与时俱进，从而推动科研经费管理水平提升。加大重点项目和重点单位“飞行检查”的频次和力度，通过抽查降低违规使用资金的可能性，并起到警示作用。利用问责就要严惩等方式增加资金使用违规成本。②专业评估机构和审计机构是被委托方，前者是接受政府委托管理好各类科技计划及资金使用，后者是接受企业委托做好第三方经费使用情况的评估，所以他们既要有服务意识，又要有专业胜任能力。尤其是审计机构只有做到独立、专业，才能作出真实、准确评价，为科研经费的监督管理把好关。③企业层面首先应做好企业相关的制度建设并促进制度落地，只有这样才能保障资金使用合理。其次，要将事后管控转变为全过程管控。将管理重心前移，从预算编制开始就要有监管，建立过程管理和结果导向同样重要的監管流程。最后，要充分利用信息化手段，将单位的科研部门、财务部门、科研人员和相关辅助人员通过共享的信息平台实施一体化管理。实现科研资金使用监督管理透明化、智能化、一体化。

5 结论

通过分析，从政府、专业机构、审计机构再到企业和科研人员都有责任和义务做好财务科研经费管理。做好科研经费管理有助于提升企业的科研管理水平，促进科技进步，其意义重大。

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