PPP模式下的工程国家跟踪审计探索

蔡妮++唐丽华++许淑梅

【摘 要】随着我国建设步伐不断加快，作为关系到人民群众切身利益的公用工程项目，也进入了新的建设融资模式阶段。论文根据公用工程施工中政府和社会资本合作投资模式（以下简称PPP模式）的概念和特点，国家跟踪审计必要性分析，列举了PPP模式下国家跟踪审计存在的三个难点并提出了几点解决途径。

【Abstract】With the accelerating pace of China's construction， the public project related to the vital interests of the people， has entered a new stage of construction financing model. According to the concept and character of the PPP mode in public project， and the necessity of national tracking audit， lists three problems existing in national tracking audit under the PPP mode， then presents some solutions.

【关键词】PPP模式； 国家审计； 跟踪审计

【Keywords】PPP model； national audit ； track audit

【中图分类号】F239.44 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）03-0040-02

1 PPP模式的概念和特点

1.1 PPP模式的概念

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），PPP（Public-Private Partnership）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

PPP模式可选择的操作模式有：一是经营性项目，对于经营收费能够弥补投资成本的项目可采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式；二是准经营性项目，对于经营收费不足以覆盖投资成本，需要政府补贴的项目可采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式；三是非经营性项目，对于主要依靠政府补助回收投资成本的项目，可采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式。PPP的基本形式包括：管理外包、租赁、建设—拥有—运营（BOO）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、特许经营等。

1.2 PPP模式的特点

PPP 模式的首要特点是政府与社会资本形成的一种合作关系，这是 PPP 模式顺利实施的基础。在这种合作關系的基础上，通过相互合作，互补优势，从而实现利益共享和风险分担，最终为社会提供公共产品或服务。那么利益共享和风险分担也是PPP模式的特点。

①合作关系。PPP模式强调的是政府与社会资本之间所形成的合作关系，而不是竞争关系。通过让社会资本参与到提供公共产品或服务中来，与政府资本共同合作，优化资源配置，增强政府公共产品和服务供给能力、提高供给效率。

②利益共享。PPP模式强调的是项目所产生经济效益和社会效益的共享。政府可获得的利益主要有减少融资压力及成本，公共产品或服务的有效供给。社会资本可获得的利益主要有相对稳定的投资回报，拓宽社会资本的使用领域。

③风险分担。凡是有危就有机，利益往往伴随着风险，PPP模式强调利益共享，那么风险也应该共同分担，这样是合作关系的一个重要方面。

2 PPP模式下国家跟踪审计工作的必要性

国家审计的目的是通过审计财政、财务收支真实、合法和效益，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济的健康发展。财政收支、财务收支真实、合法和效益，是国家对地区、部门和单位管理、使用国有资产的基本要求。

PPP模式是政府和社会资本的合作，因此采用PPP模式的建设工程应当纳入国家审计的范围。国家审计需要对该资金使用的真实、合法和效益情况进行监督[1]。

3 PPP模式下国家跟踪审计工作的难点

3.1 审计资源和能力不足

PPP模式的工程项目一般会建立长期的、复杂的合同关系，审计人员要有效开展审计工作，就需要监督与评价在PPP模式中各参与方对风险的辨识及分配给各方共同分担的过程。比如税率和汇率政策发生变化时；项目的整体结构与边界条件；招标文件的编制等方面都需要关注。这就要求审计人员具备法律、财务、工程、税收等多方面的综合知识，对人员的综合素质提出了巨大挑战[2]。

3.2 相关的法律法规不完善

对于国家跟踪审计，国家也没有出台相关法律法规。目前都是按照国家审计准则的规定在执行。但该规定比较原则化，没有明确跟踪审计的内容和范围，跟踪审计所要达到的深度和广度，如何保证跟踪审计在过程中的独立性，做到到位不越位等问题。

3.3 PPP项目的风险评估难度大

在PPP项目实施方案中，风险共担是政府和社会资本关注的重点。风险的共同分担主要是通过合同约定而成，目的是将风险和对应的利益进行匹配。随着PPP模式应用的不断推广，PPP项目风险管理的重要性越来越突出，风险问题一旦发生，其对一个PPP项目的影响是巨大的。对审计人员而言，从PPP项目的识别和准备阶段就需要进行项目的可行性分析、合同约定条款是否合理等，采购阶段的采购合同签订是否符合招投标规定，实施阶段的设计、建设、运营各方面的管理情况；项目的效益情况等，一直到移交阶段的资产交割情况，每一个环节都要审查，难度非常大。

4 解决跟踪审计困难的途径

4.1 加强培训提高审计人员的综合素质

加强审计人员关于财务、工程、税务等多方面的培训，提高审计人员的专业知识和实际操作能力，不断提高审计人员的综合素质。必要时可以聘请相关的专业人员来协助审计，有效避免审计风险。

4.2 完善PPP模式建设项目和跟踪审计的法律法规

完善PPP模式建设项目和跟踪审计的相关法律法规，使PPP模式和跟踪审计工作能够健康有序地进行。为确保PPP模式的有效推进，应当建立一套完整的PPP模式建设制度，让政府和社会资本更好的发挥各自的作用，取得最大的效益。

4.3 加强对工程建设管理能力的审计

PPP模式的跟踪审计应该更加注重工程建设管理能力方面的审计。需要关注概预算、工程管理、工程技术等专业人员和管理人员的工作能力。

4.4 对施工过程进行实时监控

一是建立跟踪项目大数据跟踪审计，要求施工单位每周上报本周的施工进度，采购合同等本周的实时资料以及下周的施工计划、采购计划等，并且可以突击抽查以检验其真实性，对于一个长达几年的跟踪项目，可以更及时更真实地了解项目各阶段的情况。二是不定期对工程实施抽查。针对收集的数据，审计人员可分析哪些部分存在异常情况，并对其不定期实施抽查，查看其施工计划是否执行，材料的对方是否符合规定，工程是否按照规范要求及图纸要求在施工。三是对隐蔽工程的审计，如土石方、混凝土工程、钢筋工程、预埋管线工程等工程，在隐蔽前可抽查部分到施工现场查看其是否符合要求。

4.5 财务审计与工程审计相结合

在跟踪审计过程中，财务审计必须与工程审计相结合，才能完整反映PPP建设项目的建设成本，完整反映资金筹集、使用和周转的真实状况。

【参考文献】

【1】严晓健.公私合作伙伴关系_PPP_的应用及审计重点探讨[J]. 审计研究，2014（5）：32.

【2】赵银科.PPP模式在中国运用中的法律风险[J].审计与理财，2015（2）：58.