核四：全世界最贵的核电厂一个拖延36年还完成不了的台湾史上最曲折离奇的公共工程

李旭丰+陈晓菊

在台湾建设史上，有几项曲折离奇的公共工程令人匪夷所思，其共同特点：一是贵，项目成本为天文数字；二是工期时日漫长，至少10余年以上；三是弊端丛生，数不清的猫腻在其中；四是不讲经济效益，最后即使建成，也都入不敷出，几乎导致破产。这其中就包括耗费4444亿元（新台币，下同）巨款的台北捷运，花了约4600亿元的台湾高铁等，而最典型的就属费时30余年、花光3000多亿元、至今仍完工遥遥无期且引发巨大争议的核四（全称第四核能发电厂）建设项目，其背后有一个漫长而坎坷的故事。

命运多舛的核四

如果你是一位最近赴台“自由行”的大陆观光客，有空的话可以先到台湾岛东北角的基隆市，然后乘车顺着台二线滨海公路向南，绕过鼻头角，途径盐寮海滨公园不远，就能看见位于贡寮乡的福隆海水浴场，对面有一大片用围篱隔离起来的建筑工地，当中有两组高30多米的浅绿色方型建筑物，中间竖有一根巨大的画着云朵彩绘的烟囱，围篱旁边立有“台电与您共创未来”几个大字招牌，提醒你这里就是著名的核四厂址。

据报道，整个核四电厂共用了150万立方米的混凝土，可以建近30个台北101大厦。用了这么多水泥，完全是为了包覆核电厂主体核反应堆，也就是核岛区。核岛区内部的核反应堆长24米、高10米、宽不到9米，重80吨的铀235燃料放在两座反应堆的大水池中。厂区内，被称为全球核电厂最先进的数字控制系统也已通电启用。

比起台中、麦寮这样的大型火力发电厂动辄每年要1000多万吨的煤炭来发电，核四只需要装进了80吨的铀235核燃料，18个月才取出更换一次，而且每次才用掉三分之一。

核四两部机组装置容量合计为270万千瓦，每年可以发193亿度的电；如果以风力发电来比较，相当于要3700座2000千瓦风力发电机，每隔500米建一座，相当于绕行台湾来回四圈半；换成太阳能发电，太阳能板要铺1175个台北市大安森林公园那么大的面积，才能够发出这些电能。

只见工地内，穿着台电特有的白色工作服、戴着黄色安全帽的施工人员穿梭往来，挥汗如雨，忙个不停，他们正在进行已建成完工的1号机组的最后安检和封存工作，而旁边只剩下最后一小部分有待完工的2号机组则静悄悄地躺在那里，似乎在委屈地抱怨自己尚未出生便遭遗弃。与之一墙相隔的公路上，不少骑乘自行车的岛内游客悠哉游哉，特意来此拍照留念，因为这项命运多舛、号称台湾史上最曲折离奇的公共工程，恐怕就要永远封存在人们的记忆中了。

说起核四的命运多舛，这要追溯到上世纪。由于台湾是个缺乏能源的孤岛，早期电力生产以水电为主。随着经济起飞对能源需求的增长，水力资源不足，从60年代起逐渐用燃煤或燃油发电取代水电，但70年代又遇到两次世界性的能源危机冲击，令台当局认识到，过度依赖石油的能源结构，将极易遭受油价上涨和供应不稳定的威胁，而利用核能发电，核燃料运输和贮存都很方便，空气污染也少，因而下决心以核能发电逐步取代火电。

1971年，台湾开始在台北县（现为新北市）金山乡石门村沿海地区动工兴建第一核电厂，1974年在金山乡以东12公里处的万里村建设第二核电厂，1978年在南部屏东县垦丁地区的恒春再建第三核电厂，均采用美国通用电气公司（GE）提供的两台沸水反应堆和美国西屋（WH）公司提供的汽轮发电机组，分别于1978年、1982年和1985年投入商业运行并网发电。到1987年，台湾地区的核能发电装机容量已达514.4万千瓦，占台湾总发电量的49%，有效取代了部分燃油发电（下降至总发电量的9%），不仅为台湾未来20年的经济发展奠定了基础，并在石油危机中避免了重大经济损失，也为能源极度匮乏的台湾提供了安全、清洁、经济、稳定的电力，使台湾地区用电的普及率达到99.7%以上，居民人均电量达3300千瓦小时，满足了经济发展和人民生活的需要。

不过，由于此时正值台湾建设快速发展，创造所谓“经济奇迹”，实现“亚洲四小龙”的腾飞之时，包括三座核电厂在内的岛内电力供应仍无法满足岛内生产和生活用电发展的需求，直至上世纪90年代，停电、限电在台湾岛内还都是家常便饭。

根据台湾电力公司（简称“台电”）的推算，到2003年之前，岛内已有电厂供电能力仍明显不足，每逢夏季都需要被迫限电，冬季也会因缺电而停电，加上核一、二、三厂将分别在2018至2024年间完成退役，而其他新建的火力发电厂又远远满足不了用电要求，每年电力缺口达到270万千瓦，所以兴建新的核四已势在必行。

1980年5月，台电公司首度向“行政院”陈报核四兴建计划。次年10月，台“行政院”同意了该计划。不巧，当时中国大陆与美国刚刚正式建交，1982年又共同发表“八一七公报”，美国公开表态减少对台军售。蒋经国闻讯大怒，指示台电放缓核四建设，停止动支17亿元新台币的预算，理由是澄清社会各界对核电经济效益、安全因素、环境影响及废料处理等疑虑，实则因为以往从核一到核三的兴建和设备招标都是美国企业中标，美国从中获得巨大利益，台当局希望以此作为下一步与美国讨价还价的重要筹码。

1988年蒋经国去世，李登辉接任。1992年，美国眼见台湾转向法国采购军火，决定在对台出售150架F-16战机。马上，李登辉就决定恢复核四建设计划，动支既列预算。设计建设核反应堆、提供核燃料等工程招标项目再度由美国企业中标。同年7月，核四工程正式启动，此时建设预算已增至1125亿元新台币。

成为蓝绿角斗的“棋子”

谁知在此时，民进党又掺乎进来。

民进党成立于1986年9月，系由原“编联会”、“公政会”等党外组织为基础而建立的以国民党为对手的所谓“反对党”，号称拥有2万多名党员。此时正值台湾岛内民主运动兴起，组党后的民进党视自己为台湾的“本土政党”，将国民党政府称为“外来政权”，其主要政见是所谓“争取民主自由”，“让被限制政治权利的台湾人民有更多的参政、议政权”，多次发动街头游行活动，争取国民党当局解除戒严、争取“民代”直选与调整一系列公共政策，取得部分岛内民众的支持，成为一股令人无法忽视的政治力量。

1987年，蒋经国宣布解除戒严令，解除报禁、党禁，民进党继续参与台湾政治，要求“总统”直选。1989年的台湾县市长与“立委”选举中，民进党的支持率持续上升，取得了台北县、宜兰县、新竹县、彰化县、高雄县及屏东县等县市长席次。1992年首届全面改选的“立委”选举中，民进党得票率达33%，获得51席。1993年县市长选举的得票率已经达到44%，并拥有6席。在1997年的县市长选举中，民进党赢得了全台12个县市的执政权，首次超过国民党的县市长席次。

此时，台湾的核能建设成为民进党与国民党政客角力的“棋子”。由于1986年前苏联乌克兰共和国切尔诺贝利核电厂4号反应堆发生严重泄漏及爆炸事故，大约有1650平方千米的土地被辐射污染，后续的爆炸引发了大火并散发出大量高辐射物质到大气层中，涵盖了大面积区域。这次灾难所释放出的辐射线剂量是广岛原子弹的400倍以上，事故导致30人当场死亡，上万人由于放射性物质的长期影响而致命或患重病，至今仍有被放射影响而导致畸形胎儿的出生，这让台湾民众看到了核能利用的危险性。

民进党抓住这一点，一直高喊反核口号，认为台湾位于世界上最危险的地震高发带，成为核能安全的隐患，而且台湾地狭人密，核废料无处安放。前民进党主席林义雄于1991年成立“核四公投促进会”，1994年7月以禁食的方式，呼吁民众争取决定核四兴建与否的权利，并不断发起徒步行走全台湾的“核四公投千里苦行”行动，迫使台“立法院院会”在1996年5月一度表决通过废止核电厂兴建案（废核案）。

2000年台湾首次政党轮替，陈水扁上台执政，而停建核四正是他竞选期间的重要承诺。他曾公开表示，只要当选，一定立即停止核四兴建，就算现有三座核能发电厂也要限期把它们全部关闭，让核能发电在台湾永远消失。

陈水扁停建核四与林义雄有关。林义雄在民进党内有非常鲜明的“受害者”和“道德楷模”形象，声望极高。在30多年前的“美丽岛事件”中，林的家人惨遭杀害。而他此后当选民进党主席，却没有借机求取富贵，而是以“千里苦行”的方式来表达反核诉求。这种行为让当时的陈水扁芒刺在背。

2000年6月，时任“经济部长”林信义邀请岛内学者专家召开核四再评估会议，表示将以科学的方法评估社会总成本，据此来决定核四的存废。18位参会委员中有反核者，也有拥核者。总计开了13次会议，一直开到9月，从核电风险、核废料处置、电厂退役、替代方案、发电成本、产业政策到社会总成本，场场会议都由黄昏讨论到深夜，数小时激辩后，与会专家才踏着疲惫的步伐离开，惟13场会议开下来，双方意见是泾渭分明，毫无交集可言。

到底兴建核四的社会成本高？或废核四的社会成本高？这本来就很难量化。这场核四再评估中双方各执一词，认为核四该续建者强调若以燃煤或燃气替代核四，每年将增加300亿元的发电成本，每年排放的二氧化碳更将增加80亿元的抑制成本，而核四已投入的900亿元也将成为沉没成本，若核四不续建，将会让电价上扬2%，而经济增长率降低0.18个百分点。

对于支持核四者的宏论，反核四者也有一番妙答，他们反问：人命一斤多少钱？贡寮沿海渔产、观光的损失多少？核电对环境生态破坏、还有辐射所可能引发白血病的破坏成本该怎么算？

召开13场核四再评估会议，原本希望以科学的方式评估而得出存废的共识，但并未成功。“行政院长”唐飞由于支持续建核四，于10月3日请辞获准。同年10月初，陈水扁主动邀请时任国民党主席连战去谈核四问题。连战拿着一大叠资料说明核四虽说是国民党的决策，但建设要有延续性，核四不能停工。结果，连战前脚出了陈水扁的门，继任“行政院长”张俊雄后脚就宣布停建核四，建立“非核家园”。此举不仅给了连战一个大难堪，也激怒了国民党。

由于在“立法院”拥有多数席位，国民党“立委”提案罢免陈水扁。2001年1月底，台“立法院”召开临时院会，以134票对70票的悬殊差距通过反对停建核四决议文。70多名“立委”前往“司法院”声请释宪，希望藉此来稳定局面。“大法官会议”做出520号释宪文，认为核四预算案属台湾重要政策，“行政院”未事前向立法院提出报告即宣告停建核四（停止执行核四法定预算），未依程序处理，自有瑕疵，违反了“预算法”，应向立法院尽速补行报告并备询的程序，相关机关亦有听取其报告之。

面对政治动荡不安，一时间台湾股市应声大跌，由年初近1万点一路下滑至年底的5000点，景气在年底更亮出代表衰退的蓝灯，舆论哗然；岛内工商界超过八成反对停建核四，美国也表示私下与陈水扁沟通，要求其不要操弄反核语言。最终，陈水扁在多方压力下不得不下令核四续建，其属下多位高官也开始公开表示支持核四工程，张俊雄在报纸上呼吁社会大众“放下激情，以理性、冷静态度辩论，不要因为核四问题浪费巨额社会成本”。从中可以看出，核四的停建续建并没有一定之规，完全取决于执政当局的政治利益。

停停建建，争议不断

2001年3月，核四再次恢复施工后，台电公司表示：停工造成的利息损失及人员维修经费，每天就将近1000万元；停工110天所造成的损失总共为34.89亿元新台币，完工日期延至2006年7月。

2006年1月，台电再次向台“经济部”提报《核四商转延后计划书》，提出核四工期延后3年，工程费追加200亿元。同年3月，台“经济部”呈交“行政院”文件指出：核四追加预算规模约543亿余元，包括13项细目，其中美元汇率因素为187亿余元，涨价准备金156亿余元，复工修约137亿余元，利息减少87亿余元，保警费增加25亿余元，委托调查研究费21亿余元，增购土地14亿余元，渔业权补偿及公益捐助13亿余元等。

由于工期不断拖长，加上其间的方案修改、供应商和承建方违约、成本上涨、停工的赔偿等原因，导致建设成本猛涨，完工日期再次延至2009年，确定无法如期竣工后又延至2011年，最后又延至2015年。

2011年6月，台湾“立法院”审查核四140亿元追加预算。在国民党团人数优势之下，民进党提案全数遭到否决，同时通过的国民党所提的提案，要求审慎办理包括耐震及防海啸能力在内的核能安全总体检，核四也应经管制机关审查同意后才能运转发电。

2012年10月，核四第一反应堆首度公开露面，依照官方说法，厂房建设已完工96%，接近正式发电。

2013年1月，台湾前“环保署副署长”邱文彦指出，有日本福岛核灾为前车之鉴，核四工程应认赔杀出，改成天然气发电。由于核四只占全台发电量的7%，因此改天然气发电，每度电只会增加2毛钱。随后，“经济部长”施颜祥在核四专案报告表示，核四不运转有三个问题：电价增加四成、限电、无法减碳。核四厂须完成18项改进，现已完成5项。核四已四度追加预算，目前累计2838亿元。台电评估第五次追加预算超过3000亿元大关，上限3300亿元，代表第五度追加预算最高达462亿元。若2014年申请装填燃料获准，核四1号机即可进行为期约一年的启动测试，最快2015年申请商转。

然而近年来，台湾民众的环保意识不断增强，对于核能利用有可能导致的核泄漏危害愈加有清醒认识，长期以来一直只是“星星之火”的反核力量开始日益壮大，要求逐步减核、改用清洁可再生能源的声音逐渐形成社会主流。

特别是2011年日本发生311大地震并引发海啸，导致福岛第一核电站出现核泄漏事故，给日本环境带来严重灾难，也再一次将“核四”问题推上台湾舆论的风口浪尖，也将岛内社会族群分裂为“反核”和“拥核”对立的两派，争议焦点为：核四是否应该停工或是续建？

花3000亿元建一个“废墟”

“拥核”派大多站在经济角度，认为“废核”是台湾社会发展不可承受之痛。首先是天文数字的损失，全民买单。

截至目前，核四累计已投入2700多亿元。同一座核电厂，同型号的反应堆，承揽核岛区工程的是美国通用电气公司，但1号堆是日本东芝公司承包制造的，2号堆是日本日立公司承包制造的，蒸汽涡轮机则是日本三菱公司承包制造的，至于基础工程又是另一个日本公司承担的。用一个通俗说法，就是台湾花2000多亿元建的核四，其实是在造一部“拼装车”。原因是，迫于当年政治考量，即便美国不生产核电厂，但它还是要赚核电厂设计的钱，反应堆委托给日本人制造，于是美、日两国都赚了台湾一大笔。问题是，“拼装车”的结果就是需要更复杂的后期整合，不仅需要更长的整合时间，而且风险完全要自己承担。世界各国的核电厂最多就是建7年，而核四加上停工时间，实际却用了20多年还没完工，很多最早安装的设备迄今寿命都已超过15年，需要维修或更换，因此在整合上要比其他各国碰到更多的挑战。

在核四现场还可以看到另一个奇景，就是一方面不同设备之间密密麻麻的大批缆线，另一方面竟然需要用到比日本核电厂还复杂的数字控制系统，这说好听是“技术先进”，其实是因为“拼装车”中不同部件的规格性能彼此差异很大，很多是十几年前生产的产品，技术早已落伍，却不得不勉强使用，通过复杂的控制系统将它们兼容在一起，更加重设备管理的困难程度。

另外，核四停建后封存，每年还要付出巨额的维护费，等于是花了将近3000亿元建了一个“废墟”，不仅前期所投入的全部资金化为乌有，还要面临海内外承包商的索偿问题，初估需赔偿100亿元，届时台电的累积亏损额将达4768亿元新台币，大大超过其资本额（台电公司资本额为3300亿元）。依照相关法规，台电将不得不宣布破产。而台电是公营企业，资产为台湾全民共有。核四遭废弃的损失不是一个企业的损失，而是台湾全民的损失。

其次是电价飞涨和缺电限电。台湾电价现在每度约2.7元，据台电评估，若核四停建，核一、核二、核三不延役，到2025年时岛内须以天然气取代核能发电，由于发电成本上升，届时电价要比现在涨40%到3倍。2013年马当局宣布电价涨10%，民间已是叫苦连天，怨声载道，可见“反核”并不是嘴上喊几句口号那么简单。

电价上升和电厂倒闭还不是最坏的结果，由于台湾98%的能源都依靠进口，又无法与其他国家或地区连接购电，排除了核能发电，又未能找到足够的替代能源，而风力发电和太阳能发电又常受天气因素影响，将使台湾的供电能力面临严峻挑战。外界估计，台湾将于5年后开始进入限电时代，民众日常生活将会受到影响，比如电脑将因限电无法随时开机上网、夏天吹冷气要限时、KTV唱歌都得限缩等；对岛内的经济建设也无疑是一个噩耗，造成经济成长率下滑、物价指数上升、碳排量增加、产业出现外移，就业机会受影响，企业运营成本增加，产业转型之路更艰难。

“拥核”派的代表人物是台湾工业总会理事长许胜雄，他表示：“没有核电，未来电价一旦调涨，外资考虑稳定电力和合理的成本，绝对会降低来台投资意愿；另外，台湾厂商在岛内销售，成本会转嫁给终端消费者，也会形成内需型通货膨胀。核四封存，是两害相权取其轻的决策，为确保稳定供电，朝野双方必须共同承诺核一、二、三厂延役，工商团体才能接受核四封存的安排。”

前台大校长李嗣涔和台湾中研院院士、香港城市大学校长郭位也都是积极的“拥核”派。李嗣涔指出：“地球暖化严重，影响人类生存，这与高碳能源使用密切相关。凡是能减碳的方式我们都要考虑，碳捕捉也很重要，但在技术没有完成前，应适度使用核能来降低电价，维持经济发展。”

郭位也认为：“能源政策必须同时考量环保与安全性，台湾99.3%的能源依赖进口，过于依赖火力发电，威胁能源安全。要改进能源应从煤着手，对核电是情绪性的恐惧，但煤却是立即的环境破坏，因而要保持多元电力的供应。”

台湾中华经济研究院董事长梁启源也表示：“零核不利经济发展，且有电力危机，理由三：核四用天然气替代，电价要上涨10%，GDP会减少0.13%，消费者物价指数增加0.34%；未来核一、二、三若不延役，将来电价影响是40%，对GDP的影响是减少0.5%，物价指数增加1.9%；未来还有缺电危机，停限电压力会很高。”

“反核”派则坚持认为，在生命至上的原则面前，任何经济数据都显得软弱无力。台湾与日本同样处于活跃地震带，4座核电厂附近都有断层。目前岛内核电站的防震系数是0.3至0.4，最高可抵挡7级地震。日本福岛核电站的防震系数高达0.6，但在9级强震中依然受重创。可以想象，若台湾遇到超过7级的强震，核电厂恐难逃一劫。

台湾岛内的反核人士大致分为两派，一派主张立即废核，其中以力主反核14年的“绿色公民行动联盟”为代表，主张3个核电厂已运转二十几年，机组老旧，又屡次爆发人为疏失，应尽速退役；另一派则为渐进式废核，认为在现实考量下，可接受核一、二、三厂继续营运，但不可延持退役，包括林义雄、导演柯一正、“妈妈监督核电厂联盟”发起人陈蔼玲的立场可归在这一类。

绿色公民行动联盟（简称“绿盟”）理事长赖伟杰就希望核一、二、三厂尽快退役，“从前我考虑过用核一、核二、核三厂延役换核四停建，但看到福岛核灾这么大，我觉得台湾的情况不能冒险。何况用核能会产生核依赖，越依赖，其余能源政策都不会启动。台湾位于地震带、人口密集，核电厂的安全风险高于其他国家和地区。”

台湾著名电影导演柯一正也指出：“核四厂的争议，不单是要不要电的问题，而是要不要命的选择。美国、苏联、日本都是科技先进的国家，仍然发生了核灾，核电灾变无法绝对避免。核四能给我们的只不过是6%的电力装置。要取代这6%，方法多的是，即使什么方法都没有，也只不过要我们学会节省下这么小的占比而已。”

身为4个孩子的母亲的陈蔼玲表示，“核电厂继续延役，只会增加不安与风险，延役仍会不断产生核废料。今天，全世界都无法解决核废料，也找不到地方处理，更何况是台湾？任何选择都有其代价，零核后，不只可再生能源成本仍偏高，天然气等传统能源的成本也持续攀升，台湾未来无论走向何种电力结构配比，低电价都将无法持续。”陈蔼玲认同过去的低电价让台湾人习惯浪费电力，支持合理调涨电价，虽然不免被外界批评是富人的傲慢，但她同时也强调，“只要节能，你的电费不会变高。”

“妈妈监督核电联盟”还发起小文宣，告诉民众节电小窍门。为了展现决心，陈蔼玲还将家中灯泡全数换成LED。她计算，只要两年就可以摊平成本，而5年前搬家时，也已将多数电器换成能源局推动的节能家电，每年可省下30%的电费。她从孩子小时起就对其灌输节能观念，在家里若非正式宴客，也尽量不开空调。平时上班都开窗户，不穿外套。

其实，台湾人均用电量之所以居高不下，真正的罪魁祸首是工业用电。2013年工业用电量占比达55.5%，其中用电量增长幅度最大的是电脑周边设备及视听电子产品制造业，较上年增加了22.86亿度电。

前中研院院士李远哲在岛内科技界是少有的“反核”派，他认为：“核电厂牵涉到那么大的能量，设计和人才的培训一定要完美。从我们的设计、客观条件（位处地震带）和人才的培训来看，远远达不到理想的境界，因此认为核四应该停建。未来核能发电的方式应可以进步到不产生核废料，铀原料不会爆炸又能全部烧掉，很多人正在做研究，所以不能一笔勾消说核能没有可能，但目前还没有理想的核电厂，所以就不要使用核电，但我不能肯定地说现在全部停掉核电，停用要有次序。”

目前台湾的困境就在于：“拥核”声音和“反核”声音一样大，不知到底该听谁的。究竟未来台湾将“核”去“核”从？确实是个难解的大问题！