县级政府增值税分成与技术创新——来自专利数据的证据

吴 敏 王亚慧 石 光 颜 燕

一 引 言

创新是促进经济高质量发展的重要源泉(Solow，1957[1]；Romer，1986[2]；Lucas，1988[3])。政府在促进创新中发挥着至关重要的作用，世界各国政府通过税收优惠、科研经费补贴、信贷支持等方式鼓励技术创新。中国历来高度重视技术创新，先后实施科教兴国、人才强国、创新驱动发展等战略。中国具有多层级政府体系，如何有效激励基层政府促进创新一直是中央和地方政府面临的重要难题。创新活动的长期性和不确定性意味着政府激励创新难以在短期内取得显著成效。在经济增长压力下，基层政府很可能为了短期经济增长目标而采取粗放发展模式，放松对创新活动的鼓励与培育。

新中国成立以来，政府间税收分成是上级政府激励下级政府的有效手段。上级政府通过与下级政府订立税收分成契约、向下级政府分享部分税收收入的方式激励下级政府发展本地经济。大量文献证实，中国式财政分权是解释中国经济增长奇迹的重要制度原因(Qian和Weingast，1997[4]；Lin和Liu，2000[5]；Jin et al.，2005[6]；Xu，2011[7])。然而，财政分权对经济增长的作用是粗放式还是创新驱动，对基层政府促进创新的作用机制是什么？厘清这些问题有助于中国经济实现新常态下的转型升级。

既有关于财政分权影响技术创新的研究主要采用财政收支份额指标度量财政分权，研究结论存在分歧(赵文哲，2008[8]；李政和杨思莹，2018[9]；李凤娇等，2021[10])。造成研究分歧的重要原因是对财政分权程度和技术创新的度量。财政分权的度量方面，学者们陆续发现以往文献普遍使用的财政收支份额指标存在“分母同一性”问题，只能度量收支份额而无法准确反映财政分权程度。众多学者建议使用政府间的税收分成比例度量财政分权(周黎安和吴敏，2015[11]；毛捷等，2018[12]；吕冰洋等，2021a[13])。技术创新的度量方面，以往研究主要采用研发投入、新产品销售收入或专利指标度量技术创新。在上述几种指标中，专利指标不仅能够反映研发的实际效果，并且在不同企业之间具有可比性，明显优于其他两个指标(周煊等，2012[14]；巫俊和魏浩，2022[15])。

本文基于1999—2009年中国县级面板数据，考察县级政府增值税分成对技术创新的影响。结果表明，县级政府增值税分成对技术创新具有促进作用。具体地，县级政府增值税分成比例提高1%，专利申请总数、三年内、五年内专利引用总数和专利技术范围总数分别提高1.5%、2.8%、3%和1.5%。进一步研究发现，县级政府增值税分成通过增加政府科技投入、加大科技基础设施投资力度、鼓励企业技术改造的渠道促进技术创新。异质性分析表明，县级政府增值税分成对技术创新的影响在行政权力更大的县以及设立开发区的县表现得更加明显。

本文的贡献主要体现在；第一，近年来，中国专利申请数量激增，以往研究从外商直接投资(Cheung和Lin，2004)[16]、专利补贴政策(Dang和Motohashi，2015)[17]和开发区政策(吴敏等，2021)[18]等视角解释中国专利申请数量快速增长背后的原因，本文从财政激励角度揭示基层政府在鼓励创新中的重要作用。第二，以往关于税收分成的研究大多考察税收分成对经济增长(詹新宇和刘文彬，2021[19]；吕冰洋等，2021b[20])、征税努力(吕冰洋等，2016[21]；田彬彬和范子英，2016[22])、财政支出(马光荣等，2019[23]；谢贞发和张佼雨，2021[24])、产业发展(席鹏辉等，2017[25]；黄思明和王乔，2018[26]；谢贞发等，2019[27])等方面的影响，本文考察税收分成对技术创新的作用，拓展了政府间税收分成相关领域的研究视野。第三，以往关于财政分权对技术创新影响的研究侧重于考察财政分权对技术创新的总效应，对作用机制的探讨较为简略(台航等，2018[28]；李政和杨思莹，2018[9]；李凤娇等，2021[10])，本文从财政科技投入、科技基础设施、技术改造等维度详细探讨了县级税收分成对技术创新的作用机制。第四，丰富了有关政府治理对创新影响的研究。以往关于地方政府鼓励创新的研究侧重考察地方政府提供的补助(李万福等，2017[29]；郭玥，2018[30])、产业政策(黎文靖和郑曼妮，2016[31]；杨国超和芮萌，2020[32])等治理手段对创新的影响，本文侧重考察地方政府财政激励对创新的影响。

后文内容安排为：第二部分是制度背景；第三部分提出研究假说；第四部分介绍模型和变量；第五部分汇报估计结果；第六部分是进一步讨论；最后是结论与政策启示。

二 制度背景

政府间财政收入和支出责任的划分是财政管理体制的重要内容。新中国成立后，我国财政管理体制历经多次“放权”与“集权”改革，最终趋于稳定。20世纪80年代，中央与地方政府签订了“总额分成”“定额上解”“定额补贴”等多种形式的财政分成契约，开始实行“分灶吃饭”的财政包干制(宋新中，1997)[33]。各省对地市县也参照中央与省的财政包干合同确定了多样化的财政分成方式。由于中央与省之间早期的财政包干合同经常改变，省以下各级政府的财政分成合同也极不稳定。财政包干制虽然提高了地方组织财政收入的积极性，但却严重削弱了中央的财政能力，中央财政收入占全国财政收入的比重持续降低，出现严重的财政困难。

为了理顺中央和地方的财政分配关系，最大限度地发挥国家财政职能作用，增强中央政府的宏观调控能力，中央决定自1994年起实行分税制财政管理体制改革。中央与地方的增值税按照“75：25”的比例分成，营业税全部归地方政府，所得税按照隶属关系划分。2001年，为了支持西部大开发战略，中央实行所得税分享改革，将所得税纳入中央与地方的共享税范围，中央与地方所得税的分成比例为“60：40”。2002年，中央与地方所得税的分成比例调整为“50：50”。自此，中央与地方的税收分成规则趋于稳定。

中央与地方的财政管理体制理顺后，中央开始着手规范省以下财政管理体制。2002年，国务院印发《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，要求省以下各级政府结合各地区实际情况调整省以下税收分成方式，打破按照企业隶属关系划分税收收入的做法。由于中央并未对省以下税收分成比例做统一和明确的规定，各省虽然调整了省以下财政管理体制，但是各省的政府间税收分成办法差别较大，部分省份仍然沿用了财政包干制时期的一些做法，按企业隶属关系划分税种分成的情况依然存在(周黎安和吴敏，2015)[11]。所得税分享改革使地方政府收入大幅减少，由于上级政府优先保障本级政府的财力，导致基层政府出现财政困难(楼继伟，2013)[34]。为了缓解县乡财政困难，财政部于2005年发布《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，要求省、市级财政加大对困难县乡的财力支持，适当提高县乡税收分享比例。各省也陆续进行了“省直管县”改革和“扩权强县”改革，进一步扩大县域经济管理权限。此后到“营改增”改革时期，中央没有再出台关于省以下财政管理体制的规范性文件。图1展示了2002—2009年省、市、县三级政府的税收分成情况。省级和市级税收分成比例逐渐减少，县级税收分成比例逐渐增加。

图1 2002—2009年省、市、县三级政府的税收分成情况

2016年，“营改增”全面推行，国务院印发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》，中央与地方的增值税暂时按照“50：50”的比例分享。由于仍处于“营改增”过渡时期，中央没有出台规范性文件指导省以下财政体制调整。2022年，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求省以下各级政府间应当对主体税种实行按比例分享，省内同一税费收入在省以下各层级政府之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。

分税制改革至今，虽然中央屡次敦促地方政府完善省以下财政体制，但是由于各地初始禀赋条件不一、经济发展水平迥异，中央始终没有对省以下的财政收入分成规则做统一规定。不同省份省以下各级政府之间的税收分成规则差异较大，政府间税收分成比例的差异随着政府层级的降低而增大，全国各县级政府面临的税收分成比例差异明显，由此产生不同强度的财政激励，对区域经济发展和企业生产经营带来迥然不同的影响。

三 研究假说

在我国，中央、省、市、县各级政府间存在典型的委托代理关系。上级政府将事权委托给下级政府，同时也与下级政府分享部分税收收入。县级政府的税收分成比例相当于县级政府与上级政府签订的财政契约中的分成率(吕冰洋，2022)[35]。根据委托代理理论，代理人面临的收入分成率越高，激励程度越高(Holmstrom和Milgrom，1987)[36]。分税制改革后，政府间不再“打包”分享全部税收收入，而是按照税种分成。政府间税收分成比例相当于增值税、营业税、企业所得税等所有税种税收分成比例的加权平均。增值税约占全国税收收入的70%，县级政府增值税分成比例的高低直接影响全部税收分成比例的高低。当县级政府的增值税分成比例较高时，县级政府具有较强的激励鼓励企业创造更多的增值税。增值税的主要税基是产品增加值，企业有动力通过两种途径提高产品增加值：一是提高商品增值率；二是扩大生产规模。鼓励技术创新不仅能够提高商品增值率，而且能够利用研发出的新产品扩大市场规模。因此，县级政府分成的增值税比例越高，地方政府越有可能通过如下途径鼓励技术创新：第一，增加科技投入。地方政府会采取发放企业研发补助、奖励性后补助、政府采购与风险补偿等多种财政科技投入方式来支持企业开展创新研发活动(王德祥和李昕，2017[37]；周文婷和吴一平，2020[38])。第二，加强科技基础设施建设。科研设备、重点实验室、技术研究中心、科技公共服务平台等科技基础设施具有准公共物品性质，地方政府投资科技基础设施建设有助于降低企业研发成本，集聚创新要素、激发企业创新动力，促进协同创新(潘雄锋等，2019[39]；李平和黎艳，2013[40])。第三，鼓励企业进行技术改造。通过设立技术改造项目专项资金、引导银行业金融机构对技术改造项目提供信贷支持、选派科技人才进入企业帮助进行技术改造等方式鼓励企业使用新技术、更换新设备，进而促进技术创新(Santamaría et al.，2009)[41]。综上所述，提出理论假说1。

假说1：县级政府增值税分成比例的提高通过增加科技投入、加强科技基础设施建设、鼓励企业进行技术改造的方式促进技术创新。

鼓励技术创新不仅需要财政激励，也需要行政权力。行政权力不足会限制政府创新激励政策的出台与落实。近年来，各省陆续进行“扩权强县”改革，主要内容是将项目审批权、投资权、税收管理权、贷款项目申报审批权和用地审批权等经济社会管理权限下放至县一级，扩大县级政府的行政决策权限和经济自主性。当地方政府的行政权力扩大时，县级政府的创新举措能够更加顺利地实施。首先，“扩权强县”改革赋予改革县更大程度的税务管理裁量权，地方政府可以充分利用税收征管、税收减免与加计扣除等政策工具降低企业成本，提高企业研发收益率，激励企业开展创新研发活动(李永友等，2021[42]；张双龙等，2022[43])。其次，扩权县拥有对贷款项目的信贷审批权，能够更好地引导本地区的金融机构加大对研发投资项目的信贷支持，从而降低企业的显性融资成本，促进企业进行技术创新(余锦亮和黄保聪，2022)[44]。最后，投资项目审批与投资补助申报等权限下放至县，减少了市一级政府管制与寻租的可能性，更有利于县级政府培育宽松的投资环境，使企业专注于研发新产品和新技术(袁渊和左翔，2011[45]；刘冲等，2014[46])。因此，本文预期在行政权力更大的县，增值税分成比例产生的财政激励与扩大的行政权力相结合有助于发挥创新激励政策的效果。由此，得到假说2。

假说2：在行政权力更大的地区，县级政府增值税分成对技术创新的促进作用更大。

开发区是地方政府鼓励技术创新的重要“窗口”和“抓手”。首先，开发区大多实行管委会管理模式，具有灵活高效的制度优势。管理制度的创新能够提升服务效率，为区域内企业提供宽松的经营环境，降低交易成本，激发企业创新活力。其次，开发区作为区域经济增长的主要载体，为企业技术创新、人才集聚提供了有力的政策支持。创新活动前期投入成本较高，不确定性较强，企业创新积极性不足。开发区通过实施较为优惠的研发费用税收抵扣、产学研合作创新奖励、科技创新发展基金财政补贴等政策举措，补充了企业的资金流，从而降低研发风险、大幅度提升企业创新意愿。同时，开发区也通过发放特殊技能人才补贴、高技能人才补贴、培训补贴等人才引进计划积极打造人才集聚高地，吸引高科技人员流入。最后，开发区作为生产要素集聚地，通过中间产品共享效应、劳动力市场蓄水池和知识溢出效应等促进创新(Marshall，1890)[47]。当增值税分成比例增大时，有开发区的县级政府能够充分利用开发区的优势条件来鼓励技术创新。综上所述，提出研究假说3。

假说3：在设立开发区的县，县级政府增值税分成对技术创新的促进作用更大。

四 模型设定和变量选取

(一)计量模型设定

本文构建如下固定效应模型考察增值税分成比例对技术创新的影响：

innovationit=α+βshare_vait+X′γ+μi+λt+εit

(1)

其中，下标i和t分别表示县与年份。innovationit表示i县在t年的技术创新，后文将用专利申请数量、授权数量、引用数量、专利技术范围数量等指标度量。核心解释变量share_vait为i县在t年的增值税分成比例。X表示一组地区层面的控制变量，包括地区的经济发展状况、工业化程度等。μi是县固定效应，用来控制不随时间变化的县域特征。λt为年份固定效应，用来控制不随县域变化的全国性经济冲击。εit为随机误差项。

(二)数据来源

本文使用的增值税分成数据来源有两部分。第一部分是1999—2007年中国县级政府增值税分成数据，通过《全国地市县财政统计资料》计算得到。《全国地市县财政统计资料》由财政部国库司和预算司编写，详细记载了各地市县财政收支的具体情况和经济发展情况。由于《全国地市县财政统计资料》自2008年起不再公布财政收入细项数据，限于数据可得性，通过《全国地市县财政统计资料》计算得到的县级政府增值税分成数据时间跨度为1999—2007年。第二部分为2008—2009年的县级政府增值税分成数据，来源于一份独特的全国基层税务部门的税收收入数据(吴敏等，2023)[48]。该数据涵盖了全国范围内7600多个地方税务部门与基层国家税务部门在2008—2009年的细分税种税收收入在中央、省本级、市本级和县四级政府之间的分配情况，能够精确地计算出县级政府和其上级各层级政府之间的税收分成比例。本文将两份数据汇总，最终得到1999—2009年中国县级政府增值税税收分成数据。县域层面的控制变量数据来源于历年《中国县域统计年鉴》。

(三)变量说明

1.县级政府增值税分成

增值税是中国最为重要的税种。根据财政部公布的年度财政收支数据，2022年，全国增值税收入48717亿元，占全部税收收入(166614亿元)的29.24%。现有文献主要使用推算法与测算法来估计中央、省本级、市本级和县级政府的税收分成比例(毛捷等，2018[12]；吕冰洋等，2018[49]；周黎安和吴敏，2015[11])，吴敏等(2023)[48]使用全国基层税务机构的税收收入数据验证了推算法估计县级政府增值税分成比例的合理性。故本文借鉴毛捷等(2018)[12]的研究，采用推算法计算1999—2007年中国县级政府增值税分成比例。计算县级政府增值税分成比例需要获得县级政府实际获得的增值税收入和县级政府负责组织征收的全部增值税收入，前者可以从《全国地市县财政统计资料》中直接获得，后者利用《全国地市县财政统计资料》附录中报告的“75%增值税”除以0.75推算得到，具体计算公式如下：

(2)

图2为1999—2009年全国县级政府平均增值税分成比例的变化趋势。在样本期间内，县级政府增值税分成比例总体呈现下降趋势，从1999年的23.77%逐渐下降到2009年的19.65%。受出口退税负担机制改革的影响，2004年县级政府增值税分成比例下降幅度较大，2005年有所回升(1)出口退税是指对出口货物在国内已征收的增值税和消费税进行退还的政策。自2004年1月1日起，对出口退税机制进行改革，由改革前的中央财政承担全部出口退税额转变成中央与地方政府共同负担，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额按照75：25的比例共同分担。自2015年1月1日起国务院又提高了中央的负担比例，将中央与地方政府的负担比例定为92.5：7.5。。在后文实证中，本文将考虑出口退税负担机制改革对估计结果的影响。

图2 1999—2009年全国县级政府平均增值税分成比例

2.县级技术创新

技术创新是经济增长的源泉，如何较为准确地度量技术创新是实证研究的关键。现有文献多采用三类指标度量技术创新。第一类是新产品指标(张宝友等，2022[50]；唐未兵等，2014[51]；董晓芳和袁燕，2014[52])。主要利用企业的新产品销售数量、销售收入、新产品占比刻画技术创新。然而该指标存在较大测量误差：不同行业、不同企业对新产品的界定标准不统一，企业之间的可比性较差。第二类是研发投入指标(鲁桐和党印，2014[53]；张杰等，2014[54]；周霄雪和王永进，2015[55])。主要利用企业的研发支出度量创新投入。企业研发投入数据较易获得，但创新活动具有不确定性，研发投入并不一定能全部转化为研发产出，该指标存在一定缺陷。第三类是专利指标(李兵等，2016[56]；耿献辉和金晟男，2022[57]；吴敏等，2021[18])。文献中通常使用专利申请数量、授权数量、被引用数量来表征技术创新。该指标的优点在于专利是技术创新的最终成果体现，且具有统一的申请和授权标准，因而便于比较。

本文利用三个专利相关指标度量技术创新。一是专利数量。使用专利申请数量和授权数量度量专利数量。专利申请和授权数量通过国家知识产权局专利数据库加总而得。二是专利质量。使用专利未来三年内和五年内的被引用次数来表征专利质量。由于国家知识产权局专利数据库缺少专利引用数据，因此利用专利申请号从Google专利搜索网站爬取每一个专利的引用情况，计算各专利未来三年内或五年内的被引用次数并加总到县级层面。三是专利技术种类。使用专利的技术范围来度量专利技术种类。专利数据中除汇报每一条专利的基本情况，还报告国际专利分类(International Patent Classification，IPC)情况。国际专利分类是学者们普遍使用的专利分类标准，类似行业分类代码，表征专利的技术范围和复杂性。申请专利涉及的IPC类别越多，代表该专利涉及的技术范围越广、技术复杂性越大(Van et al.，2009[58]；陈玥卓等，2021[59])。

根据《中华人民共和国专利法》，中国的专利分为发明专利、实用新型专利和外观设计专利三种。发明专利是指对产品、方法或者其改进所提出的新技术方案，实用新型专利是指对产品形状、构造或者其结合所提出的适于实用的新技术方案，外观设计专利是指对产品整体或者局部形状、图案或者其结合以及色彩与形状、图案的结合所作出富有美感并适于工业应用的新设计。图3描述1999—2009年全国县级平均专利申请总数以及区分类别的专利申请数量，可以看出，中国的专利申请数量不断增加。

图3 1999—2009年全国县级平均专利申请数量

3.县级层面的其他变量

为了尽可能详尽地控制影响县域技术创新的因素，本文还加入了县级层面的其他变量，包括：(1)经济发展水平。反映了地区的充裕程度，在一定程度上代表政府的执政能力与营商环境，经济越发达的地区对企业干预行为越少，越能释放企业创新活力，促进技术创新。本文用人均GDP表征经济发展水平。(2)产业结构。代表地区的工业化程度，工业企业是创新的主体力量，工业化程度越高的地区创新水平越强。本文用第二产业占比表示地区的产业结构。(3)信息化水平。互联网及通讯技术的发展使人与人之间的空间距离缩短，便于员工交流与获取新技术、新产品信息，有助于企业研发新产品。本文使用固定电话用户数测度信息化水平。(4)金融发展水平。创新活动具有不确定性，需要投入大量资金。地区金融发展水平可以反映企业外部融资状况，金融发展水平越高，越有助于缓解企业融资约束。本文用金融机构贷款余额衡量地区的金融发展水平。(5)公共服务水平。在一定程度上代表地区的宜居水平，高科技人员对生活品质要求较高，公共服务供给越完善的地区越容易吸引高科技人员就业。本文用医疗机构床位数表示公共服务水平。

为了减轻异方差对估计结果的影响，本文将人均GDP、固定电话用户数、金融机构贷款余额以及医疗机构床位数进行取对数处理。为了克服变量的内生性问题，本文利用“省直管县”改革为县级政府增值税分成比例构造工具变量，该数据来自各省的财政管理体制改革文件。

表1为主要变量的描述性统计。本文样本包含1890个县级行政区划(2)由于市辖区经济变量缺失，本文只报告县和县级市样本。，考虑直辖市的特殊性以及西藏的数据缺失问题严重，删掉四个直辖市和西藏自治区的样本。考虑到部分县的专利指标可能为0，本文对相关变量进行加1取对数处理。

表1 主要变量的描述性统计

五 估计结果

(一)基本估计结果

1. 专利数量

表2为县级政府增值税分成对专利申请数量的影响。列(1)被解释变量为专利申请总数，列(2)—列(4)被解释变量分别为三种类型专利申请数。本文在回归中控制了县和年份固定效应以及县级经济发展水平和产业结构等县级层面控制变量。估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，专利申请总数提高1.5%。区分专利类别的估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，发明专利、实用新型专利和外观设计专利申请数分别提高1.2%、1.1%和1.8%。县级政府增值税分成比例对外观设计专利申请数量的影响明显大于其他两种类型的专利，这可能是由于外观设计专利的技术难度最低，最容易在政府支持下取得突破。

表2 县级政府增值税分成与专利申请数量

2.专利质量

表3考察县级政府增值税分成对专利质量的影响。文献中主要用专利被引用次数度量专利质量。专利引用量通常与专利申请时间成正比，专利引用次数随着专利申请时间的增加而增多。为了对不同申请时间的专利引用数进行比较，本文计算了专利在三年内和五年内的引用数量。由于外观设计专利的技术难度较低，本文只分类计算了发明专利和实用新型专利的引用数量。列(1)和列(4)为县级政府增值税分成对三年内和五年内专利引用次数的影响。估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，三年内和五年内的专利引用次数分别提高2.8%、3%。列(2)和列(3)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，发明专利和实用新型专利三年内的引用次数分别提高2.5%和2.4%。列(5)和列(6)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，发明专利和实用新型专利五年内的引用次数分别提高2.9%和2.4%。

表3 县级政府增值税分成与专利质量

3.专利技术种类

表4考察县级政府增值税分成对专利技术种类的影响。前已述及，专利技术种类用专利四分位IPC分类号数量度量，该指标反映专利的技术复杂性。列(1)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，专利技术范围总数提高1.5%。列(2)和列(3)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例提高1%，发明专利和实用新型专利的技术范围数分别提高1.5%和1.2%。

表4 县级政府增值税分成与专利技术种类

(二)稳健性检验

1.用专利授权数量度量专利数量

在基准回归模型中，本文使用专利申请数量来度量专利数量。考虑到专利授权数量也是专利数量的重要维度，且反映经过国家知识产权局认可的专利规模情况，本文接下来用专利授权数量衡量专利数量，表5报告县级政府增值税分成对专利授权数量的影响。列(1)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，专利授权总数提高1.5%。列(2)—列(4)的估计结果显示，发明专利、实用新型专利和外观设计专利授权数分别提高0.8%、0.9%和1.8%。估计结果与基准回归结果接近，县级政府增值税分成对专利授权数量具有显著正向影响，即县级政府增值税分成对技术创新有促进作用，说明前文估计结果的稳健性。

表5 县级政府增值税分成与专利授权数量

2. 处理2004年县级政府增值税分成比例的异常

从图2可以看出，受出口退税负担机制改革的影响，2004年县级政府增值税分成比例明显低于2003年和2005年。周黎安和吴敏(2015)[11]利用省级和市级层面的数据也发现类似特征，该文在回归分析中去掉2004年。为了避免2004年因出口退税负担机制改革所致的增值税分成比例异常对估计结果的干扰，本文利用2003年和2005年增值税分成比例的平均值替换原2004年的数据进行回归。表6为调整2004年增值税分成比例后的估计结果，本文只报告专利总数指标。列(1)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例提高1%，专利申请总数提高1.3%。列(2)和列(3)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例提高1%，专利三年内和五年内的引用总数分别提高2.1%和2.6%。列(4)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例提高1%，技术范围总数提高1.3%。与基准回归相比，处理2004年增值税分成比例的异常下降之后，估计结果与基准回归较为接近，说明2004年增值税分成比例的下降并没有对估计结果产生较大影响。

表6 调整2004年的增值税分成比例

(三)处理内生性问题

对于参与技术创新的主体企业来说，其所在县的增值税分成比例是相对外生的，但依然可能存在内生性问题。虽然本文已经控制县固定效应和年份固定效应，但基准模型(1)中可能因遗漏一些同时影响企业技术创新和县级政府增值税分成的因素而使估计结果产生偏误。“省直管县”改革为本文构造增值税分成比例的工具变量提供了机会。自1983年以来，中国打破省级政府直接管理县的行政体制，开始实行“市管县”体制。地级市政府在促进城市化和经济发展过程中发挥着关键作用。由于部分地级市政府利用行政权力优势挤占县级政府的财政资源，导致基层财政困难。2004年，为了缓解县级政府财政困难、理顺政府间财政关系，安徽、河南等省份陆续进行“省直管县”改革试点，其他省份也快速跟进，该改革迅速在全国范围内推广。改革地区重新调整了政府间收支划分规则，很多省份直接增加了改革县的税收分成比例。刘勇政等(2019)[60]和Jia et al .(2020)[61]发现“省直管县”改革使得改革县增值税分成比例分别增加1.2个和1.7个百分点。因此，工具变量满足相关性要求。“省直管县”改革只影响政府间财政收入的分配，不会直接影响政府的创新政策，因而对县级技术创新的直接影响较为有限，该工具变量能够较好地满足外生性要求。二阶段最小二乘估计(2SLS)的一阶段和二阶段回归方程如下：

share_vait=α+β1zhiguanit+X′γ+μi+λt+εit

(3)

(4)

表7列(1)报告的一阶段估计结果显示，“省直管县”改革后县级政府增值税分成比例增加了1.52%。列(2)—列(5)报告的二阶段估计结果中，列(2)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，专利申请总数提高8.6%；列(3)和列(4)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，专利三年内和五年内的引用总数分别提高15.9%和21.1%；列(5)的估计结果表明，县级政府增值税分成比例每提高1%，专利技术范围总数提高7%。二阶段最小二乘估计结果再次证实县级政府增值税分成有助于促进技术创新。

表7 使用工具变量的估计结果

六 进一步讨论

(一)机制分析

前文估计结果表明，县级政府增值税分成比例的提高有助于促进县域科技创新。接下来，本文将利用县级和省级富含创新相关指标的数据集进行详尽的机制分析。其中，省级层面利用2000—2009年工业企业科技活动数据，该数据来源于历年《工业企业科技活动统计资料》。该资料较为全面地反映大中型工业企业科技活动开展情况，按照企业规模、登记注册类型、行业和地区分组详细记载了企业基本情况、科技活动经费筹集、科技活动经费内外部支出、新产品开发及生产、技术改造及技术获取等内容，有助于本文细致地考察企业科技活动，探究县级政府增值税分成对技术创新的影响机理。

1. 政府增加科技投入

增加科技投入是中央和各级地方政府支持科技创新活动最重要和最直接的举措。政府科技投入主要从以下两方面促进企业创新：第一，政府可以直接向企业提供研发补贴，降低企业研发成本，提高企业的研发积极性。第二，政府对企业的财政科技补贴实质上是一种隐性担保机制，蕴含着该企业生产经营能力较好的积极信号，降低了银企之间的信息不对称，使企业融资成本降低，得以将更多资金用于科技创新活动(申香华，2014[62]；樊霞等，2020[63])。本文接下来考察县级政府增值税分成比例变化对政府科技投入的影响。其中，科技投入用县级一般预算支出中的科学技术支出来表示，数据来源于《全国地市县财政统计资料》。表8列(1)的估计结果显示，增值税分成比例越高，县级政府的科技投入越多。具体地，县级政府增值税分成比例提高1%，县级科技投入增加0.5%。

表8 政府增加科技投入的影响

政府增加科技投入是否增加了企业获得的科技资金，从而有助于企业创新？本文利用一套省级层面科技企业科技活动经费来源的数据进行分析。《工业企业科技活动统计资料》报告了省级层面的企业科技活动经费筹集情况。一般而言，企业科技活动经费主要有以下来源：第一，来自政府的资金，主要包括政府的财政补贴、科技奖励资金等；第二，来自企业的资金，主要包括企业自筹的经费；第三，来自金融机构的贷款，主要包括企业向银行等金融机构的借款；第四，其他资金，包括其他来源的所有资金；第五，各级政府对技术开发的减免税，用来表示政府给予的税收优惠。表8列(2)—列(6)为省内县平均增值税分成比例对企业不同来源科技活动经费的影响。估计结果显示，省内县平均增值税分成比例每提高1%，企业科技活动中来自政府的资金增加1.5%，其他渠道的经费支出均没有发生显著变化。说明增值税分成比例的增加强化了县级政府面临的财政激励，使得地方政府有动力加大科技支出力度，向科技企业提供更多的科技资金以提升县域科技创新水平。

2.政府加强科技基础设施建设

加强科技基础设施建设是政府鼓励创新的重要举措。一方面，政府投资科研设备、重点实验室、技术研究中心、科技服务公共平台等科技基础设施建设能够降低企业自身的资金投入，为企业创新活动提供更加便利的硬件条件和更丰富的可用资金。另一方面，科技基础设施的共享也为企业、高校与科研院所提供了交流与合作的平台，有助于优势互补、新知识的产生(陈套，2021[64]；敦帅等，2021[65])。本文接下来考察当政府面临的税收分成比例提高时，是否会影响政府在科技基础设施方面的投入。由于缺乏县级层面科技基础设施投资数据，本文使用全社会固定资产投资来近似表征县级科技基础设施投资，数据来自《中国区域经济统计年鉴(县市卷)》。表9列(1)的估计结果显示，县级政府增值税分成比例每提高1%，全社会固定资产投资提高1.1%。

表9 政府加强科技基础设施建设的影响

政府的基建投资如何影响企业决策进而对企业创新产生影响？本文接下来使用企业维度的证据进行论证。《工业企业科技活动统计资料》提供了企业研发经费具体用途的数据。企业的研发支出可用于内部支出和外部支出。其中，内部支出是指在企业内部开展科技活动实际产生的支出，外部支出是企业委托其他单位而产生的费用。内部支出又包括经常费支出和科研基建支出，经常费支出指企业为开展科技活动而支付的科技活动人员劳务费、设备购置费和其他日常支出；科研基建支出是指企业为改善科研条件，提高研制开发能力进行新建、改建、扩建等科研用固定资产、科研设备改造和大修理等的实际支出。如果县级政府增值税分成比例增加促使县级政府增加科技基础设施投入，相当于政府已经代替企业进行部分科技基础设施投资，企业不会再额外增加基建支出。表9列(2)—列(4)为县级政府增值税分成比例变化对企业科技活动内部支出和两个分项支出的影响。估计结果显示，省内县平均增值税分成比例提高1%，企业科技活动经费内部支出提高1.2%。细分支出用途的估计结果显示，县级政府增值税分成比例对企业经常费支出具有显著为正的影响，但是对基建支出的影响不显著，证明了前文的猜想，县级政府增值税分成比例提高使县级政府加大科技基础设施投资力度，进而减少企业的基建投资，将更多的科研资金投入到科技人员身上，从而有助于企业提高技术创新水平。

3.鼓励企业进行技术改造

鼓励企业进行技术改造是淘汰落后产能、促进企业创新的有效手段。地方政府促进企业技术改造的举措包括：第一，设立技术改造专项资金。地方政府从财政收入中设立专项资金，择优资助企业进行工艺设备升级、产业链条延展以及智能化改造；第二，建立银企对接合作机制，引导金融机构加大对工业企业技术改造项目的支持力度；第三，加大对技术改造项目的智力支持，选派科技人才进企业进行技术指导。

本文接下来考察是否面临税收激励越大的地方政府，越倾向于向企业提供更多的技术改造支持。本文无法准确获取地方政府技术改造专项资金的数额，但《工业企业科技活动统计资料》中提供了企业进行技术改造和技术获取的支出情况，主要包括技术改造经费支出、技术引进经费支出、消化吸收经费支出和购买国内技术经费支出四个科目。表10列(1)的估计结果显示，省内县平均增值税分成比例每提高1%，企业技术改造经费支出提高1.6%。说明增值税分成比例提高使地方政府更有动力鼓励企业进行技术改造，从而促进技术创新。增值税分成对企业技术引进经费支出、消化吸收经费支出以及购买国内技术经费支出的影响不显著，表明政府鼓励企业进行自主创新与产学研合作，并不鼓励企业直接购买或吸收国外技术。

表10 支持企业进行技术改造的估计结果

(二)异质性分析

1.考虑县级行政权力

为了鼓励县级政府促进技术创新，上级政府不仅需要通过税收分成赋予县级政府适当的财政激励，也需要扩大县级政府的行政权力。当县级政府的行政权力扩大时，才能更好地实施各项促进技术创新的举措。“扩权强县”改革为本文检验上述猜想提供了良好的机会。“扩权强县”改革是指在不改变行政区划和政府层级前提下，将地级市的部分经济管理权限下放到各县(市)。1992年，为县域经济发展需要，浙江省首先对13个经济发达县进行“扩权强县”改革，内容涉及扩大县的基本建设、技术改造和外商投资项目审批权等方面。自2002年起，湖北、河南、广东等省份也相继进行“扩权强县”改革，将地级市的一部分经济管理权限下放到县级政府。这些省份“扩权强县”改革内容主要涉及计划管理、项目申报、税权扩大、用地报批、价格管理等经济管理权限的扩大。

县级政府增值税分成比例的提高使县级政府的财政激励效应变得更大，有更强动力促进技术创新从而扩大本地税基。“扩权强县”改革为改革县提供更大的行政权力，能够更好地实施税收优惠政策、土地优惠政策、招商引资政策等促进创新举措，在更大幅度上降低企业研发成本与风险，吸引更多高技术企业入驻并且激发企业从事科技研发活动的积极性。此外，项目审批和投资程序的简化，使改革县拥有宽松的投资环境(刘冲等，2014)[46]，更便于企业开展创新投资活动。因此，本文预期扩大经济管理权限的县在面临税收分成激励时拥有更大的行政权力以实施创新激励举措，因而对县域技术创新的促进作用更大。

为了验证上述猜想，本文在基准回归的基础上加入增值税分成比例与扩大经济管理权限的交互项。将各个县在参与“扩权强县”改革被赋予更大经济管理权限后的“扩大经济管理权限”设为1，反之则设为0。表11的估计结果表明，增值税分成对技术创新的影响在扩大经济管理权限的县更加明显。列(1)的估计结果显示，增值税分成比例每提高1%，扩大经济管理权限的县专利申请总数比没有扩大经济管理权限的县多0.8%。列(2)和列(3)的估计结果显示，增值税分成比例每提高1%，扩大经济管理权限的县专利三年内和五年内引用总数比没有扩大经济管理权限的县分别多2.2%和2.9%。列(4)的估计结果显示，增值税分成比例每提高1%，扩大经济管理权限的县专利技术范围总数比没有扩大经济管理权限的县多1.4%。扩大经济管理权限的县享有的行政权力更大，在做大税基、促进企业技术创新时可以采用更多的政策工具，因而比没有扩大经济管理权限的县对技术创新的影响更大。

表11 区分是否扩大经济管理权限的估计结果

2.考虑开发区的作用

开发区是地方政府促进技术创新的有力抓手。中国的开发区主要有两种类型：经济技术开发区以发展工业为主，旨在吸引新企业进入以提升工业增加值；高新技术产业开发区致力于发展技术密集型产业，旨在吸引高科技企业进入以促进技术创新。大量文献表明，开发区能够通过税收优惠、财政补贴、低价出让土地等方式鼓励企业吸引人才、增加投资、促进产学研合作，进而促进县域技术创新(马恩和王有强，2019[66]；邱洋冬，2020[67]；吴敏等，2021[18])。县级政府增值税分成比例越大，意味着县级政府面临的财政激励越大。开发区是当地政府鼓励技术创新、扩大税收收入的重要“阵地”。对于设立开发区的县，地方政府能够以开发区为抓手，实施各项举措进而促进技术创新。因此，本文预期设立开发区的县在面临税收分成激励时更有动力鼓励技术创新，因而对县域技术创新的促进作用更大。

为了验证上述猜想，本文在基准回归的基础上加入增值税分成比例与县域内是否有开发区的交互项。表12的估计结果表明，设立开发区的县级政府在面临税收分成激励时对技术创新的促进作用更大。列(1)的估计结果显示，增值税分成比例每提高1%，设立开发区的县专利申请数量比尚未设立开发区的县多1%。列(2)和列(3)的估计结果显示，增值税分成比例每提高1%，设立开发区的县专利三年内和五年内引用总数比尚未设立开发区的县分别多2.1%和2.8%。列(4)的估计结果显示，增值税分成比例每提高1%，设立开发区的县专利技术范围总数比尚未设立开发区的县多1.6%。上述结果表明，县级政府在面对税收分成激励时更容易以开发区为抓手吸引高技术劳动力、引进先进技术进而促进技术创新。

表12 区分是否有开发区的估计结果

七 结论与政策启示

本文利用1999—2009年中国县级面板数据考察县级政府增值税分成对技术创新的影响。研究表明，县级政府增值税分成比例每提高1%，专利申请总数提高1.5%，三年内或五年内专利引用总数分别提高2.8%和3%，专利技术范围总数提高1.5%。在后续的稳健性检验中，增加专利授权数量指标与变更2004年增值税分成比例计算方式，估计结果保持稳健。本文利用“省直管县”财政体制改革作为工具变量，再次证实上述结论。机制分析表明，县级政府增值税分成通过增加财政科技支出、改善科技基础设施条件、促进企业技术改造的方式推动县域技术创新。异质性分析发现，扩大经济管理权限的县比没有扩大经济管理权限的县增值税分成对技术创新的促进作用更大，设立开发区的县比尚未设立开发区的县增值税分成对技术创新的促进作用更大。

本文研究结论具有如下政策含义：(1)适当提高地方政府增值税分成比例，发挥对技术创新的推动作用。2016年“营改增”全面推开后，中央与地方的增值税分享比例由原来的75：25调整为50：50，增值税分成比例提高使地方政府发展经济的财政激励效应变大。省本级和市本级政府应提高县级政府增值税分成比例，增加县级政府可支配财力，以更好地发挥县级政府主体经济性，提高地区技术创新水平。(2)灵活支持企业创新，提高财政资金使用效率。加大财政科技支持力度，重点投向关键技术和核心领域，完善财政科技投入保障机制，引导企业增加研发投入；增加技术改造投入，特别是围绕工业转型升级关键领域、主要环节进行技术改造；确保对科技基础设施建设的资金投入，努力建成开放共享和协同创新运行模式。(3)“筑巢引凤”，持续吸引科技型企业入驻。对具有高成长性、高技术性初创企业给予普惠性支持，通过引进、培育、优化营商环境等方式助力企业创新，降低企业成本，为企业创新保驾护航，形成产学研协同、大中小企业融合的创新格局。(4)简政放权，适当扩大基层政府行政权力。通过减少中间管理层级、提高政府服务效率，培育宽松良好的投资环境，助力企业生产经营；提高基层政府行政管理权力，发挥基层政府信息优势，加速创新投资项目落地，推动区域经济高质量发展。