产业政策对企业的作用：规模还是利润率——来自“十一五”规划准自然实验的证据

一 引 言

改革开放以来，中国经济飞速发展，成为世界第二大经济体。企业作为市场经济的主体，为经济发展做出了重要贡献。一方面，世界500强企业里中国企业数量大幅度提升，根据《财富》杂志“全球500强企业”排名，中国大陆上榜企业在2008年仅38家，2011年发展到57家，2014年突破100家，2018年达到了120家，十年间增长了两倍多，与美国仅相差6家，上榜数量稳居全球第二。另一方面，让人略感隐忧的是，虽然中国上榜企业“块头”较大，但销售收益率、净资产收益率均低于世界500强的平均水平(表1)，经营状况还有待改善；且中国上榜企业大多属于能源、金融行业，几乎为国有企业和属于垄断行业，从2010年起才开始有高科技企业入围。而在世界500强的39家亏损企业中，中国企业却有12家，比例高达30.8%。这说明，剔除垄断行业获取高额利润等因素，中国上榜企业在市场竞争中的获利能力还较弱(表2)。

从这些数据可以看到，虽然存在行业周期性因素等客观原因，但大而不强，或者热衷于盲目追求资产扩张，是中国企业的普遍现状，应引起高度重视。针对此问题，中国政府虽然采取了一些干预手段，但实际效果甚微。可能原因在于国有企业以不断扩大产能、追求市场份额为目标，并实行“外延式”和“粗放式”发展导向的绩效考核体制，而民营企业受优胜劣汰机制作用更容易被市场淘汰。

表1 中国上榜企业与世界500强企业相关指标平均水平的比较 单位：亿美元

表2 中国上榜企业与美国上榜企业相关指标平均水平比较

产业政策是市场经济国家在工业化进程中普遍采用的调控经济运行的重要手段。中国非常重视产业政策,各级政府部门将产业规划和政策计划作为直接调控经济活动的手段。自1953年以来，我国中央政府通过制定“五年规(计)划”来明确国民经济发展方向和目标, 各级政府部门以“五年规(计)划”纲要为指导,制定具体的产业政策, 通常包括税收优惠、贸易保护、利率优惠、财政补贴以及政府直接投入等。例如，在国家出台的“十一五”规划中，试图通过产业政策手段来推动制造业的技术创新和转型升级。

2006年3月14日十届全国人大四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。“十一五”时期，为促进中国企业健康稳定发展，产业政策的内容十分丰富，包括财税优惠政策、个人所得税政策、知识产权政策、出入境政策、资金扶持政策等，目的是让有潜力的核心与支柱产业得到稳定持续的成长。“十一五”规划提出加快发展高技术产业、振兴装备制造业、优化发展能源工业、调整原材料工业结构和布局、提升轻纺工业水平、积极推进信息化。从上述规划表述中可以发现, 国家对于制造业的发展规划越来越具体, 支持与重视程度不断加深。本文以“十一五”规划为外生事件，用DID方法进行准自然实验来评估产业政策对中国企业的影响。后续内容安排如下：第二部分为文献综述；第三部分是数据来源及模型构建；第四部分是实证分析；第五部分是稳健性检验及讨论；第六部分是结论及建议。

二 文献综述

当前国内外对产业政策的研究主要集中在：产业政策的理论基础；产业政策制定过程的影响因素；产业政策对宏观经济和微观经济的影响；对产业政策实施有效性的评价。

理论基础方面，众多学者就宏观经济政策对经济发展的作用得出了较为一致的结论。Kroszner和Strahan(1999[1], 2001[2])根据新制度经济学原理认为，产业政策作为重要的宏观经济调控手段，会对微观经济主体的决策产生重要影响。江飞涛和李晓萍(2010)[3]系统梳理中国2000年以后的产业政策，分析产业政策存在的问题并提出相应的对策建议，认为中国应当摈弃具有计划经济特色的产业政策，转向通过市场竞争来解决市场不完善问题。陈冬华等(2018)[4]对中国产业政策进行了理论框架的综述，认为政府不能仅仅关注产业政策如何作用于微观企业行为，也要重视产业政策的整体性。

关于产业政策的影响因素方面，张同斌和高铁梅(2012)[5]通过构建一般均衡模型研究财税政策对产业发展的作用，认为财税政策对提高产业增加值具有显著的正向作用；Lee(1996)[6]认为政府对产业的干预是产业政策的重要影响因素； Brollo(2013)[7]、Powell(2005)[8]分别认为国家政治关系和国家的发展计划会影响产业政策的制定；Lall(2001)[9]分析发现，国家所具有的比较优势会影响国家产业政策制定。

关于产业政策对经济所造成的影响方面，理论上，李平等(2010)[10]根据外部性原理，认为当市场出现失灵时，国家出台产业政策会挽回一定的效率损失，且在一定程度上能够促进产业升级。然而,现实中，源于对政府与市场角色的不同认识,产业政策一直饱受争议。Blonigen和Wilson(2010)[11]把产业链分为上中下游产业，得出不一样的结论：产业政策对上游产业提供了税收减免和补贴，但对下游产业却增加了成本且降低了企业竞争力。Nunn和Trefler(2010)[12]认为，为促进技术进步而采取的关税政策会因国家制度不一样而对经济增长具有明显不同的促进作用，制度越完善，政策落实过程中产生寻租的可能性会越小。宏观层面上，一些研究表明产业政策会对经济增长产生正的影响，是政府调整经济发展的有效手段。吴意云和朱希伟(2015)[13]通过对中国各省工业数据的分析发现产业政策会对经济地理产生影响，导致各地会根据中央产业政策而出台相似的地方产业政策；韩永辉等(2017)[14]通过对政府出台的政策法规打分，实证分析产业政策与产业结构的关系，发现产业政策优化了产业结构，促进产业结构更加合理化。

国内对产业政策实施效果的评价大多关注宏观和中观层面,较少关注其对微观主体行为的影响及作用路径。产业政策对企业层面的影响主要在以下几个方面：陈冬华等(2010)[15]较早关注了宏观产业政策实施对微观企业融资行为的影响；程俊杰(2015)[16]通过对制造业数据的实证分析发现产业政策会导致产能过剩；刘小鲁(2005)[17]认为产业政策会延迟政府企业退出壁垒的时间，增加政府成本；王文等 (2014)[18]通过企业数据实证发现产业政策会降低企业资源错配程度；黎文靖和李耀淘(2014)[19]认为产业政策会促进企业的投资行为，尤其在民营企业中效果更明显；韩乾和洪永淼(2014)[20]研究新兴产业政策发现，产业政策在短期内能给投资者带来收益，但中长期不会影响投资收益率；宋凌云和王贤彬(2013)[21]发现重点产业政策能提升产业生产率。

有些学者研究了产业政策与企业创新的关系和作用机理。朱平芳和徐伟民(2003)[22]利用上海市数据证实政府对企业的科技激励措施会增强企业创新；黎文靖和郑曼妮(2016)[23]利用企业专利数据实证研究发现产业政策会通过补贴和税收减免促进企业创新；晏艳阳和王娟(2018)[24]基于2008-2015年中国上市公司的数据，实证评价“五年规划”对企业创新的影响，并深入探讨产业政策促进企业创新效率的内在机理，研究表明，产业政策带给企业的是寻租行为，进而阻碍中国国有企业创新；余明桂等(2016)[25]利用2001-2011年中国上市公司专利数据研究发现，产业政策能显著提高被鼓励行业中企业发明专利数量，且在民营企业中更显著。

在中国现实中，由于中央政府与地方政府、政府与企业等政策制定者与执行者之间存在的信息不对称和信息传递等问题，会影响到产业政策实施的效果(瞿宛文,2009)[26]；舒锐(2013)[27]基于工业数据实证分析产业政策是否一定有效，结论是产业政策可以实现工业行业产出的增长，但是并没有提升生产效率；孙早和席建成(2015)[28]以钢铁行业为例，实证评估中国式产业政策的实施效果，结果发现在中央政府既定的目标下，地方政府在“偏增长”和“重转型”两者间选择，进而对追求产业升级还是短期经济增长的目标产生影响。

随后,越来越多的学者从企业行为的角度对产业政策实施效果进行了研究,但大多停留在对结果的研判方面，对宏观产业政策如何影响微观企业行为及作用机制的分析较为缺乏。尽管诸多学者从不同角度验证了产业政策的效应,也明确区分产业政策在国有企业和非国有企业中的不同作用，但鲜有文献具体研究中国产业政策对企业规模和收益率的影响。

本文关注的是中国企业大而不强的现实问题，深入研究产业政策对企业规模的实际作用。而中国产业政策能否推动企业做大做强并不是一个简单问题：第一，产业政策指标的衡量比较有难度,同时产业政策实施的手段很多,产业政策究竟是通过何种渠道来影响企业绩效指标,也需要进行清晰地梳理和实证检验。第二,中国国有企业的特殊性使得产业政策对其倾斜力度比非国有企业大,产业政策对不同所有制企业可能存在促进或者抑制两种截然相反的作用。

本文可能的创新为：第一，以“十一五”规划为准自然实验来研究产业政策对企业规模和收益率的影响，一定程度上克服了内生性问题，丰富了关于中国产业政策对企业影响的研究；第二，通过DID和PSM-DID方法识别出中国产业政策对不同性质企业影响效果的异质性，发现其主要影响了国有企业规模，而对民营企业规模的影响不显著；第三，机制分析显示，产业政策对不同性质企业的影响主要是通过减少企业实际税率和寻租共同实现；但进一步检验发现，产业政策对中国企业收益率的影响不是很显著。本文结合宏观与微观视角，为解释中国企业做大而做不强提供了理论依据。

三 数据来源及模型构建

(一)数据来源

本文以2001-2011年度间中国A股上市公司财务数据为样本(1)数据来源于余明桂等(2016)[25]研究中的附件。，研究“十一五”规划实施背景下的企业规模和收益率，剔除了金融类、ST类和PT类上市公司，共计收集11665个有效观察值，数据来源于国泰安数据库。选取国家发布的“十五”计划和“十一五”规划文件中一般鼓励和重点鼓励行业作为实验组，记为1，“十一五”规划中没有鼓励的行业作为控制组，记为0。

(二)变量选择

1.被解释变量：企业规模(Size)和企业资产收益率(ROA)。企业规模用总资产表示，在实证过程中为了减少异方差取对数处理；另一个被解释变量是资产收益率，用企业净利润除以总资产的比率来衡量企业的盈利能力。

2.核心解释变量：产业政策(IP)。在实验组和控制组的选取上，以产业政策一般鼓励和重点鼓励的行业作为实验组，取值1，其它行业作为控制组，取值0。2005年国家发展改革委发布的《产业结构调整指导目录2005年版》中，将产业分为鼓励类、限制类和淘汰类。本文将《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》产业政策中出现“发展”、“鼓励”、“调整”等关键词的行业列为受激励行业。由于“十一五”规划是2006年开始实施的，则year的取值在2006年之后为1，2006年之前为0。

3.控制变量。参考Tong et al.(2014)[29]、周煊等(2012)[30]的研究，本文选取的控制变量包括：企业资产负债率(Lev)，用总负债除以总资产表示；企业固定资产规模(PPE)，用企业固定资产除以企业总资产表示；企业资本性支出(Capital)，用企业年度资本性总支出与企业总资产比率表示；企业现金流(Cash)，用企业的现金流除以企业总资产表示；企业年龄(Age)，用企业上市年限表示；地区层面的控制变量有不同上市企业所处地区国内生产总值增长率(Gdpr)、行业哑变量(Industry)。

4.在机制作用检验中，本文将产业政策分为直接手段和间接手段两大类。直接手段主要是行政进入壁垒控制(HHI)，即赫芬达尔指数，用一个行业中各市场竞争主体销售收入占行业销售收入百分比的平方和表示。间接手段指政府补贴(Sub)，用公司所获补贴收入与总资产比值来衡量；税收优惠(Etr)，用所得税费用减去递延所得税费用后与息税前利润的比值来衡量。

本文主要变量名称与定义如表3所示。

表3 主要变量的定义

(三)模型构建

实验经济学和准自然实验法作为在中国社会经济政策评估与分析方面的方法，可以推动政府科学决策(洪永淼等，2016)[31]。倍差法(DID)是最为常见的处理效应估计方法(Card和Krueger，1994[32]；Bertrand et al.，2004[33])。在条件变量较多的情况下，事实上无法做到严格匹配，倾向匹配得分(PSM)是降低匹配维度的主要方法，一些非参数方法也被广泛用于实验组和控制组之间的匹配(Heckman et al.，1997[34]，1998[35])。

本文利用“十一五”规划对制造业鼓励行业的政策调整，选取实验组(Experimental Group)和控制组(Control Group)，利用双重差分法(DID)构建如下模型分别估计产业政策对企业规模和收益率的影响：

Sizeit=α+β1groupi+β2groupi×yeart+β3yeart+β4controlit+εit

其中group为1 代表同时被“十五”计划和“十一五”规划中产业政策所鼓励的行业，group为0代表“十五”计划被鼓励，但在“十一五”规划中不被鼓励的行业，“十一五”规划始于2006年，因此year在2006年之后取值为1，在2006年之前为0。

(四)描述性统计

从表4可以看到，企业规模(Size)取对数均值为21.4527，而标准差为1.1808，说明不同企业间的规模差异相对较大；而企业资产收益率(ROA)的均值为0.0351，标准差为0.3151，表明不同企业间的收益率差异很小，最小值为-0.0023，最高值为0.0949；资产负债率(Lev)均值为0.5086，方差为0.1674，最小值为0.02334，最大值为0.7676；固定资产规模(PPE)均值为0.3182，方差为0.1832，最小值为0.0524，最大值为0.6146。机制检验变量中，补贴与总资产的比值(Sub)均值为0.019，标准差为 0.34；税收优惠(Etr)的均值为0.2141，标准差为0.1575，说明政府给予不同企业的补贴差异相对大于税收优惠的差异。

表4 变量的统计性描述

为了更直观分析“十一五”规划中产业政策对企业规模的影响，表5对受到“十一五”规划产业政策鼓励行业的企业和没有受到鼓励行业的企业的规模差异进行统计分析。从表5可以看出，在全样本中，实验组和控制组企业规模在产业政策调整前后的变化存在明显差异，在产业政策调整以后，控制组和实验组的企业规模都在1%水平下显著增加。这意味着，在分析产业政策调整效应时，受时序性因素影响，若不进行差分就不能得出产业政策调整对企业规模的净影响。为了消除时序变动的差异，表5列(7)为实验组企业规模的变动减去控制组企业规模的变动，显示双重差分的结果在5%水平下显著，即产业政策的颁布促进了企业规模的增加。进一步细分后发现，产业政策对国有企业规模的影响更加显著，而对民营企业规模的影响并不显著。这说明中国“十一五”规划的产业政策促进了国有企业规模的增加，但是对民营企业规模的影响作用不显著。

表5 受鼓励和未受到鼓励行业企业规模的差异

(续上表)

四 实证分析

(一)平行趋势假设检验

双重差分法有效的前提条件是控制组和实验组需要满足共同趋势假设。为了验证DID方法在本文的适用性，图1给出了实验组和控制组企业规模随时间的变化趋势。

图1 企业规模的增长变化趋势

从图1可以看出，“十一五”规划开始实施的2006年之前，实验组和控制组的企业规模增长趋势几乎相近，但从2006年开始两组企业规模增长趋势出现大幅度变化，呈现出明显的差异，即实验组企业规模的变化明显大于控制组企业规模的变化。由此可见，产业政策对企业规模有促进作用。由于2006年之前实验组和控制组的企业规模增长趋势几乎相近，因此满足DID方法平行趋势假设条件。

(二)实证结果

表6为DID双重差分的实证结果。在全样本中交互项group*year显著为正，说明“十一五”规划中的产业政策促使企业规模变大。进一步细分企业类型发现，产业政策对国有企业规模的促进作用在1%水平下显著，对民营企业作用并不显著。这说明产业政策并没有促进民营企业规模做大。同时，资产负债率提高会促进企业规模扩张；资产收益率对企业规模有显著的正影响；固定资产投资规模也能显著促进企业规模的扩大。另外，企业资本性支出越多越不利于企业规模的扩大，在国有企业和民营企业中都存在；企业的现金流越大越有利于企业规模的扩张；企业年龄对国有企业规模有显著正向影响，但是对民营企业规模却有显著负向影响。

表6 DID的基本回归结果

(三)机制分析

由交互项可以获得调节效应，本文用实验组和企业税收优惠的交乘项衡量产业政策影响企业规模的机理。产业政策和企业税收优惠交互项的回归系数反映了产业政策对企业规模的作用取决于是否具有更优惠的税收政策。结果如表7所示，国有企业样本中模型(1)交互项系数显著为负，而民营企业样本中模型(2)交互项系数不显著。说明我国“十一五”规划中提高国有企业的实际税率会缩小国有企业规模，反之，降低国有企业的实际税率，会扩大企业规模。可能的原因是，产业政策干预降低了国有企业的实际税率，进而降低了企业成本，有利于企业规模扩大；但是产业政策对民营企业规模的作用并不明显。

税收政策只是产业政策的一种，产业政策对企业规模的第二个影响渠道是国有企业通过产业政策产生了寻租行为，获得更高的行业垄断地位来促进规模增大，用实验组和企业行业赫芬达尔指数(HHI)的交互项分析产业政策对企业规模的影响机理。实证结果显示国有企业样本中模型(3)交互项系数显著为正，而民营企业样本中模型(4)交互项系数不显著。说明国有企业通过产业政策获得更高程度的行业垄断地位来促进企业规模扩大，但对民营企业子样本的影响不显著，产业政策并没有促进民营企业规模扩大。可能的解释是民营企业的竞争比较激烈，民营企业计划扩大规模时会受到融资约束的影响，这时的产业政策并没有真正起到扶持作用，而仅仅停留表面。

表7 产业政策对企业规模影响机制的分析

(续上表)

五 稳健性检验及讨论

(一)稳健性检验

考虑到“十一五”规划的事件冲击可能存在样本选择性偏差，所以本文进一步运用倾向得分匹配的方法进行检验。倾向得分这一概念最早由卢森鲍姆(Rosenbaum)和鲁宾(Rubin)于1983年提出，他们指出了倾向得分在利用观察数据开展因果推断研究中的重要作用。倾向得分能够较好地控制社会科学研究中普遍存在的选择性偏误问题。

首先进行实验组和控制组的得分匹配，在满足平衡性检验后，用企业的资产负债率、企业资产收益率、企业资本性支出、企业固定资产规模等企业特征对实验组和控制组进行Probit回归，以预测值作为得分，然后进行一对一的匹配，得到表8的实证结果，全样本和分企业类型得到的实证结果和前部分DID方法的实证结论基本一致，进一步说明产业政策对国有企业规模有显著的正向作用，而对民营企业规模的作用不显著。

表8 运用倾向得分和双重差分方法验证产业政策对企业规模的影响

(续上表)

(二)进一步讨论

在分析产业政策对企业规模的影响后，进一步分析产业政策对企业收益率的影响。表9为实验组和控制组企业资产收益率在产业政策调整前后的差异，可以看出，产业政策调整以后，两组资产收益率都没有显著的增加。表9列(7)为实验组资产收益率的变动减去控制组资产收益率的变动，以消除时序的变动差异，结果显示依然不显著，即产业政策并没有提升企业的资产收益率，分样本分析发现，产业政策对国有企业和民营企业资产收益率影响都不显著。进行产业政策调整前后的双重差分发现，全样本和分样本企业资产收益率都没有显著的差异，这说明我国“十一五”规划的产业政策并没有对企业的资产收益率产生影响。

表9 政府干预产业政策对企业收益率分析

为了分析产业政策对企业收益率的影响，运用DID双重差分方法进行实证检验，结果如表10所示。其中的交互项系数不显著，说明产业政策对企业收益率影响不大，分不同类型企业进行研究，发现产业政策对企业收益率影响均不显著。

考虑到“十一五”规划的事件冲击可能会存在样本的选择性偏差问题，因此进一步用倾向得分匹配法进行检验，首先将实验组和控制组进行得分匹配，用企业的资产负债率、企业资产收益率、企业资本性支出、企业固定资产规模等特征对实验组和控制组进行Probit回归，以预测值作为得分，然后进行一对一的匹配，得到表10的实证结果。

PSM-DID方法结果和DID方法结果一致，即产业政策对企业资产收益率没有显著的作用，说明我国“十一五”规划中的产业政策并没有让中国企业做强。产业政策对企业发展具有积极和消极两方面的影响：可能的积极影响是受鼓励行业企业会借助产业政策扩大规模、增加企业销售利润，而可能的消极影响是企业因存在创新能力不足，或者研发投入不够，注重创新的数量但质量不佳等问题而并没有产生实际的效益，即使企业受到政府税收、信贷等鼓励政策扶持，也可能发生由政府养活企业的情况。最终积极和消极的作用相互抵消导致结果不显著。

表10 产业政策对企业收益率影响的双重差分实证结果

(续上表)

六 结论及政策建议

针对中国企业“做大容易，做强很难”的问题，有学者认为是中国企业缺乏创新，也有部分学者归因于中国的产业政策不到位。中国企业在产业政策的影响下只扩大了规模，却没有提高利润率，大多数国有企业追求不断扩大产能规模、市场份额的“外延式”和“粗放式”发展方式。本文以“十一五”规划作为准自然实验的外生政策冲击，分别采用DID和PSM-DID方法研究产业政策是否会影响到企业规模，分析发现产业政策会显著地增加企业规模，但只对国有企业规模有显著正影响，对民营企业规模的影响并不显著。进一步机制分析发现，产业政策主要是通过减少企业实际税率和通过寻租增加市场垄断来影响国有企业规模，却并没有影响到企业的利润率。这为解释中国企业在产业政策激励下能做大却不能做强提供了新的视角。

为促进我国企业做大也做强，提出如下对策建议：

(一)重视民营经济发展。民营企业作为中国经济的重要组成部分，为国民经济的发展做出了重要贡献。2017年末，民营经济占我国GDP的比重超过了60%。这说明经济良好的运行需要充分激活民营企业的市场活力。做大做强民营企业，我国经济才会有更高的活力和更强的生命力。政府要努力营造民营经济发展的良好环境，鼓励、支持和引导民营企业做大做强。

(二)对不同类型企业制定差别化政策。实证研究发现中国的产业政策促进了国有企业规模的扩大，但是对民营企业规模的作用不显著，国家在制定产业政策时应将此问题纳入考量。民营企业从无到有、从弱变强、从小到大的发展过程比国有企业更加艰难，其因短暂的生命周期而无法媲美国有企业与生俱来的优势。国家应根据国有企业和民营企业的特征制定差别化的产业政策，从顶层设计上注重产业政策对不同类型企业的影响差异。

(三)综合施策。在具体操作层面，尤其是扶持性的产业政策，应对民营企业税率减免进行适当的倾斜，减少企业寻租发生的概率，避免因为产业政策的结构失衡造成市场摩擦，而导致产业政策失败。同时，合理有效地降低行业壁垒，通过破除垄断、激发市场活力优化行业结构。

(四)科学评价政策的有效性。采用一些创新方法，建立多角度全方位多指标的综合评估框架，全面评价产业政策的实施效果和有效性，并推广应用到实际中，为政府决策提供参考，这也是下一步的研究方向。