CPTPP国企规则与我国国企改革实践

文/张琳 苏庆义 编辑/王亚亚

2021年9月16日，中国正式提交书面信函，宣布申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。深度融入亚太地区一体化进程、进一步推动更高水平的对外开放是中国加入CPTPP的基本出发点。CPTPP协定共包括30章，代表着全面、高标准的新型国际经贸规则。我国在国有企业、电子商务、知识产权、劳工和环境保护等规则领域面临着较大的挑战，尤其在国有企业改革领域。

2022年3月，我国商务部副部长兼首席贸易谈判代表王受文出席新闻发布会时表示：“中国的国有企业按照市场化、法治化原则进行经营活动，公平参与民营企业、外资企业的竞争。中国具备了履行CPTPP有关国企规则义务的条件。”CPTPP国企规则与我国国企的市场化改革方向是一致的。遵循CPTPP国企规则，不仅有利于我国国企深层次改革，也有助于实现高质量发展。

CPTPP国企规则演进与最新进展

CPTPP并不反对设立和发展国企，而是通过约束国企的经营行为，确保各类企业公平竞争。CPTPP国企规则的三大纪律是非歧视性原则、非商业支持以及透明度原则。

第一，针对国企的纯商业性经营，CPTPP明确提出对国企和私营企业、外资企业应实行无差别待遇。国企不能直接或间接从政府获得财政、补贴或其他方面的支持，使其相对私营企业拥有不公平的竞争优势；禁止对国企进行专门的免税，不得明显降低产品与服务的成本价格；禁止国企排挤外国企业，与本国企业实行优先交易。

第二，CPTPP成员国承诺不向本国国企提供非商业支持，避免对其他成员国的私营企业造成不良影响。如发生明显替代了他国产品在本国的销售或替代了他国商品的进口；国企的产品或服务价格明显过低，不符合市场规律；本国国企接受政府支持后，服务或产品的市场份额明显上升，而他国的私营企业市场份额显著减少；如果缺少了政府的非商业支持，国企市场份额明显下降等情况，均认为不符合CPTPP条款。

第三，CPTPP强调透明度原则。CPTPP规定在政府采购、金融和财政补贴等多个领域提高透明度，以保证更加公平的市场准入和竞争环境；规范政府和企业行为，明确规定取消国企特惠融资措施、撤销政府采购偏好以及国企的优势投资及贸易地位；明确规定国企应提高财务、会计等企业信息的透明性，要求国企实行“监管中性”“税收中性”和“债务中性”。

从渊源来看，CPTPP国企规则源于“竞争中性”规则。“竞争中性”作为约束公共部门竞争优势的规则，最早由澳大利亚提出。澳大利亚《联邦竞争中性政策声明》指出，“竞争中性是指政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享受的竞争优势”。经济合作与发展组织（OECD）发布了《竞争中性与国有企业：挑战和政策选择》《竞争中性与各国实践》等一系列研究报告，明确了竞争中性的“八大支柱”，即八个标准，包括基于商业回报率的国企经营行为、非商业性行为和承担公共服务义务、市场环境透明、税收中性、监管中性、债务中性以及政府采购等。CPTPP第17章“国有企业和指定垄断”继承了OECD的基本框架，但在具体规则上更加严苛。它将国有企业的经营行为与竞争政策、反垄断法、投资规则、金融服务、政企关系、营商环境等相联系，对国有企业在全球经济环境中的经营活动做出详细规定。CPTPP国有企业章节的核心要义是要确保国有企业在参与竞争、追求利润，维持正常商业回报率的过程中，不得享有因其所有权而发生的资源倾斜或政策优惠。

近年来，与CPTPP国企规则紧密相关的补贴、透明度以及公平竞争等议题持续发酵，用于约束非市场经济体的相关行为，是世界贸易组织（WTO）改革的热点领域之一。自2017年至今，美欧日共发布了8份三方贸易部长联合声明，涉及WTO改革、产业补贴、国有企业等多个问题，旨在“建立新的国际规则，以限制国有企业扭曲市场的行为，减少有害的补贴做法，阻止强制转让技术和盗窃知识产权”，明确提出要保证以市场为导向，确立公平竞争的重要性。

美欧日联合声明详细地列举了企业行为符合市场调节的基本条件，明确提出对国有企业享有的优惠政策应进行限制和约束，如国有银行对不符合信用条件的企业提供的贷款，包括政府隐性担保；政府或政府控制的投资基金进行的非商业性质股权投资；非商业性的债转股，包括双重定价和过低成本；对没有可靠重组计划、陷入困境的企业提供补贴；以及导致产能过剩的补贴。

与此同时，美国借规范“非市场经济行为”为由，通过实施一系列的对外经济政策，使“市场经济”概念被泛化和政治化。其一，美国贸易代表办公室（USTR）2021年、2022年报告连续指出中国“政府主导的非市场政策和做法”不符合WTO规则，通过提供非竞争性补贴、限制市场准入等方式，造成了不公平的反竞争行为。其二，美国在《美墨加协定》（USMCA）中首次嵌入了对非自贸协定成员之外的第三方国家的认定和约束。条款规定：缔约方与非市场经济国家达成自由贸易协定需要至少在谈判前三个月，告知其他缔约方。与传统贸易协定相比，USMCA更具封闭性和排外性。其三，美国加快推进与欧盟的合作。美欧贸易和技术委员会（TTC）在2022年5月发表的联合声明指出：为了应对扭曲贸易的政策，以及非市场经济体造成的不公平贸易，TTC正在推进建设性议程并制定新的规则。所谓“非市场经济行为”的规范，已经不再是针对国企的经营行为、维护市场公平竞争的一项国际规则或指导原则，而是演化为美国否定他国市场经济体制、遏制发展的“政治武器”。

我国对标国企规则的改革实践

在百年变局和世纪疫情交织的关键节点，中国加入CPTPP、对接竞争中性国企规则具有更为深刻的战略意义。首先，加入CPTPP，把握好国内规则与国际标准的对接关系，能够推动中国进一步深化改革，有助于坚持并完善社会主义市场经济体制。其次，加入CPTPP，加速构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，可以兑现中国实行高水平制度型开放的承诺，向世界证明中国的开放发展道路。最后，加入CPTPP是中国坚定立足于亚太国家，深度融入区域经济一体化进程的重要举措，实行亚太区的发展、繁荣与合作。

不过中国对标CPTPP国企规则，并非是完全迎合协定标准，而是基于深化自身国企改革、积极参与高标准国际经贸规则制定的考虑。当前，我国对标CPTPP国企规则的改革实践，可从市场和企业两个维度来理解：一是市场维度，发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是企业维度，让国企成为真正的市场主体。

第一，从市场维度来看，发挥市场在资源配置中的决定性作用，创建良好市场环境。党的十九大报告明确指出：“坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。”市场体系是社会主义市场经济体制有效运转的基础，这从根本上厘清了政府与市场的关系。“十四五”规划明确提出“建设高标准市场体系”，健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。2022年4月11日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，重点任务包括打造统一的要素和资源市场，推进市场监管公平统一，明确将进一步规范不当市场竞争和市场干预行为。中国正在加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争。

通过对标国际规则，中国正在加紧从公平竞争、营商环境、提高透明度等各个领域推动市场经济改革，中国公平竞争的法治环境和政策体系不断完善。2019年，国务院发布了《优化营商环境条例》，明确提出坚持市场化、法治化、国际化原则，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。2022年6月24日，首次修订后的《反垄断法》对外公布，新法于8月1日施行，竞争政策的基础地位不断强化，关于公平竞争的审查、投诉、处罚等机制建设不断完善。

第二，从企业维度来看，通过国企改革让国企成为真正的市场主体。2015年国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出分类推进国有企业改革、实施国企信息公开和加强社会监督等改革措施。2020年6月***总书记主持召开中央深改委第十四次会议，审议通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，这是面向新发展阶段我国深化国有企业改革的纲领性文件。《行动方案》明确提出积极推动国有企业公平参与市场竞争，优化营商环境，确保各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。

为了提高改革的针对性、监管的有效性，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一，目前我国将国有企业划分为商业类和公益类，实行了分类改革、分类监管。对于处于充分竞争行业的商业类国有企业，要全面推进市场化、国际化；对于关系国家安全、国民经济命脉重要行业的国有企业、承担重大专项任务的商业类国有企业，要聚焦关键领域，更好服务国家战略、完成重大专项任务；对于公益类企业，要聚焦保障民生、服务社会，高效率提供公共产品和服务，做好优质服务的提供者。根据国务院国有资产监督管理委员会网站的信息，目前央企集团层面和子企业已经全面完成功能界定与分类，这是实现我国对接CPTPP国企规则、实施“竞争中性”的首要基础。由于CPTPP国企规则仅对商业类国有企业的经营行为做出限定要求，因此清晰界定了受监管的主体，才能进一步推进补贴、税务、债务等领域的改革。

需注意的是，商业银行是CPTPP国企规则对标的难点之一。我国《商业银行法》第34条规定：“商业银行根据国有经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务。银行纳入公共实体范围包括国开行、进出口银行等。”这一规定与CPTPP“金融服务”章节所涉及“公共实体”的定义有所冲突。根据CPTPP对公共实体的定义，中国的商业银行也应被纳入公共实体，这将导致商业银行对企业的正常贷款被划入补贴范畴，从而引发国外的反补贴。为此，中国一方面在谈判中争取自身的商业银行不应被纳入公共实体，比如仅将政策性银行纳入；另一方面也可修改相关法律法规，明确商业银行经营的市场主体地位。

总之，在双边、区域和多边平台，国企规则都是发达国家力图主导建立的重要规则之一。我国一方面应力避发达国家泛化和政治化国企规则，另一方面应积极参与国企规则制定，同时深化自身国企改革。当前，我国国企改革已取得明显成效。未来，还将进一步完善国企分类改革和分类管理，建立全面的税务中立、债务中立和监管中立的制度环境，建立更加透明的国企信息披露机制，以全面对接CPTPP国企规则。