发挥养老三支柱作用

文/卜振兴 编辑/白琳

当前我国人口结构正面临重大变革，老龄化趋势愈加明显，社会抚养压力增大，如何构建完整的养老体系是保障老有所养的重要基础。通过构建养老三支柱体系应对老龄化危机已成为各国普遍共识。我国养老体系处于第一支柱占主导，第二、三支柱起步晚、潜力大的发展时期。养老体系的建设和完善需要社会各方合力，充分发挥政策的支持作用，发挥专业机构的力量，引导个人的广泛参与。

发展养老三支柱的全球共识

按照联合国1956年发布的《人口老龄化及其社会经济后果》中对于人口老龄化的定义，2002年全球开始进入老龄化社会，全球人口老龄化呈现加速的趋势。截至2021年底，全球65岁以上人口占比已经达到9.54%，主要发达经济体都已进入老龄化社会。面对老龄化带来的人口抚养压力，全球主要国家开始采取措施应对老龄化带来的挑战。世界银行1994年就提出了三支柱养老模式，按照资金的来源将养老体系划分为三个层面：政府层面的基本社会养老保险、企业和个人共同缴纳的养老保险或者企业年金计划、个人储蓄养老计划。

从全球发达国家的实践来看，通过构建养老三支柱来建立养老体系已经被各国普遍接受并付诸实践（见附表）。以美国为例，第二、三支柱在居民养老资金来源中已经占有绝对的比例。美国劳工部统计数据显示，截至2021年末，美国养老金的总规模39.4万亿美元，其中第一支柱8万亿美元，占比20%；第二支柱14.8万亿美元，占比38%；第三支柱16.5万亿美元，占比42%，第三支柱占比最高。对于新兴市场经济体而言，随着老龄人口的不断增加，作为第一支柱的基本养老保险逐渐出现资金兑付的压力，迫切需要大力发展以企业年金、职业年金为代表的第二支柱和以个人养老金为代表的第三支柱，尤其是第三支柱的建设处于重要的发展机遇期。

我国养老三支柱的发展现状

进入新世纪以来，我国人口老龄化的趋势愈加明显。一是按照国际通行标准，我国已经进入老龄化，并且是深度老龄化社会。截至2021年底，我国60岁以上的老龄人口占总人口的比重已经达到18.9%，65岁以上人口占比14.2%。二是我国出现少子化倾向，截至2021年底，我国人口自然增长率下降到0.34%，进一步加剧了未来养老的压力。三是我国老龄人口的健康状况不容乐观，根据国家卫生健康委发布的数据，我国目前近1.9亿老龄人口患有各类慢性疾病，占比接近80%，其中近4000万老龄人口是失能人员。在此背景下，大力发展养老三支柱体系建设具有重要的意义。

从政策导向上，我国通过各项措施积极推动养老体系建设。2021年人力资源和社会保障部发布的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》中明确提出，“发展多层次、多支柱养老保险体系，大力发展企业年金、职业年金，提高企业年金覆盖率，规范发展养老保险第三支柱，推动个人养老金发展”。2022年4月21日，国务院办公厅印发了《关于推动个人养老金发展的意见》，提出“推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，实现养老保险补充功能”。2022年5月10日，银保监会发布《关于规范和促进商业养老金融业务发展的通知》，提及“支持和鼓励银行保险机构依法合规发展商业养老储蓄、商业养老理财、商业养老保险、商业养老金等养老金融业务”。

目前，我国已经形成以基本养老保险为代表的第一支柱，以企业年金和职业年金为代表的第二支柱和以个人养老储蓄计划为代表的第三支柱。

第一支柱：以基本社会养老保险为基础的养老制度

1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始逐步建立基本养老保险制度。第一支柱具有一定的政策强制性，财政给予相应的补贴。目前我国已经建立了较为完善的基本养老保险制度，为保障居民基本的养老需求奠定了基础。人力资源和社会保障部数据显示，截至2021年我国基本养老保险参保人数已经达到10.3亿人，覆盖73%的人群，实现了较高的覆盖面，有利于发挥养老保险的基本保障作用。

第一支柱存在负担较重、兑付压力较大等问题。目前基本养老金总额占GDP的比重偏低，远低于其他国家，加上我国基本养老实行现收现付制的管理模式，养老金兑付存在缺口。国家统计局数据显示，截至2020年，我国基本养老保险的收入为4.92万亿元，支出为5.47万亿元，算上全国公共财政等对基本养老保险补贴的0.94万亿元，年度收支仍然有0.55万亿元的缺口。2020年，我国基本社会养老保险累积结余5.8万亿元，较2019年减少0.48万亿元，基本养老保险收支有较大压力。2020年以来，受新冠肺炎疫情影响，我国基本养老金出现了“收不抵支”的情况。同时，各级财政补贴在基本养老保险收入中的占比逐年提升。很多灵活就业的人群并没有纳入基本养老保险的范畴。

第二支柱：以企业年金和职业年金为代表的补充养老保险制度

第二支柱是由政策推动、企业和单位自主建立、政府监管的补充养老制度，发展较为规范，整体运行基础良好。

企业年金是指企业职工在基本养老保险之外，与企业通过协商自主建立的补充养老保险制度。2004年原劳动和社会保障部发布了《企业年金试行办法》，并出台了相关的配套措施，推动企业年金的建立。2017年人力资源和社会保障部《企业年金办法》正式发布，标志着企业年金管理的进一步规范。基金业协会数据显示，截至2021年底，我国建立企业年金的企业有11.75万家，参加职工2875.24万人，积累金额2.64万亿元，为补充养老金的发展和建设奠定了基础。但是目前我国企业年金的覆盖率仍较低，占基本养老金覆盖职工的比例不到8%。

职业年金是指机关事业单位工作人员在参加基本养老保险的基础上建立的一种补充养老保险制度。2015年，国务院办公厅印发了《机关事业单位职业年金管理办法》，标志着职业年金制度的正式建立。职业年金按照管理模式分为两种即DB（待遇确定）模式和DC（缴费确定）模式，属于自愿性质，由企事业单位和缴费个人协商决定。根据人力资源与社会保障部网站披露的数据，截至2021年底，我国职业年金累计规模已经达到1.79万亿元。截至2021年8月，职业年金覆盖人数已经超过4300万人，其中包括3700万在职人员和600万离退休人员，覆盖现有机关事业单位在职员工的99%以上。

第三支柱：个人养老储蓄计划，即通过个人投资理财等增加养老保障的形式

第三支柱的内容和形式广泛，主要包括商业养老保险、养老理财产品投资、养老住房产品投资等。

商业养老保险主要指专属商业养老保险和个税税延型养老保险。2018年4月，银保监会、财政部等发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》并于同年在上海、福建、江苏苏州工业园区等地开展试点工作，但由于免税额度等因素，税延型养老保险的发展较为滞后，规模小，覆盖面有限。银保监会数据显示，截至2021年底，全国共有23家保险公司参与个人税收递延型养老保险业务，累计保费6亿元，参保人数刚超过5万人。专属商业养老保险是以养老保障为目的，领取年龄在60周岁及以上的个人养老年金保险产品。2021年5月银保监会发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，规定人保寿险、中国人寿、太平人寿、太保寿险、泰康人寿和新华保险6家养老保险公司，自2021年6月在浙江、重庆两地开展专属商业养老保险试点。截至2021年底，专属养老保险的管理规模为4亿元。2022年2月，银保监会发布《关于扩大专属商业养老保险试点范围的通知》，将试点范围扩展到全国，并将试点公司扩展至全部养老保险公司。

投资养老主要是指通过商业银行、基金公司、信托公司等各类资产管理机构参与养老产品的投资。商业银行主要通过发行养老理财产品为客户提供养老投资。2021年9月，银保监会正式发布《关于开展养老理财产品试点的通知》，选择工银理财、建信理财、招银理财和光大理财，分别在武汉、成都、深圳和青岛开展养老理财产品试点。根据中国理财网的数据，截至2021年底，商业银行发行的养老理财规模为172亿元。2022年2月，银保监会又发布《关于扩大养老理财产品试点范围的通知》，养老理财产品试点地区扩大至十地，试点机构扩大至十家理财公司。公募基金主要是通过发行养老目标基金提供养老投资渠道。2018年2月，证监会发布《养老目标证券投资基金指引（试行）》，规定养老目标基金采用FOF（基金中基金）形式进行运作；2018年8月选择华夏、南方、易方达、富国等14家基金公司开展首批目标养老基金管理试点工作。截至2021年底，共有养老目标基金172只，基金总规模1143亿元。信托公司主要是通过发行养老理财信托和养老消费信托等方式提供养老产品。目前两类信托发展的规模都不大，主要原因在于信托产品的门槛较高，一般客户难以参与其中。

综上，目前我国养老三支柱的发展呈现以下特点：一是三支柱的发展不平衡，第一支柱“一柱独大”，第二、三支柱处于起步和快速发展阶段，尤其是第三支柱刚建立，产品类型和业务规模与发达国家相比存在较大差距，发挥的作用有限：二是第一支柱承受的压力不断增加，存在收支平衡的问题，独木难支，未来第二、三支柱的占比会逐步提升，第三支柱作为构建养老体系的重要突破口，发展潜力巨大。

发展建议

我国养老体系处于第二支柱优化制度和扩大覆盖面、第三支柱顶层设计的关键期、机遇期，建设和完善养老体系刻不容缓。构建多层次、多支柱的养老体系是应对人口老龄化及实现养老保险制度可持续发展的重要基础和保障，三大体系只有相互支撑才能发挥养老保障的作用。当然，养老体系的建设是一项系统工程，需要社会各方的共同努力。

第一，发挥政策的促进作用。一是鼓励更多商业机构参与养老第三支柱的发展，在规范发展的基础上，通过试点方式逐步扩大参与机构的数量和类型，同时在考核、税收等方面政策给予相应的支持。当然，养老产品具有其特殊性，鼓励参与的同时要加强监管，以保障养老资金的安全。二是鼓励更多个人参与养老三支柱体系建设，在税延型养老保险业务等安排中，提高免税额度，扩大业务覆盖面，吸引和鼓励更多符合条件的人员参与进来，引导客户长期参与、长期领取。三是建立养老金个人账户。《关于推动个人养老金发展的意见》提出要建立个人养老账户制度，实现由产品制向账户制的转变。建立账户制可以避免产品制下税收优惠政策的重复计算，提升政策执行效率，降低产品转换成本，也有利于提升对不同投资品种的统筹监管，实现与第一、二支柱的相互衔接、互联互通。

第二，发挥专业机构力量。一是发挥保险公司的基础作用。保险公司在管理长期限资金方面积累了丰富的经验，要进一步发挥其在基本养老保险、企业年金和职业年金以及商业养老保险业务中的作用。二是发挥商业银行的渠道和客户优势，提高三支柱体系覆盖面。根据《中国养老金融调查报告（2021）》的调查数据显示，被调查对象中有36%的投资者会选择商业银行作为养老金融产品的主要管理机构。三是发挥公募基金资产管理的优势。公募基金作为国内最早实行净值化管理的机构，具有先发优势，但也要适当控制产品的波动和回撤，给客户带来更好的体验。四是降低信托养老产品的参与门槛，让更多的个人投资者参与产品投资中，真正实现养老产品普惠性的特点。五是鼓励各类型金融机构开发更加适合投资者养老需求的产品，满足不同客户的差异性需求，为居民养老需求提供更加优质的金融产品和金融服务。鼓励券商资管、期货资管等各类资产管理机构参与养老产品的研发设计和管理。

第三，积极引导个人的广泛参与。养老体系建设除了政府支持、企业投入，个人的参与至关重要。一是分类管理，尊重意愿。在企业年金和个人养老储蓄计划方面要充分尊重个人意愿，个人自愿参与、自愿缴费、自主开户、自主投资，让个人客户享受充分的自主权。二是自主参与，市场运作。企业年金和职业年金的管理主要是由单位统一委托专业的投资机构进行管理，单位负责对投资过程进行监督。个人养老储蓄计划则完全由个人自主选择，投资者可以在储蓄存款、商业保险、银行理财、公募基金、信托产品等产品中选择适合自己的产品，然后由投资机构遵循市场化准则进行管理和运营，投资风险投资者收益自担、风险自负，充分体现市场化原则。三是养老产品的设计要降低门槛，让更多具有养老需求的群体参与投资，体现养老产品普惠性的特点，真正发挥第三支柱的保障作用。