数字货币在跨境支付中的应用

文/邹传伟 编辑/白琳

央行数字货币和全球稳定币有多种可能的货币经济学设计方案和技术实现方式，需要讨论的是在跨境支付中的推行路径问题。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出要“稳妥推进数字货币研发”。我国法定数字货币，即数字人民币旨在为数字经济发展提供通用性的基础货币。而数字货币在跨境支付中的应用是当前国际金融领域备受关注的问题。2020年7月，国际清算银行（BIS）支付与市场基础设施委员会（CPMI）在给G20关于改进跨境支付的报告中，梳理出五方面共19项工作，其中第18和19项与新的支付基础设施和安排有关：提高全球稳定币安排的稳健性；将国际维度纳入央行数字货币设计。2020年10月，金融稳定理事会（FSB）在支付与市场基础设施委员会报告的基础上，提出了改进跨境支付的路线图，并发布对全球稳定币监管的最终建议报告。2021年4月，G20财政部长和央行行长视频会议强调：“落实关于完善跨境支付体系的路线图，要求全球稳定币满足相关监管规定。”

在跨境支付中，数字货币指有稳定价值、能有效履行货币基本职能（交易媒介、记账单位和价值储藏）的央行数字货币和全球稳定币，而非以比特币为代表的加密货币。后者主要是作为投机型资产存在。那么，如何理解央行数字货币和全球稳定币？它们为什么可以用于改进跨境支付？它们应用于跨境支付应遵循什么样的监管原则和推行策略？本文就这三个问题依次展开讨论，并给出相关的政策建议。

数字货币与支付现代化

央行数字货币和全球稳定币可以从多个角度进行理解，包括货币形态演变的角度、货币竞争的角度以及哈耶克货币非国家化的角度，但最接近本质的是支付现代化的角度。理解这一点需要先了解央行数字货币和全球稳定币的多种设计方案。

央行数字货币有批发型和零售型之分：批发型央行数字货币只面向金融机构使用，零售型央行数字货币面向公众使用。央行数字货币可以是央行的直接负债，也可以采取合成形式，也就是由市场化机构（主要是商业银行和支付公司）基于在央行的准备金发行。央行数字货币可以采取传统的账户模式，也可以借鉴分布式账本特点，采取代币模式（也被称为价值模式）。但不管采取何种方案，主流的央行数字货币都须遵循“基于100%准备金按需兑换”的发行原则，发行和赎回不会造成央行资产负债表的扩张和收缩。

全球稳定币由市场化机构采取代币模式发行，主要有三类方案。

第一，与单一货币挂钩，并且有足额货币储备。这将是全球稳定币的主流，也是本文重点讨论的对象（下文称为“合规的单一货币稳定币”）。

第二，与单一货币挂钩，但只有部分货币储备。这类全球稳定币成立的基础是大数定律——在常态情况下，只有一部分用户有赎回需求，所以部分货币储备能应付赎回。其弊端有二：一是由市场化机构“凭空”创造货币，不利于维护一国货币主权和实施货币调控；二是存在内在的不稳定性，难以应对极端情况下的集中、大额赎回，既不利于保护用户权益，又可能引发并扩散金融风险。理论上，对这类全球稳定币应予禁止，但主要储备货币发行国家对此采取了过于宽松的监管态度。

第三，与一篮子货币挂钩，但有足额货币储备。这是Libra项目（现已更名为Diem）2019年的方案，相当于创造一种超主权货币。但这类全球稳定币不管从理论上看，还是从Libra/Diem项目的实践看，在价格稳定机制、储备资产管理、用户习惯培养以及货币主权保护等方面均面临不少挑战，推行难度很大。

央行数字货币与合规的单一货币稳定币因为基于100%货币储备发行，体现的不是新的货币创造方式，而是支付现代化（即新的货币流通方式），是用借鉴了分布式账本核心特征的数字凭证代替货币进行流通。这种数字凭证在中心化程度、身份管理方式、实名制要求以及交易和清/结算安排等方面，与传统的账户模式存在若干关键技术差异，而这些技术差异在金融普惠、隐私保护、资金可追溯和跨境支付等方面有丰富的政策含义。概括而言，央行数字货币与合规的单一货币稳定币的开放性更好，支持可控匿名，可以直接点对点交易，交易即结算，并且交易天然是跨境。

以上是央行数字货币与合规的单一货币稳定币被用作支付现代化的基础。不同国家因国情和金融发展程度不同，支付现代化的侧重点也有所不同，主要体现为：（1）改进批发支付系统；（2）为零售用户提供快捷支付服务；（3）在现金使用减少的情况下提供安全、低成本的支付工具；（4）适应数字经济发展需求，特别是无接触支付需求；（5）促进金融普惠；（6）保护用户隐私；（7）促进零售支付市场的公平竞争；（8）有效实施反洗钱、反恐怖融资和反逃税等监管；（9）提高跨境支付效率，降低跨境支付成本。我国正在试验的数字人民币主要服务于目标（3）—（8），但很多国家的央行数字货币主要针对第2个目标。

数字货币在跨境支付中的应用前景

传统上，在讨论跨境支付和货币国际化的时候，主要关注需求面因素，比如结算货币、计价货币、投融资货币、交易货币和储备货币等，而对货币跨境流通所依托的支付系统的关注则略显不足。事实上，后者的重要性丝毫不低，甚至在新的技术条件下更为突出。

根据《中华人民共和国外汇管理条例》,我国境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算，但国家另有规定的除外。我国境内机构和个人可以持有一定数量的外币现钞和外币银行存款凭证。外币对我国境内机构和个人只有价值储藏功能，没有交易媒介或计价单位功能。这是我国维护货币主权的重要体现。当然，如果我国境内两个居民在境外银行都有存款账户，相互之间可以用外币交易；这如同两个外国人在我国境内银行都有存款账户，相互之间可以用人民币交易，但这还会受限于外国人开户限制。

目前，跨境支付主要采取代理银行模式。该模式下，跨境支付的资金流，通过代理银行的网络进行。具体而言，通过代理银行相互之间开立的同业往来账户进行，包括货币兑换环节。代理银行模式拉长了跨境支付链条，链条上的环节都有合规审查要求，这是跨境支付耗时长、成本高的重要原因。跨境支付成本高的另一个原因，是代理银行需要在同业往来账户中存放闲置资金，且这部分资金的成本最终会转嫁给跨境支付的用户。2020年3月，国际清算银行在研究报告《代理银行的全球撤退》中指出：（1）在2011—2018年间，尽管跨境支付金额增长，但全球范围内代理银行的数量下降了20%；（2）银行倾向于从治理不健全和对非法金融活动管制不力的国家撤离；（3）代理银行撤离可能损害金融普惠，提高跨境支付成本，或将跨境支付驱至地下。目前，跨境支付的信息流主要通过SWIFT报文系统处理。SWIFT作为国际金融体系的基础设施，本应属于公共基础设施，但被主要储备货币发行国家用于金融制裁，不能不说有“公器私用”之憾。

央行数字货币与合规的单一货币稳定币可能使以上情况发生显著变化。

第一，境外机构和个人开立数字人民币钱包的门槛要低于在我国开立银行存款账户的要求，因而可更方便地持有和使用数字人民币。这有助于拓展人民币的使用范围，方便境外机构和个人在我国的经济生活。这在一定程度上也是金融普惠的体现，因为很多境外机构和个人没有我国银行存款账户，在我国境内享受不到金融服务。

第二，我国境内机构和个人持有和使用境外央行数字货币和稳定币的难度将下降，并且这些央行数字货币和稳定币作为交易媒介非常方便，将不再限于价值储藏功能。这将影响我国维护货币主权，以及实施资本项目管理和反洗钱、反恐怖融资、反逃税等监管的能力。一个在监管上需要重视的情况是，我国有大量境内居民持有和使用美元稳定币，包括基于非足额储备的不合规美元稳定币（比如USDT）。如果基于非足额储备的不合规美元稳定币遭受挤兑，将使这些境内居民遭受损失。

第三，央行数字货币和合规的单一货币稳定币可以直接点对点交易，交易即结算，并且交易天然具跨境等特点，在理论上优于代理银行模式。这是G20关注央行数字货币和全球稳定币应用于跨境支付的主要原因。央行数字货币和全球稳定币有多种可能的货币经济学设计方案和技术实现方式，需要讨论的是在跨境支付中的推行路径问题。

数字货币应用于跨境支付的监管原则和推行策略

根据“己所不欲，勿施于人”的原则，央行数字货币和全球稳定币应用于跨境支付，应该遵循三个监管原则：第一，应在尊重各国货币主权的前提下，致力于提高跨境支付效率，降低跨境支付成本。第二，不应成为强势货币侵蚀弱势货币的工具。第三，一国的央行数字货币和合规的单一货币稳定币可以向境外机构和个人开放，但主要服务境外用户在该国旅居时的金融需求，而非替代境外用户对本国货币的使用。为此，一国应对自己的央行数字货币和合规的单一货币稳定币实施“了解你的用户”（KYC）审查，明确境外用户开立数字货币钱包的程序和要求，并对境外用户持有和使用数字货币的数量实施比境内用户更严格的额度管理。

下文将基于以上监管原则，讨论什么样的央行数字货币和全球稳定币更适合跨境支付。

第一，各国应根据金融稳定理事会对全球稳定币监管的最终建议报告，对与本国货币挂钩的稳定币，在治理框架、储备资产管理、运行弹性、网络安全、反洗钱、打击恐怖主义和隐私保护等方面实施监管。主要储备货币发行国家应从维护自身货币主权和货币纪律，以及防止风险外溢的角度，限制与本国货币挂钩的非足额稳定币（比如美元稳定币USDT）。Libra/Diem项目在2020年调整后，改成以单一货币稳定币为主，一篮子货币稳定币为辅，并且Diem主要定位于跨境结算币，而非在一国境内流通。不管是Libra/Diem的单一货币稳定币，还是一篮子货币稳定币，都需遵循全球稳定币监管框架。

第二，零售型央行数字货币可以用于跨境支付，可以不依托代理银行网络，但面临不少天然限制。一是零售型央行数字货币跨境应用场景主要包括跨境电子商务、境外用户来本国以及本国用户出国等。这些都属于经常项目的交易，主要发生在个人对个人、个人对机构之间。零售型央行数字货币一般是M0定位，应比照大额现金管理，用于机构对机构之间大额交易的可能性不大。换言之，零售型央行数字货币作为大宗商品结算货币、投融资货币和交易货币的功能不会很突出，对储备货币地位不会有直接显著的促进作用。二是境外用户因KYC审查，可能面临更严格的额度限制。境外用户如何获得零售型央行数字货币，还会受制于可兑换要求。

第三，批发型央行数字货币应用于跨境支付，可以缩短代理银行链条，缓解代理银行之间同业往来账户对流动性的要求，可能成为数字货币应用于跨境支付的主流模式，但需满足跨境同步交收（PvP）的要求。跨境同步交收是跨境支付的基本要求，旨在提高结算效率，防止结算风险。

前文已指出，央行数字货币在设计上有很大灵活性。在可以预见的将来，各国央行数字货币在底层技术、清/结算机制、报文格式、密码技术、数据要求和用户界面等方面，很难收敛到同一标准。这就对不同国家央行数字货币之间互联互通，进而支持跨境同步交收提出了挑战。国际清算银行2021年以来倡导的多边央行数字货币桥（Multi-CBDC Bridge）是一个值得关注的解决思路。

多边央行数字货币桥概念主要来自香港金管局和泰国央行合作的Inthanon-LionRock项目，其本质是将两种央行数字货币 “映射”到同一分布式账本中，即基于央行数字货币在“走廊网络”上发行存托凭证，使得同一分布式账本支持多种央行数字货币。多边央行数字货币桥的好处有四：一是两种央行数字货币之间的交易发生在同一账本上，容易通过智能合约实施跨境同步交收；二是能兼容不同的央行数字货币系统和设计，拓展性好；三是缓解了央行数字货币在境外流通对外国货币主权的影响；四是促进不同国家央行之间的合作以及央行数字货币的互联互通，有助于形成央行数字货币的全球标准。但多边央行数字货币桥会造成涉及多家中央银行的治理问题。

2021年2月24日，香港金管局、泰国央行、阿联酋央行及人民银行数字货币研究所宣布，联合发起多边央行数字货币桥研究项目，旨在探索央行数字货币在跨境支付中的应用。该项目得到了国际清算银行香港创新中心的支持。

相关政策建议

我国移动支付领先全球，数字人民币在全球法定数字货币中也居于领先位置，在国际上很受关注，但也引起了一些不必要的争议。结合以上讨论，提出如下政策建议。

第一，坚持数字人民币服务境内支付现代化的目标，先把自己的事情做对、做好。通过2022年冬奥会场景测试，明确境外用户开立数字人民币钱包的程序和要求以及相关限额标准，更好地服务他们旅居中国时的金融普惠需求。

第二，积极参与多边央行数字货币桥的研究项目。在此过程中，按照***主席在G20领导人第十五次峰会第一阶段会议上所指出的，以开放和包容方式探讨制定法定数字货币标准和原则，在共同推动国际货币体系向前发展的过程中，妥善应对各类风险挑战。

第三，积极参与G20框架下对全球稳定币的监管标准制定。为保护我国货币主权和境内居民利益，建议尽快摸清我国境内持有和使用与外币挂钩的稳定币的情况（特别是美元稳定币USDT），并参照G20监管标准和我国外汇管理办法予以监管。