拜登政府《美国就业计划》：内容、前景及效应

文/杨盼盼 编辑/张美思

3月31日，美国政府公布了《美国就业计划》（American Jobs Plan）。该计划的核心内容是为期8年、金额达2.29万亿美元的基建投资及其他支出计划。在公布这一大额支出计划的同时，美国政府也公布了《美国制造公司税改革计划》（Made in America Corporate Tax Reform Plan），这是为上述支出融资的，为期15年、金额约2万亿美元的加税计划。与前六轮新冠肺炎疫情应对法案（特朗普担任美国总统期间推出五轮，拜登出任美国总统后推出第六轮）不同，《美国就业计划》的政策重点由疫情纾困转向了后疫情时期的经济刺激、增长潜力恢复和就业创造，其政策开支计划的实施年限显著长于应对疫情的各类法案。如果该法案获得通过，其对经济和政策的长期影响则更值得关注。

《美国就业计划》的制定背景

根据美国白宫发布的《美国就业计划》的主要内容，其制定背景主要包括以下几个方面：

第一，新冠肺炎疫情对美国经济冲击严重，但随着疫苗分发和疫情控制的推进，美国经济正在复苏。因此，在控制疫情和纾困之外，需要出台新的政策着手于经济的修复和复苏。正是在这一经济转折出现的背景下，《美国就业计划》出台。其核心是以基建投资和公共部门扩张为抓手，创造就业、重建基础设施、增强竞争力。

第二，基础设施建设和公共部门开支是美国经济的短板，需要予以加强。自上世纪60年代以来，美国国内公共投资在经济中所占比重下降了超过40%。由于公共开支多年的下降，包括公路、桥梁、供水、电力、网络等在内的基础设施严重老化，基础设施整体质量排名仅为全球第13。

第三，美国经济分化和不平等现象严重，寄希望于基础设施投资来改善不平等。《美国就业计划》中涉及和计划改进的分化及不平等现象包括：长期依赖持续的种族歧视问题、女性就业和薪资问题、农村地区发展不平衡问题、交通工具可获得性的不平等、研发领域面临的种族和性别不平等、低技能和护理行业工人薪资过低等问题。

第四，美国需要继续提升其在全球的竞争力，夯实其经济地位。《美国就业计划》列举了美国经济面临的多种潜在挑战，例如：新能源汽车市场发展不足，美国插电式电动汽车（EV）的市场份额仅为中国电动汽车市场的三分之一；研发投入经费不足，美国是过去25年中为数不多的研究与开发公共投资占国内生产总值（GDP）比重下降的国家。

《美国就业计划》的主要内容

《美国就业计划》整体内容包括支出和增税两大块。尽管《美国就业计划》常被称为“拜登基建计划”，但事实上，基建计划只是其中的重要组成部分，而非全部。通过对《美国就业计划》的计划支出情况进行总结（见表1），可以发现，从传统认为的“铁公基”等与交通运输基础设施相关的“硬基建”视角来看，其支出规模为6210亿美元，占全部计划支出的约27.1%。如果再加上社区基础设施建设，基建计划总支出约为1.31亿美元，占全部计划支出的约57%。除了上述两类基础设施建设之外，有约4000亿美元支出被用于提升家庭/社区的弱势人员护理，这在计划中被视为加强“照护经济”（Care Economy）的基础设施投资。此外，还有包括5800亿美元与产业相关的投资，用于研发、制造业和劳动力的技能培训。

表 1 《美国就业计划》的支出结构和细项（单位：亿美元）

基建投资支出作为《美国就业计划》的核心，在支出结构方面呈现传统基建与新基建兼备的特点。交通运输基础设施建设领域预计投资金额为6210亿美元。其中，电动汽车投入最高，达1740亿美元，目标是在2030年前在全美建立50万座充电桩；高速公路、桥梁、道路和公共交通投资规模也较高，分别为1150亿和850亿美元。社区基础设施投资共计6890亿美元。其中，占比最高的是提供经济适用型住房（2130亿美元），为中低收入购房者建造和修复超过50万套房屋。建立、修缮学校和医院的支出为1370亿美元，包括新建和修缮公立学校、儿童看护中心、社区大学、老兵医院和政府建筑。其他的公共事业性基础设施投资主要包括饮水安全（1110亿美元）、高速宽带（1000亿美元）和电网基础设施（1000亿美元）三类。其中，在饮水安全投资中将有450亿美元用于更换铅制管道，高速宽带计划覆盖率达100%。

研发、制造和就业培训三项支出合计5800亿美元，分别为1800亿美元、3000亿美元和1000亿美元。研发支出将主要用于开展前沿领域的相关研究，提升美国在气候变化和清洁能源领域的领导力，并降低研发的种族和性别不平等。制造业支出将用于提升关键产品的价值链韧性，包括500亿美元在商务部建立新办公室，用于监测国内核心工业生产，支持关键品制造和投资；还将投资500亿美元用于半导体制造和研究，300亿美元用于制药领域和生物制剂领域，并由政府购买460亿美元电动汽车以及其他清洁能源产品用于支持清洁能源制造。此外，制造业投资还涉及提升国内制造业研发水平、提高融资可得性、建立小企业创新国家网络等。

同时公布的《美国制造公司税改革计划》的增税规模约为2万亿美元，在15年内完成，如获通过将覆盖上述投资。其主要举措包括：将企业所得税率由21%重提高至28%；提高跨国公司全球最低税率至21%；提供激励，鼓励企业回流；终止对化石燃料公司的税收优惠；加强对“避税天堂”地区美国公司的税收征管；对企业账面收入设置15%的最低税率。

《美国就业计划》的实施前景

目前，《美国就业计划》还只是拜登政府提出的一项计划，除了这一项以基础设施为主的计划之外，拜登政府还计划出台一项针对儿童保育、医疗保健和其他优先事项的第二项计划。不过，这两项雄心勃勃的计划从提出到成为法案都还有很长的路要走，其内容也可能发生较大的调整和变化。以下，笔者将简要就《美国就业计划》的四种可能实施前景进行展望（见表2）。

表2 《美国就业计划》得以在国会通过的情景分析

第一种情景：拜登政府寻求以常规方式在参众两院通过《美国就业计划》，使之成为法案。从目前两党对此项计划的核心分歧来看，共和党人明确反对以增加税收为代价的大规模基建计划，称征税是当前经济最不需要的事，同时也不应当再进一步增加债务负担。拜登政府仍在寻求与共和党人进行谈判，但是进度不如人意。目前，共和党人的支出意愿不超过5680亿美元，远低于《美国就业计划》中超过2万亿美元开支以及还在酝酿的另一项一揽子支出。因此，寻求以两党合作的方式完整地通过这一计划的可能性极低。即便以这种方式通过，达成的计划内容也可能与现有版本差距较大。

第二种情景：采用预算和解的方式。所谓预算和解是美国国会的一项程序，可以加快参议院某些预算立法的通过，绕过参议院通过预算立法通常需要的60票门槛，以简单多数的方式通过某些法案。每个预算决议可以设置三项单独的和解法案，分别针对收入、支出和联邦债务限额。但实际上，这三项和解法案往往打包成为一项立法。从历史情况看，参议院通常在单一财年仅使用一次预算和解方式。由于民主党已经使用了2021财年预算和解法案来通过拜登的新冠疫情救助法案《美国救助计划》（American Rescue Plan），因此，通常情况下，以预算和解的方式来通过《美国就业计划》需要等到2022财年。在内容方面，由于只有影响联邦支出和收入的部分才能经由预算和解程序通过，因此其适用面会少于当前一揽子计划中所覆盖的内容。此外，由于拜登的第二项计划也正在酝酿，因此，需要考虑将这两项法案整合写入2022财年的预算和解计划中。这同样会带来最终法案和最初提议之间的差异。

第三种情景：采用预算和解的方式，与第二种情景不同的是，在这种情景下，民主党可以通过多个预算和解法案，继而使得《美国就业计划》使用预算和解方式通过的时间可以提前到2021财年，从而加快其实施时间。从目前的进展来看，第三种情景发生的概率较第二种情景大幅度上升。其主要原因在于4月5日，参议院确定其可以在2021年通过两项预算和解法案，分别针对2021和2021财政年度；此外，其还可以通过第三项预算和解法案，这项法案可用于修改2021年已通过的预算决议，并包括新的法案内容。这意味着，《美国就业法案》可以在2021财年以预算和解的方式成为法案。

第四种情景：将《美国就业计划》拆分，使得部分内容成为两党法案，其余内容则通过预算和解方式实现。其中，较有可能实现的是每五年一次的两党陆路运输授权法案，以用于道路和桥梁等基础设施；同时，重建国家水系统的立法也较有可能达成两党共识。由此，第四种情景所反映的是一种混合情形。

整体来看，当前计划仅是拜登政府提出的设想，到成为法案之前还有较大变数，无论最终呈现何种情景，当前计划的内容都很可能有所调整。

《美国就业计划》实施的内外影响

从美国白宫网站公布的目标来看，《美国就业计划》实施的目标主要有四个：创造就业、重建基础设施、缓解不平等以及提升美国的国际竞争力。由此可见，与其他几个应对疫情的纾困法案不同，《美国就业计划》的核心内容不是刺激经济和对个体和企业进行纾困，而是着力于提升经济的潜在增长和可持续增长。此外，公共投资对于私人部门的挤出效应，以及财政跨期扩张和征税的李嘉图等价效应等，都使得财政扩张对经济的总量意义存在较大的争议。因此，直接从刺激投资的需求视角分析其对美国经济的影响并不十分适宜。笔者认为，一个更合适的视角是从财政支出的乘数效应视角展开分析。

由于《美国就业计划》同时包含支出扩张和增加税收两个部分，需要分别加以分析。财政支出的乘数效应，指的是一单位的财政收支变化将带来多少GDP支出的变化。对此，笔者主要参考了Ramey（2019）《金融危机十周年：我们从财政研究的复兴中学会了什么》中代表性的文献对美国财政支出乘数和税收乘数的估计，并选取了应对上一次金融危机时美国所实施的财政复苏法案《美国复苏与再投资法》（American Recovery and Reinvestment Act，ARRA）的财政支出乘数的估计，以更好地反映经济复苏时期的财政政策乘数效应。根据文献测算的结果，ARRA的乘数效应在大多数研究的估计中没有超过1。这意味着1单位财政支出扩张的冲击带来的GDP变动幅度小于1。再考虑到《美国就业计划》的规模很可能小于预期，因此其直接的经济增长促进效应是有限的。

税收乘数一般而言是负数，其含义是征税会损害经济增长。对此，笔者选取了针对美国不同类型税种的乘数效应分析。从不同税种的经济效应可见，《美国就业计划》中所主张的企业所得税是对经济增长负面影响最小的税种。这也部分解释了为何民主党对于个人所得税（富人税）和资本利得税多有呼吁，但却并未体现在此次加税计划之中（见表3）。

表3 美国财政支出和税收的乘数估计

《美国就业计划》对于全球经济的影响可以较为直接地通过估算财政政策的溢出效应得到体现。总体而言，扩张型财政政策将从需求渠道对全球经济产生正面的溢出效应。根据国际货币基金组织（IMF）2017年的估计（见表4），美国1%GDP的政府支出冲击将在一年中给全球平均带来0.33%GDP的正向溢出，且这一溢出在不同区域的影响不同：对邻国的正向溢出最高，对亚洲的溢出次之，对欧洲的溢出最小。税收冲击的影响则小于政府支出冲击，平均而言为0.12%GDP的负向溢出。溢出效应与各国所处的经济周期和政策条件密切相关，对政策越宽松的国家，溢出效应越大（对于正面和负面的溢出效应同时成立）；同时，溢出效应也与汇率制度相关，固定汇率下的溢出效应更高。当然，这里对全球经济的影响是从需求扩张的视角出发的。如果考虑到《美国就业计划》对于美国财政可持续性的潜在影响，以及货币政策与财政政策配合的不确定性，则《美国就业计划》对于全球经济的影响仍存在较多的不确定性。整体而言，在后疫情时代，面对各国（特别是大国）经济政策对他国产生溢出效应的形势，各国仍需进一步加强国际宏观经济政策的协调。

表4 美国政府支出和税收冲击的溢出效应