数字货币将给跨境资金流动管理带来新挑战

自2009年比特币诞生以来，旨在降低交易成本、减轻对央行货币和银行支付体系依赖的数字货币发行浪潮在全球范围兴起。数字货币以其去中心化的发行、管理和支付特点，在监管信息可得性、监管政策约束力、国际监管协作等方面对传统跨境资金流动管理方式提出了挑战。本文将在对未来数字货币跨境交易可能带来的影响及监管难点进行分析的基础上，提出针对性的监管思路和政策建议。

数字货币对传统跨境资金流动管理提出的挑战

与传统跨境结算相比，数字货币跨境交易具有以下优势：一是减少结算时间和成本。传统跨境结算耗时长、费用高，如通过环球银行金融电信协会（SWIFT）跨境转账，通常需要3—5天，还需缴纳银行汇款手续费和SWIFT电汇费；而数字货币汇款速度可以分钟计算，管理成本和中介费用显著降低，且其底层技术可确保交易信息不被篡改，从而可更好地维护资金安全。二是数字货币跨境交易脱离了SWIFT系统，一旦美国对我国发起金融制裁，其负面影响将大大降低。基于上述优势，数字货币得以迅速发展，但同时也对传统跨境资金流动管理提出了挑战。

第一，数字货币的脱媒及匿名特性对跨境资金流动微观审慎监管构成挑战。一是交易信息难以获取。在未达成国际监管协议的情况下，一国监管机构只能获得本国央行数字货币交易信息。他国央行数字货币及其他类型数字货币在点对点交易模式下，具有金融脱媒及匿名特性，使得监管机构难以确定交易对象、采集交易信息。二是分项目外汇管理模式可能无法实施。由于监管信息难以获取，外汇管理部门或难以确定数字货币跨境交易性质、难以监测币种转换，可能影响当前分项监管的外汇管理政策效果。三是真实性审核难以实现。新型支付体系下，可能会出现银行事前事中审核环节缺失、外汇管理部门事中事后检查核查手段失效等问题，进而导致跨境资金流动及汇兑真实性审核难以实现。四是定量处罚难以实现。以比特币为代表的技术型数字货币，币值波动通常较为剧烈，当市场主体以其作为支付媒介开展违规跨境资金摆布行为时，由于币值波动较大，导致监管部门因难以确定交易规模而无法进行定量处罚，从而影响监管的震慑力。

第二，数字货币的应用放大了资金跨境及汇率顺周期波动，对跨境资金流动宏观审慎管理构成挑战。一是放大了资金跨境及汇兑形势的顺周期性。数字货币提高了跨境资金流动速度，提升了国外货币政策对本国跨境资金流动及汇兑形势的影响力。在国内外经济金融形势发生变化，特别是金融风险导致市场恐慌时，市场主体非理性行为易被进一步放大，使一国汇率及国际收支面临更快速、更剧烈的冲击。二是提升了汇率风险的复杂性。数字货币自身种类的复杂性增加了一国法定货币所处的汇兑体系的复杂性，加之技术型及部分机构储备型数字货币币值波动较法币更加剧烈，对市场主体的汇率避险专业性要求更高。在新型汇率避险工具未有效配套前，市场主体面临的汇率波动风险将大大增加。三是增加一国外债风险敞口。数字货币因其固有优势将一定程度上对法币构成替代，同时降低市场主体对银行体系的依赖。数字货币持有量增加，会降低银行体系资金存量，在数字货币不能有效发挥信用派生功能的情况下，会导致一国整体货币供给量下降、信贷成本提高，从而会提高境外融资的吸引力，导致外债余额及风险敞口增加。

数字货币跨境流动监管思路

第一，以穿透式监管理念确定各类数字货币本质属性。“穿透”各类数字货币的本质属性，是对其施以针对性监管措施的前提。当前已发行流通及尚处研发阶段的数字货币均冠以“货币”名称，但在货币职能履行及货币特征体现方面则存在较大差异，并因此具有不同的本质属性。基于信用特征，数字货币可分为以下三类。

一是以国家信用为支撑的央行数字货币。央行数字货币指由中央银行或其授权的商业银行发行、并以数字化信息形式存在的货币。当前，已经发行的央行数字货币有委内瑞拉的“石油币”，中国、英国、新加坡、瑞典等国也已经在对央行数字货币进行研究探索，法定货币形态变革趋势已逐步显现。央行数字货币能够完全履行货币职能，基本具备现代信用货币特征，故其本质为货币。

二是以中心化机构及中心资产储备为信用支撑的机构储备型数字货币。该类数字货币具有两个特征：其一，与法币或者实物资产（如黄金、石油等）挂钩，即每单位数字货币背后都有相应的中心化资产作为储备，从而实现币值的相对稳定；其二，有中心化的机构进行货币发行管理，确保储备机制有效。已推出的机构储备型数字货币包括LIBRA、USC、USDT等。机构储备型数字货币能够履行部分货币职能，具备一定程度的货币特征；但其公信力弱于国家信用，因此在其接受范围及货币职能履行上弱于央行法定数字货币，其本质介于货币和资产之间，可定位为类货币。

三是以底层技术为信用支撑的技术型数字货币。该类数字货币没有中心化的发行或管理机构，也无对应的中心化储备资产，货币发行主要由系统初始规则和参与者工作量共同决定，基于区块链技术的运营规则是其信用实现的基础。该类数字货币包括比特币、以太币等，币值波动较大。技术型数字货币仅在一定范围内承担货币职能，在现代信用货币特征方面表现不明显，故其本质偏向于资产。

第二，以长臂监管理念实现数字货币跨境交易信息留痕。获取数字货币跨境交易信息是判断交易性质及交易合规性、确保当前跨境资金流动分项目监管框架有效性的基础。一方面，要发挥区块链技术信息难以篡改的优势，积极推进数字货币跨境交易全流程信息采集，包括：为各类数字货币设置不同的标识码，以便于分别监测；对数字货币跨境交易主体进行实名注册、严格认证；为使用数字货币的交易增加前置条件，要求每笔交易嵌入交易主体、交易金额、交易背景等信息，并利用系统技术记录各资金流转环节，确保每笔交易的可追溯，为跨境资金流动管理提供时效性强、覆盖面广的监管数据基础。另一方面，要推动搭建国际监管协作机制。对于央行数字货币，应与各国货币当局达成数字货币交易信息共享协议，确保跨境交易每一环节的信息都可及时、准确、完整地获取；同时，促进各国数字货币监管政策的协同和监管对接，探索建立跨国纠纷管辖权及沟通协调机制，提高合作打击数字货币跨境交易违法违规行为的效力。对于国外部门发行的私人机构数字货币，在符合我国准入条件的前提下，应要求其提供必要的交易信息，以满足监管部门事中事后监测检查的需要；必要时还可要求其允许监管部门介入，在其发行支付底层技术上加入政府监管节点，以实现对交易数据的实时接收验证，切实满足监管需求。

第三，以审慎监管理念防范数字货币跨境交易风险。宏观方面，应运用宏观审慎理念，按照渐进原则逐步开放数字货币跨境交易，以防范数字货币跨境交易顺周期波动风险。一是合理确定各类数字货币跨境交易的开放顺序，二是选取风险可控或真实性审核容易实现的项目首先开放，三是选取具备风险承受能力的交易主体优先开放，四是采取额度管理并根据宏观形势审慎调节。微观方面，鉴于区块链的技术优势，可运用大数据监管理念实现监管数据的实时抓取和高效监测。一是在区块链中加入监管节点，运用大数据分析交易规律及特点，并将交易规律及特点编入程序，使交易在满足程序条件后方可执行跨境收付。二是综合外汇、商务、税务、海关等监管部门的数据，开展自动、实时、交互分析，全面监测、快速评估数字货币跨境流动的合规性及风险。三是以大数据分析代替逐笔审核，基于海量历史交易特点分析，发现违法违规交易特征，通过总量核查及数据比对，快速发现违规行为，提升监管效率。

第四，以行为监管理念维护数字货币跨境交易主体的合法权益。对于具备一定资产属性的机构储备型数字货币和技术型数字货币，考虑到其币值波动性及潜在的信用风险，应按照行为监管理念加强对相关机构及平台的监管。首先，应通过立法将该类数字货币及交易平台纳入监管体系，明确交易属性，细化监管标准。其次，要求其在满足我国注册资本、风险准备、需履行义务等准入标准的前提下，持有我国认可的金融牌照，依法持牌开展数字货币跨境及汇兑服务；同时，建立确保交易安全稳定的技术及交易主体权益保护机制，以此防范信息不对称条件下可能产生的信用风险和道德风险。最后，可参照当前对银行的外汇监管标准，以满足交易实需和防范风险为前提，要求其按照展业原则履行尽职审查及数据逐笔申报义务，监管部门通过对机构和平台数据及行为的监管，保护相关交易主体的合法权益。