对主要国家出台工业战略规划的几点思考

文/宁留甫 编辑/孙艳芳

作者系经济学博士后

主要国家出台工业战略规划高度关联，相互之间的竞争或形成全球经济新的增长点。

正值中国农历猪年春节之际，身为全球制造强国的德国和美国接踵抛出各自最新的工业发展战略，加上中国在2015年出台的中国工业战略规划，以及其他主要工业国近年推出的相关政策文件，一场全球范围的工业发展大赛刚一打响就已经进入白热化。本文将从主要国家工业战略的相互影响、对产业政策的认识、制造业地位、全球经济增长点等角度入手，尝试对由德美工业战略引出的全球“工业竞赛”进行分析解读。

主要国家工业战略规划高度关联

细细看来，主要国家相继推出的以工业或制造业命名的战略规划都不是孤立的，相互之间存在着高度关联。由于相关的战略数量过多，为篇幅所限，本文仅就近期出台的，或有代表性的战略文件展开讨论，重点聚焦于德国、美国和中国。先从中国说起，中国工业战略规划的出台受到了2013年德国提出的“工业4.0”概念的影响。短短数年，德国反过来又感受到中国发展带来的巨大压力。《德国工业战略2030》明确提及中国工业战略规划，称中国在工业政策方面是一个特别成功的国家，并担心中国公司在未来几年可能垄断整个工业领域的技术。此外，德国的这份文件还着重介绍了美国和日本在工业发展方面的做法和努力。美国的未来工业发展规划虽未提及中国工业战略规划，但其立意和内容都受到这份文件的高度影响。该规划开篇就指明，其他国家正在努力追赶美国在新兴技术方面的领先地位，美国必须要确保在未来工业中的主导地位。

产业政策至关重要

实际上，西方国家在实现工业化的过程中曾经无一例外地大量实行产业政策。最先实现工业化的英国为发展自己的航海事业和对外贸易，曾在14世纪晚期推出了《航海条例》；在工业革命之初，英国为了发展自己的纺织业，大量运用产业政策壮大自身并挤垮对手。美国首任财政部长汉密尔顿在美国立国之初就向国会提交《关于制造业的报告》，欲使美国尽快从农业国变成工业国。其后，经过德国经济学家李斯特的发展，形成了幼稚产业保护理论这一最早也是最重要的贸易保护理论。正是借助强力的产业政策，美、德、日等国才完成了工业革命并后来居上。

即便是在自上世纪七八十年代至今的所谓后工业化时代，西方也一直不断地推出各色产业政策。2006年，德国公布第一个高技术战略国家总体规划。2015年11月，比尔·盖茨曾撰文以互联网、芯片、美国国防部先进研究计划等为例，对美国长期以来实施的产业政策的效果予以高度评价，并呼吁美国增加对于新能源的投资。2018年10月，美国发布《先进制造业美国领导力战略》报告。类似的产业政策的例子太多，不再列举。

正如《德国工业战略2030》所言，“几乎没有一个成功的国家完全依赖市场的力量来管理当前事务”，因为“企业仅仅着眼于自身的发展，而不是整个国家的发展”，因此“当一个国家经济中的市场力量无法保持其创新能力和竞争力时”，“国家干预行为可以视为合理的，甚至可能是必要的，以避免国家经济和全民族繁荣陷入严重的不利之中”。

但这些实行产业政策“先富起来”的西方国家，却时不时对其他国家出台的产业政策大加批评，指责其他国家政府对市场的干预行为，不免有“只许州官放火，不许百姓点灯”之嫌。笔者认为，还是让我们记住诺奖得主斯蒂格利茨对发展中国家的忠告：“按我们做的做，别按我们说的做。”对中国而言，应该更多考虑的是如何向西方学习更巧妙、更精明地实施产业政策。

对制造业地位需要再认识

以配第-克拉克定理为代表的产业结构理论认为，随着经济发展和人均收入的提高，劳动力将由第一产业向第二产业再向第三产业次第转移，产业结构的重心同样会出现这样的转移。新中国成立以来，三次产业结构呈现由“一二三”到“二一三”到“二三一”再到“三二一”的演变轨迹。全球范围内，服务业占GDP的比重在2015年已达到68.9%，也是“三二一”的产业结构。随着第三产业（服务业）在GDP中的占比和对经济增长的贡献率超过第二产业，国内出现了经济服务化、去工业化、去制造化，甚至以服务业取代制造业等声音，认为服务业发展是未来的大势所趋，是高端和主导产业，工业和制造业作为传统和落后的代表，不仅会产生环境污染、耗费大量能源资源并导致产能过剩，而且对经济和就业的拉动作用也会下降，应该降低其比重甚至淘汰。笔者认为，这种说法值得商榷。

实际上，自工业革命以来，发达国家在经济发展上大致经历了“工业化-去工业化-再工业化”的历程。发达国家的去工业化都是发生在它们已经完成工业化的上世纪70年代以后。2008年全球金融危机爆发后，西方国家对金融地产等服务业过度发展的状况进行了深入反思，纷纷推出振兴制造业等“再工业化”措施。2010年，德国通过“2020高技术战略”。欧洲2009年发布《欧洲2020智慧、可持续、包容增长战略》。美国政府在金融危机后先后推出《重振美国制造业政策框架》《先进制造伙伴计划》和《先进制造业国家战略计划》等几份政策文件，并成立了制造业政策办公室。2014年《振兴美国制造与创新法案》成为法律。有研究比较了德、法、意三国在1991年至2000年、2001年至2013年两个时期的经济增速：前一时期，三国以“去工业化”为主，德、法、意的经济增速分别为0.48%、0.69%和-0.96%；后一时期以“再工业化”为主，三国的经济增速分别为5.6%、6.1%和5.2%。

从本质上看，制造业是实体经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。生活在19世纪的德国经济学家李斯特，就认识到工业增长起着带动一国经济发展的关键作用。正如《德国工业战略2030》所言，“德国目前的国际竞争力很大程度上取决于其工业实力”，“由于德国始终坚持以工业为基础的经济模式，德国在国际上也成为了成绩斐然的工业大国”。今日之德国，在钢铁铜铝、化工、设备和机械制造、汽车、光学、医学仪器、环保技术、国防、航空航天和3D打印等九大关键工业领域，均处于领先地位。面对突破性创新带来的巨大挑战，德国认识到“只有拥有并掌握新技术的国家，才能始终在竞争中保持有利地位”，提出了到2030年，将工业在国内经济中的比重由目前的23%提高到25%，并使整个欧盟提高到20%的明确目标。德国人的冷静和睿智跃然纸上。

从大国竞争的角度看，强大的工业实力是大国竞争的核心利器和长久根基，是排在第一位的。金融等生产性服务业在和平年代里的大国竞争中固然扮演着十分重要的角色，但永远也无法取代实体经济的地位。二战后美国霸权取代英国霸权，就是建立在19世纪末美国工业总产值超过英国的基础上的。

殷鉴不远。印度、斯里兰卡等南亚国家未经过大规模工业化，直接从第一产业主导的产业结构过渡到第三产业主导的产业结构，致使 “印度制造”的口号至今只剩下雄心。哈佛大学经济学家丹尼·罗德里克提出的“过早去工业化”的概念，指的正是许多新兴经济体由于制造业过早萎缩而最终陷入“中等收入陷阱”。

当前，中国也面临“再工业化”的问题，需要发展以高新技术为依托的高附加值的制造业。2018年的“中兴事件”凸显出了作为制造大国的中国在现代制造业的许多关键核心领域缺乏技术、人才和制造能力，从而受制于人的尴尬境地。因此，对中国而言，要正确认识自身的工业实力和核心竞争力，正确认识制造业和服务业在GDP中的比重和拉动作用变化与其本身在发展全局中的地位作用之间的关系。要久久为功，实现由制造大国向制造强国的转变，推动制造业高质量发展，推进先进制造业和现代服务业的深度融合。

竞争或形成全球经济新的增长点

2008年全球金融危机后，依靠着全球各央行开闸放水、大水漫灌，打出降息至零利率甚至负利率、量化宽松等政策组合拳，全球经济在2010年和2011年出现短暂的强力反弹，但随后就在2012年到2016年陷入哑火状态，复苏乏力。2017年刚有起色（全球出现少有的多数国家同步复苏），2018年就再次出现较大分化。瑞银模型显示，2018年年底，全球经济增速已经降至2.1%，为2008—2009年以来的最低水平。究其原因，除了主要经济体亟待进行的结构改革进展缓慢、民粹主义浪潮愈演愈烈、货币政策刺激作用边际递减、贸易投资保护主义抬头、国内政治议程混乱（如英国“脱欧”闹剧、法国“黄马甲”抗议示威、德国默克尔陷入内政乱局、美国政府关门危机）等诸多原因之外，一个不可忽视的根源是危机后全球迟迟未能找到新的经济增长点。旧有的经济增长动能如金融地产出现衰竭或受到限制，新兴的、可堪大任的经济增长动能还在寻觅之中。“青黄不接”下，经济自然难有起色。

综观美、德两国的最新工业战略，人工智能、量子信息科学、生物技术、新材料等，成为两国的共同选择。此外，美国还着重强调了先进制造业技术和5G技术。而且，为推进其工业战略，美国高度重视将政策意图落实为法律或通过行政命令予以发布，包括提出将制定新的基础设施投资法律，启动《美国人工智能倡议》计划，将人工智能列为国家安全战略的优先事项，将国家量子倡议法案签署为法律，制定美国频谱战略等。德国除了呼吁改革现行的补贴法和竞争法外，还喊出“规模是关键”，为此计划修改严苛的竞争法，支持德国、欧洲的大企业进行合并以壮大自身；必要时，国家还可以接管外国公司、持有公司股份、组建财团提供援助或直接参与。此波工业战略一出，无疑将在全球引发新一轮的制造业竞赛。在决策层的共识、金融资源的支持、法律层面的引导、公司企业的竞相投入、大国间的你追我赶的共同作用下，竞争的结果很可能浮现出引领全球经济的新的增长点和动力源。

当前主要国家竞相推出工业战略，明里意在争夺全球的技术主导权，更深层次的则是经济模式之争。《德国工业战略2030》在“目标”部分提到，德国和欧盟“长期致力于推动全球社会市场经济的发展，坚决反对他国强行干涉市场经济进程，同时，要系统地保护德国的经济利益”。而美国白宫在2月11日发布的启动《美国人工智能倡议》声明中提到，发展美国使用人工智能的能力，对“保护美国的价值观至关重要”。这里的美国价值观体现在经济上就是“盎格鲁-萨克逊模式”。于2018年突然升温、至今热度不减的中美贸易争端中，美国以消除贸易逆差为由，祭出《对华301调查报告》，其要害就是扼杀中国产业升级进步的空间，进而扼杀“中国模式”。总之，模式之争一直以来都在明里暗里进行着，在人工智能（AI）、虚拟现实（VR）、第五代移动通信技术（5G）、量子信息科学（QIS）等一大波“黑科技”的武装下，今后不仅不会停歇，还会比以往来得更猛烈一些。