现代治理视野下食品质量安全监管机制的完善路径

汪全胜 宋琳璘

摘 要：现代社会的公共治理是整体性治理、协同式治理以及参与式治理的结合。食品质量安全的治理模式强调食品安全的監管是由政府、市场与社会多元权力主体共同参与、平等协商、权责明确、协调治理的机制与模式。我国2015年修订的《食品安全法》对政府监管主体、市场主体即食品生产经营企业、社会主体如消费者协会、新闻媒体、食品行业协会等在食品质量安全监管方面的职责作了规定，然而这些规定仍然存在一些缺陷与不足：政府垄断监管资源，市场或社会资源配置不足;市场主体的自律功能未充分发挥;食品行业组织不发达，监管责任难以实现;消费者参与食品安全治理的机制缺失;治理主体的信息不畅通等。我国应完善食品安全治理主体的监管责任构造，转变政府食品质量安全监管的职能，强化各治理主体之间的食品安全信息共享与沟通，推动市场主体自律，加快食品行业组织的孕育与发展，完善社会公众的食品安全治理的参与机制等。

关键词：食品质量安全治理;监管机制;食品生产经营企业;食品行业协会;消费者

2017年党的十九大召开，党中央在2007年党的十七大以及2012年党的十八大提出“社会管理”概念的基础上提出“社会治理”概念，以“社会治理”代替了“社会管理”，这不仅是一个词语的变化，更是一种理念的变化。不仅如此，党的十九大报告进一步提出“打造共治共建共享的社会治理格局”。2019年党的十九届四中全会提出，推进我国治理体系和治理能力现代化，全面加强制度建设。治理理念与治理制度化成为我国今后社会治理的主要观念及基本路径。社会治理涉及诸多领域，食品质量安全问题就是当前民生问题备受关注的一个重要方面，加强我国食品安全治理就是要推进食品安全的协同治理，健全我国《食品安全法》的制度规范。食品质量安全监管主体及其法律责任是食品安全法构建的重心， 也是我国《食品安全法》修订完善的着力点。2015年修订的《食品安全法》，不仅在条文数量上比2009年的《食品安全法》增加了50条，而且在监管责任设置方面也有重大改进，如落实企业主体责任、强化社会主体参与、严查重处违规违法行为等制度设计，更重要的是2015年修订的《食品安全法》强化了食品安全社会共治的理念，体现了食品安全立法理念的重要改变，也是我国探索食品质量安全监管的政府、市场、社会共同治理路径的尝试。尽管如此，全面、科学的食品安全的治理体系仍有待进一步完善，尤其是依据治理的理念与方法，食品质量安全监管的主体责任设置还有很大的提升空间。

一、现代治理理论对传统食品质量安全监管机制的挑战及其意义

作者在中国知网以“食品质量安全监管”作为篇名进行查询，检索结果显示共有相关论文34篇。这些论文主要研究内容如下：第一，对我国特殊食品安全的监管主体设置问题的考察，如网络订餐、网络外卖的食品安全的监管主体研究（张璋等，2019;史超群等，2018）;第二，对食品安全多元主体协同治理机制的考察（杨柳等，2018;钟娟等，2018;吴建勋，2015;朱俊奇等，2014;颜佳欣，2013;张汉鹏，2012;赵声馗，2012;黄辉等，2012）;第三，对政府在食品质量安全监管中的地位与作用进行考察（邓萍，2016;郭伟奇，2013;王廷芳，2012;张阳平，2011;杨洵等，2006）;第四，对食品质量安全监管主体的行为测评及绩效评价的研究（王冀宁等，2018;郭伟奇等，2014;费威，2013）;第五，对食品质量安全监管主体的模式及体系进行考察（刘怡琳，2016;吴建勋，2015;安珏，2015;杜锐，2014;倪楠，2013）;第六，对食品质量安全监管主体的法律责任的研究，如行政主体的责任（王廷芳等，2012;张阳平，2011;王琼平，2008）。由此看来，检索结果显示现有研究成果偏重于对食品质量安全监管协同治理及其机制的考察，而对食品质量安全监管机制存在的问题及完善路径等研究不多，在食品质量安全监管责任的设置中，仅限于政府食品质量安全监管的责任设置。值得注意的是以上文献提到了“协同治理”的概念及机制，说明现有成果在某种程度上已认识到传统的食品质量安全监管应该从“管理”到“治理”转变。尽管2015年《食品安全法》确立了食品安全治理的理念，一些学者也提出“协同治理”“整体治理”的概念，但将“协同治理” “整体治理”等提升至治理理论与方法的角度，还是稍显不足。因此，本文试图在现有“协同治理”研究的基础上，从整体治理理论与方法视角重新审视2015年修订的《食品安全法》关于食品质量安全监管主体法律责任的设置及其完善问题。

“治理”一词有控制、引导、管理等含义，但治理理论所倡导的“治理”具有特定的含义。根据全球治理委员会关于治理的权威定义，所谓治理是各种不同的个人和组织管理其共同事务的诸多方式的总和。治理理论自上20世纪90年代提出以后就引起各学科的重视，它不仅是一种理论，更是一种治理的方法论，因而受到广泛欢迎，已在经济学、政治学、社会学及法学等社会科学领域得到广泛运用，同时也被不断赋予新的涵义。“治理”与传统的“管理”虽然仅一字之差，但含义有着很大区别，有学者将其称为重大的理论与实践创新。传统的管理是强调自上而下，是垂直、纵向的，治理更多强调平行、横向的，平等协商，互相沟通。

那么治理理论所包含的理念与规范是什么呢？英国著名治理理论学者格里·斯托克将其归结为五点：（1）治理的主体包括政府、社会机构、团体组织等;（2）治理存在着不同主体界限与责任的模糊性;（3）治理容易形成权力依赖;（4）治理的参与主体形成一个相对封闭的自主的网络;（5）治理的主体不仅仅限于政府的权威和发号施令。我国有学者总结出这样四点：治理主体的多元化、治理主体间责任界限的模糊性、治理主体间权力的依赖性、治理主体间的自主自治的网络体系。

现代社会的公共治理是整体性治理、协同治理以及参与式治理的结合。所谓整体性治理最早是指行政组织之间的整合化治理，即上下级行政组织之间、同级行政组织之间政策资源合作，形成整体合作环境，为社会公众提供无缝隙而非碎片化的相关服务。所谓协同式治理，最初强调社会公共事务不仅仅属于公共组织的事务，而且是公共组织与私人组织的共同责任。因公共组织与私人组织涉及不同的利益主体，即多元利益主体。因此，协同式治理就是多元主体为了实现社会的共同利益，不同的利益相关主体协同合作，均有责任和义务参与社会公共事务的治理。所谓参与式治理，是指行政组织之外，公民个人、社会组织团体、企事业单位、社区机构等参与到与自身利益相关的公共决策或政府事务中，体现各利益主体的参与。虽然整体性治理、协同式治理、参与式治理着眼点不同，但都构成了现代公共治理理论的基本结构与内涵。现代治理理论的治理，就是以实现治理的共同目标、整体目标而构建起来的公共与私人组织的多元主体的一种基于合作、协同、整合的治理模式。

传统的食品安全治理更多地注重政府机构的主导作用，而不关注其他组织或个人参与治理的必要性与重要性，对其他主体参与食品安全治理的意义与必要性认识不足。由于食品的信任品属性，食品安全问题存在着信息不对称、外部性、公共产品的特点，传统的单纯依赖政府部门的监管不能有效解决当前存在的食品安全各种问题，必须引入多方共治的现代治理理论，来弥补传统单一监管机制的局限。

将现代治理理论与方法引入我国食品安全的监管有重要意义，是我国食品质量安全监管的制度创新路径。世界各国都存在或多或少的食品安全问题，如何有效地治理食品安全也是各国面临的重要问题。世界各国纷纷探索适合本国的食品质量安全监管模式。现代治理理论的出现，为我们探索食品安全的监管提出了新的视角与方法。现代治理理论也强调多元主体共建、共治、共享，但它不是简单的多元主体治理力量的相加，而是多元主体有机参与、协同、合作的整体过程与目标的治理，应该说是食品监管的一种理论更新与实践创新，用现代治理的范式观察食品安全治理兼具理论价值和政策意义。

从现代治理理论出发，食品安全监管就不应仅仅是政府權力的事，而应该是政府、市场与社会多元主体权力范围的事。但目前，不论是美国，还是加拿大、中国，都将食品质量安全监管作为政府的重要职责，设计出了不同的政府监管模式。美国食品安全的监管主要涉及联邦政府三个机构，即农业部、人类健康事务部、环境保护署。三部门都下设一定的机构来管理食品安全不同领域不同方面的问题。加拿大实行由食品检验署一元主体的监管模式，食品检验署下设四大部门分管食品安全方面的不同职能。我国对食品质量安全监管的主体模式采用一个部门主导，多部门监管的综合监管体制，一直采用的是“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，国家食品药品监督部门是主导管理部门，负责对食品生产经营活动实施全方位的监督管理。其他主体如卫生行政管理部门、工商行政管理部门、农业行政管理部门、公安部门等在各自职责范围内实施食品安全的管理职责。

政府主导监管食品安全，但因为政府监管的成本过高问题、监管部门的利益问题以及政府本身的监管能力问题，食品安全事件频发，食品质量安全监管就会出现“政府失灵”问题。当然将食品安全问题交由市场本身来治理也不合适，食品安全的信息不对称，食品生产经营者与消费者所拥有的食品安全信息不对等，食品生产经营者掌握优势的食品安全消息，可能存在滥用的问题，从而造成市场自治的失灵。同样因为食品安全的外部性问题存在，会出现市场上的“劣币驱逐良币”现象，造成“市场失灵”。

治理理论的成功之处便是引入了第三部门的参与，确立了“参与式治理”模式，突破了政府和市场二分法的思维界限，有利于防止“政府失灵”或“市场失灵”。同时治理理论明确了不同主体在治理过程中的作用，不是以某一主体为主导，或某一主体具有绝对权威或权力，而是多元平等主体的监管，即政府、市场与社会主体在食品质量安全监管中具有平等地位，共同协商，以各种制度和规则为依据，防止“政府失灵”与“市场失灵”，从而有效地维护食品安全秩序。参与并不仅仅意味着个人或者组织加入其中，还代表着共享自己所拥有的责任、权利和原则，同时也是政府对相关资源进行整合和实现系统转型的过程。因此，引入治理理论，就是在食品质量安全监管中更新观念，不再强调居高临下的管理，而是政府、市场、社会平等主体的协同治理。当前我国的食品安全问题是经济问题、监管问题以及社会问题的重合，需要慎重处理政府与市场、政府与社会以及社会与市场的关系，建立起企业、政府、行业、消费者、媒体等多方利益相关主体合作共治的现代治理系统机制。

基于以上食品安全治理理念的确立，我们需要重新审视现行《食品安全法》关于食品质量安全监管机制的规范。另外，尽管2015年《食品安全法》确立了食品安全治理的理念，学术界一些学者也提出“协同治理”的概念，但将“协同治理”上升到治理理论与方法的角度，目前的研究仍显不足，相关学术成果也较少。因此，有必要从治理理论与方法视角重新审视2015年修订的《食品安全法》，考察食品质量安全监管机制存在的问题及其完善。

二、现代治理视野下我国食品质量安全监管机制的应然架构

根据前文对治理理论的考察，在食品质量安全监管中，应当引进市场与社会，特别是第三部门，强化它们在食品安全治理过程中的作用。同时在监管过程中多元主体的地位是平等的，不同主体应有合理的权限分工，各主体在行使权力时，也必须履行一定的义务，承担一定的责任。在食品质量安全监管中，应构建政府、企业（市场）和社会为共同的治理主体，“每一方主体都应该提高自己相应的能力，克服政府及市场失灵，防止过分依赖或完全依赖政府监管，而忽视企业与社会其他组织协同参与的单线思维”。实现我国“政府监管、企业自律、社会协同、公众参与”的全过程、全方位的食品安全治理格局。

（一）政府对食品安全的监管

政府在食品质量安全监管中具有什么样的责任呢？过去我国的食品质量安全监管，政府负有独立的监管职能，强调“管理”而不是“治理”，强调“自上而下”而不是“平等”，更缺乏“服务”意识。从治理视野看，食品安全的治理，政府只能是食品质量安全监管的一个主体，它与企业、社会共同治理“食品安全”问题。整体治理观要求，政府层面上的食品安全治理，不仅要有上下级之间的治理协调，也要注意同级政府部门不同治理职责权限的协调，无缝隙对接。但也要认识到，在我国市场经济发育不健全、食品安全问题复杂多变的情形下，政府在治理食品安全过程中的作用不可替代：首先，政府可以通过加强法制和执法等方式严厉惩治失信企业。其次，政府关于食品安全信息权威公布的功能不可替代。再次，消费者诉求一般通过政府力量来实现。那么与其他主体相比较，政府在食品质量安全监管中的权力主要有哪些呢？有学者将其分为这样四个方面：（1）食品安全信息的披露;（2）食品安全检测的规则与方法;（3）为生产者、消费者等相关主体提供食品安全知识方面的指导;（4）保障生产者、消费者等相关主体在食品安全方面的权利和责任的实现。在食品安全治理机制中，政府监管的主导作用还应进一步强化与理顺，作为食品质量安全监管的政府部门至少应履行以下职责：

（一）政府垄断监管资源，市场或社会资源配置不足

从前文考察的情况可以看出，我国《食品安全法》将食品安全的监管责任主要设置在政府主体身上，即在政府、市场、社会三种力量的监管资源配置上，更倾向于强调政府的主导，对政府监管食品安全的责任设置过于细密。将本应由市场主体或社会主体承担的监管责任配置给政府，而政府又无法进行全方位有效的监管，从而出现“政府失灵”的问题。

1.监管力度不足。监管力度不足是指政府监管力量不足，无法有效地实现其监管责任。与西方发达国家相比较，我国食品需求旺盛，但食品工业严重不足，主要表现为“食品生产与经营技术含量低，增长方式粗放;小规模企业多，生产条件比较简陋;无证无照的企业多等特点”。这样的状况在相当长时期内无法改变。尽管政府设置了严密的监管体系，但根据我国目前的食品安全现实状况来看，监管不能或无力的情形是常见的。

2.监管内耗严重。我国长期以来实行政府多元主体监管模式，而且形成了“以分段监管为主，以品种监管为辅”的体制。2009年的《食品安全法》与2015年修订的《食品安全法》都设立了监管的协调机构即食品质量委员会。然而，“当前食品质量委员会是不享有法律规定行政职权的软性临时议事协调机构”。同时存在多个监管“部门之间职能交叉、职责不清、相互扯皮等现象”。

3.监管俘虏。监管部门在食品质量安全监管过程中因为利益关系，往往会成为监管部门猎获的对象，或者为了维护本地方、本部门的利益，与被监管对象形成利益共同体，这就是“监管俘虏”。比如《食品安全法》设置地方人民政府作为地方食品质量安全监管的责任主体，地方政府由于受到经济利益的驱动，往往被利益关联方俘获，导致食品安全规制处于失控的状态，出现“错位”“越位”和“缺位”等问题。

传统的食品质量安全监管机制，单纯由政府作为食品质量安全监管的责任主体，治理能力有限，治理效率低下，治理责任弱化，正如有学者批评的：“仅仅依赖政府的监管就能实现食品产业健康发展的单一治理模式具有明显的不可持续性。”根据治理理论，食品安全的治理只能是“国家、社会、市场上下互动的管理过程，而非运用政府政治权威实行的单一向度的管理”。

（二）市场主体的自律功能未充分发挥

食品生产经营企业是食品质量安全的第一责任人，落实主体责任意识，有义务接受政府部门的监管，有义务建立自己食品的安全保障体系，为社会提供安全、卫生、合格的食品。但是，对食品生产经营者而言，“生产的低成本与高收益才是永远不变的话题”。近些年来食品安全事件揭示出，食品生产经营者的社会责任感缺失，一些食品企业为追求利润最大化，超越了企业道德底线和法律准则，严重侵害了消费者权益，以严重的违法行为危害了社会。面对我国食品生产经营的现实状况，除了完善制度如纠正违法行为查处概率低、违法收益大于违法成本的食品安全处罚机制外，更重要的是要强化食品生产经营企业的自律意识，使其在食品质量安全监管中发挥其主体作用。

（三）食品行业组织的监管责任难以实现

食品行业组织如食品行业协会、食品质量检测协会、食品认证协会、食品风险评估协会等第三部门组织熟悉行业内部的专业信息，了解食品行业的法律、法规等制度规范，它们可以通过宣传食品安全法律法规以及食品安全操作规则等内容，引导、规范食品行业的生产行为。“日本的经验表明，食品安全与社会组织的监督作用存在高度密切的关系！”这种内部监督机制更有效率。然而在我国食品行业组织不发达，各类社会组织发展程度不一，联动不足，发挥的监督作用非常有限;同时部分行业组织依托政府部门，独立性远远不够，也难以发挥监督作用。

（四）消费者参与食品安全的治理机制缺失

传统的食品安全治理，政府是监督的主体，食品生产经营者是监督的客体，而消费者似乎被有意忽略了。相比于食品生产经营者，消费者虽然人数众多，但单个的消费者与食品生产经营者相比较，处于明显的弱势。在食品安全治理过程中，消费者的参与可以弥补政府监管力量的不足：一方面，消费者能为政府监管提供最为直接的食品安全方面的信息;另一方面，消费者可对政府部门及其工作人员的违法行为进行举报，从而起到监督“监管者”的效果，避免“权力寻租”与腐败行为的发生。但在我国仍存在消费者维权成本过高、食品安全参与权被架空，食品安全信息难以有效获得，参与食品安全治理的机制缺失，消费者参与治理的积极性难以保障，如参与意识不强、参与能力不足等问题。不仅如此，由于长期的食品安全事件不断发生，消费者的食品安全信心与信任不足，将会成为我国消费者有效参与食品安全治理的阻力。

（五）治理主体的信息不畅通

实现食品安全的有效治理、协同治理，食品安全各治理主体的信息交流与共享是基础，是前提。治理主体之间的合作治理源于治理信息的畅通，至少要在不同的治理主体之间做到信息共享。食品安全的多元主體的合作治理，“提高规制效率的重要前提就是要解决导致食品安全问题的信息不对称问题”。我国《食品安全法》规定了信息通报与报告制度。通报与报告是两种不同的制度，通报是指食品质量安全监管机关向本地方其他对食品安全负有事务管辖权的机关提供食品安全信息;而报告一般是指下级机关向上级机关汇报自己掌握的食品安全信息。现行《食品安全法》第14、16、19、20、32、48、95、100、103、104、113、116、119、145条规定了政府机构之间的通报制度;第14、16、32、47、61、62、63条规定了食品安全信息的报告制度。这些规定多是关于政府监管部门之间的信息沟通，对政府与市场主体、社会主体之间的信息沟通则很少涉及。在实践中，政府与市场主体之间的信息不畅通、食品生产经营者与消费者之间的信息不畅通、政府与食品行业协会之间的信息不畅通等现象普遍存在，使得合作治理机制难以有效发挥作用。

四、现代治理视野下我国食品质量安全监管机制的完善措施

尽管我国2015年修订的《食品安全法》确立了食品安全的治理理念，但仍然有待进一步完善，“法律应合理构建一个以政府、企业和广大消费者为共同治理主体，多种治理手段配合使用的食品安全治理体系”。这是我国今后《食品安全法》的修订方向及基本指导思想。

（一）政府食品质量安全监管职能的转变

食品安全的治理离不开政府，也离不开市场与社会，需要正确协调三者之间的关系，构建平等协作的治理结构。政府是重要的监管主体。但不是垄断的、单一的监管主体。治理理论的著名学者格里·斯托克五点论中指出：“治理虽不完全依赖于政府及政府权威，但政府可以也应该吸纳新的技术与工具来掌舵和引导。”这就意味着政府的食品质量安全监管职能要有所转变。2018年党和国家机构的改革，食品质量安全监管部门又有一定的变化，新组建的农业农村部负责农产品质量安全的管理，新组建的国家市场监督管理总局负责食品安全全方位的监督与管理等等，也就是说，现行《食品安全法》关于食品质量安全监管主体的设置需要进一步修订完善，以解决我国传统食品安全政府监管资源配置效率低下的问题。

1.合理设置政府、市场以及社会主体的监管职责

我国传统体制造成了现有“强政府、 弱社会”的格局，市场和社会等参与主体受到极大制约。政府应主动、积极退出，将应由市场主体或社会主体自主管理的事项交由市场与社会主体管理，建立“有限政府”，弱化政府在社会公共事务治理中的作用，还权于市场和社会。

2.将微观、具体的管理转化为宏观规制或治理

政府部门不应局限于食品安全微观事务的管理，应将市场和社会能够解决好的食品安全问题交由其自己解决。政府食品安全管理部门要集中力量重点抓好宏观控制、综合决策，集中力量保证食品安全监督执法到位和公平。

3.明晰政府监管部门的职权与职责

我国食品质量安全监管部门太多，职责不清，而且各部门之间存在一定的利益冲突，影响到政府监管的效率与效果。我们认为，一要明晰不同监管的职责范围;二要加强不同监管部门之间的协调;三要通过完善政府部门间信息通报与报告制度，加强信息共享与沟通。有学者建议借鉴发达国家的监管模式，改进我国的监管思路。按照品种监管，主要是食用农产品由农业部门监管，除此之外的产品都由食品药品监督管理部门监管（包括生产、流通、进出口、消费餐饮等）;卫生管理部门不再进行日常监管，而是专注于食品质量标准拟定和风险监测，其职能整合到食品质量委员会;质监部门和工商部门不再具体行使食品质量监管职责。

（二）完善多主体共同监管的信息共享机制

《食品安全法》第118条规定，我国应建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一的公开制度。2015年国务院发布的《2015年食品安全重点工作安排》提出，我国将建设国家食品安全信息平台，实现“农田到餐桌”全程可追溯。该平台将包括食品质量安全监管信息化工程、食品质量风险评估预警系统、重要食品质量追溯系统、农产品质量安全追溯管理信息平台等。食物安全信息沟通平台要面向全社会开通，并及时将有关食物安全的各类信息向社会披露。在治理机制信息共享过程中，要注意政府、行业组织、食品生产经营企业食品安全信息的公开与共享。政府在制定有关食品安全方面的政策与标准时，要注意决策过程、决策内容的信息公开透明，建立较为完善的公众参与机制，充分征求社会公众的意见，这样既可防范政府决策的遗漏与偏倚，也能提前化解政策实施的矛盾与冲突。食品行业组织应当制定食品安全公约以及行业标准，不仅吸收更为广泛的食品生产经营企业参加，也应尽可能向社会公开听取意见，防止行业组织充当某些食品生产经营企业的“保护伞”或“监护人”。食品生产经营企业应当明确、真实标注食品的成份构成，对食品安全的可能风险也要明确醒示。当然，食品安全专家、新闻媒体也尽可能科学宣传食品安全知识，建立社会对食品安全的信心与信任。

（三）以诚信文化建设推进市场主体自律

文化建设是根本，我国应积极倡导食品行业文化建设，打造企业诚信文化。“食品行业经营者应当将诚信文化作为自己安身立命之本。”通过声誉机制激励创新管理制度，保障食品安全。企业在相关体系中担当责任的主要途径是“自律”，而企业能否实现自律取决于对长期利益和自身信誉的重视程度。另外政府应积极支持企业的合作化经营，如建立农村合作社组织，推行食品生产经营的集约化、规模化，树立品牌意识，推行企业食品生产强制责任保险制度等。同时建立健全对违法食品生产经营企业的处罚机制，保障食品行业的健康发展。2016年我国出台的《食品安全信用信息管理办法》提出加强食品安全信用信息管理，提高食品质量安全监管效能，增强食品生产经营者诚信自律意识与信用水平。这是我国以制度推进诚信文化建设，促进食品生产经营者诚信经营、自我约束的食品安全治理路径。

（四）完善食品行业组织的监督职能

食品行业组织是食品行业的自律性社会组织、社会团体。食品行业组织要切实负起行业自律责任，积极组织企业开展自查自纠和内部监督，加强行业监督和培训，及时发现行业存在的问题并报告食品监管部门。我国行业组织包括食品行业协会目前还存在较强的行政色彩，处于当地政府部门的从属地位，成为主管部门安置退休人员和闲散人员的就业机构，不利于我国行业组织的发展。应确立行业组织发展的宽松政策环境，采取一些措施如税收优惠、经费支持等扶持或引导行业组织健康发展。在现有的政策环境下，政府应主动鼓励或引导食品行业协会的发展，鼓励这类食品行业建立自治组织，培育自我监管的行业力量。

（五）完善消费者（社会公众）食品安全的参与机制

消费者等社会主体是食品安全治理的一支重要力量，消费者參与食品安全的治理，基于以下理由：其一，食品安全涉及消费者的生命健康安全，在主观能动性上，消费者最具有积极性，最有动力参与;其二，在消费者主体时代，消费者通过“用脚投票”方式来惩罚食品生产经营者的机会主义行为，在某种程度上也是维护食品安全。当然，为实现消费者的有效参与，应在制度、信息等方面完善消费者参与食品安全的治理机制：第一，畅通消费者参与食品质量安全监管的渠道。创新消费者参与的形式，拓宽消费者参与的平台，实行食品企业信息透明化管理，还要组建食品安全监督员队伍，对于食品生产企业形成有力的制约。第二，完善食品安全信息的公开机制，“监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度”，消费者能够轻易获得所需要的食品安全信息;第三，完善食品安全有奖举报制度，保护举报人的权利。在举报人的举报信息被无端泄露时，一方面要调查信息泄露的根源，查处问责;另一方面要建立举报人的人身、财产的特别保护制度，防止其受到不法侵害或其他打击报复。第四，建立食品安全的公益诉讼制度。有学者通过考察认为，“食品安全案件与公益诉讼具有高度的契合性”，我国应建立食品安全的公益诉讼制度，以保障消费者与食品企业的权利与利益。

（六）建立新闻媒体食品安全的监督功能

新闻媒体是重要的监督力量。食品安全的新闻媒体监督机制，是指新闻记者通过新闻媒体，采取不同方式发现并披露食品生产、运输、销售等过程中的不当行为和违法行为，并且督促该食品安全问题得以解决的食品安全的公众参与机制。新闻媒体也是食品安全的重要治理主体，发挥着重要的作用，很多重大的食品安全事件因为有了新闻媒体的关注，才得到政府部门的关注和解决。新闻媒体的食品安全监督功能无可替代。新闻媒体应结合自身特点，正确发挥舆论引导和监督作用，为推动食品安全工作营造良好的舆论环境。

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[19] 宋强、耿弘，2012：《整体性治理——中国食品安全监管体制的新走向》，《贵州社会科学》第9期。[Song Qiang and Geng Hong， 2012， Holistic Governance： The New Trend of Chinese Food Safety Supervision System， Guizhou Social Science， 9.]

[20] 張红凤、陈小军，2011：《我国食品安全问题的政府规制困境与治理模式重构》，《理论学刊》第7期。[Zhang Hongfeng and Chen Xiaojun， 2011， Government Regulation Dilemma and Governance Model Reconstruction of Food Safety in China， Theory Journal， 7.]

[21] 贺彩虹、周子哲、李德胜、李雪聪，2019：《中欧食品安全监管体系比较研究》，《食品工业科技》第19期。[He Caihong， Zhou Zizhe， Li Desheng and Li Xuecong， 2019， Comparative Study on Food Safety Supervision System between China and Europe， Science and Technology of Food Industry ，19.]

[22] 李静，2009：《我国食品安全监管的制度困境——以三鹿奶粉事件为例》，《中国行政管理》第10期。[Li Jing， 2009，Institutional Dilemma of Food Safety Supervision in China——A Case Study of Sanlu Milk Powder Incident， Chinese Public Administration， 10.]

[23] 葛慧珍、李娟，2015：《治理理论视野下的食品安全监管问题》，《党政干部论坛》第1期。[Ge Huizhen and Li Juan， 2015，Food Safety Supervision from the Perspective of Governance Theory ，Cadres Tribune， 1.]

[24] 李晓冬，2019：《公共物品博弈视角下的道德与自然状态》，《湖北大学学报（哲学社会科学版）》第4期。[Li Xiaodong， 2019， Moral and Natural State from the Perspective of Game of Public Goods， Journal of Hubei University （Philosophy and Social Science）， 4.]

[25] 刘广明、尤晓娜，2011：《论食品安全治理的消费者参与及其机制构建》，《消费经济》第3期。[ Liu Guangming and You Xiaona， 2011， On Consumer Participation in Food Safety Management and its Mechanism Construction， Consumer Economics， 3.]

[26] 孔繁华，2012：《我国食品安全信息内部流通机制探究》，《广东行政学院学报》第2期。[Kong Fanhua， 2012， Research on Internal Circulation Mechanism of Food Safety Information in China， Journal of Guangdong Institute of Public Administration ， 2.]

[27] 徐敏薇、蔡滨、柏雪、王俊华，2012：《食品安全多元治理主体功能耦合机制研究》，《中国初级卫生保健》第7期。[Xu Minwei， Cai Bin， Bai Xue and Wang Junhua， 2012， A Study on the Coupling Mechanism of Multiple Functions in Food Safety Governance， Chinese Primary Health Care， 7.]

[28] 鲍芳修，2012：《基于整体性治理的食品安全监管体系探究》，《理论导刊》第6期。[Bao Fangxiu， 2012， Research on Food Safety Supervision System Based on Holistic Governance ，Journal of Socialist Theory Guide， 6.]

[29] 李干琼，2007：《食物安全信息共享机制研究》，《安徽农业科学》第36期。[Li Ganqiong， 2007， Study on Information Sharing Mechanism of Food Safety， Journal of Anhui Agricultural Science， 36.]

[30] 窦竹君，2011：《食品安全的社会治理》，《石家庄铁道大学学报（社会科学版）》第3期。[Dou Zhujun， 2011， Social Governance of Food Safety， Journal of Shijiazhuang Tiedao University （Social Science Edition）， 3.]

[31] 杜晶晶、胡登峰、张琪，2020，《数字化环境下中小企业社会责任重构研究——基于重大突发事件的思考》，《宏观质量研究》第4期。[Du Jingjing， Hu Dengfeng and Zhang Qi， 2020， Research on Social Responsibility Reconstruction of Small and Medium-sized Enterprises in Digital Environment——Thinking Based on Major Emergencies， Journal of Macro -quality Research， 4.]

[32] 屠世超，2011：《契约视角下的行业自治研究—基于政府与市场关系的展开》，经济科学出版社。[Tu Shichao，2011， Research on Industrial Autonomy from the Perspective of Contract： Based on the Relationship between Government and Market， Economic Science Press.]

[33] 趙声馗、陈玥，2013：《食品行业协会的食品安全治理功能及其优化》，《理论观察》第9期。[Zhao Shengkui and Chen Yue， 2013，Food Safety Governance Function and its Optimization of Food Industry Association， Theoretic Observation， 9.]

[34] 应飞虎，2007：《完善我国食品质量信息传导机制应对食品安全问题》，《政治与法律》第5期。[Ying Feihu， 2007， Improving Information Transmission Mechanism of Food Quality in China to Deal With Food Safety Problems， Political Science and Law，5.]

[35] 李响，2013：《食品安全问题的诉讼求解与模式创新——以公益诉讼的视角展开》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》第6期。[Li Xiang， 2013，Food Safety Litigation Solution and Model Innovation——From the Perspective of Public Interest Litigation， Journal of Nanjing University （Philosophy， Humanities and Social Sciences）， 6.]

[36] 邓悦，2013：《多中心治理的公共卫生服务供给机制研究》，《社会保障研究》第1期。[Deng Yue， 2013， Research on Public Health Service Supply Mechanism of Multi-center Governance， Social Security Studies， 1.]

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