鄂尔多斯露天煤矿土地复垦现状分析与对策研究

张海荣　柴芳　李通京

摘要：鄂尔多斯煤炭资源丰富，随着露天煤矿不断增多，矿区土地复垦和生态环境问题日益突出。本文通过对鄂尔多斯露天煤矿土地复垦现状分析，从事前、事中和事后三个阶段剖析了露天煤矿土地复垦存在的问题，针对这些问题提出加强露天煤矿土地复垦的对策建议，期望对鄂尔多斯露天煤矿土地复垦有所帮助。

关键词：土地复垦；露天煤矿；鄂尔多斯

21世纪以来，随着露天煤矿建设规模和建设速度的加快，露天煤矿产量占煤炭总产量的比重逐年增加，由此带来的土地问题、环境问题和社会问题越来越严重。露天煤矿开采直接影响周边群众的生产和生活，极易引发矿群矛盾，事关社会和谐稳定。

1.鄂尔多斯露天煤矿概况

（1）煤矿基本情况

截至2014年底，鄂尔多斯市共有煤矿332座，总设计生产能力51196万吨/年，矿区面积3689.72km²。按照发证机关划分，其中国土资源部发证45座，矿区面积1842.86km²。自治区国土资源厅发证287座，矿区面积1846.86km²；按照开采方式划分，其中露天开采139座，设计生产能力16061万吨/年，矿区面积1031.71km²。地下开采193座，设计生产能力35135万吨/年，矿区面积2658.01km²。

139座露天煤矿，其中准格尔旗57座，矿区面积568.78km²。伊金霍洛旗16座，矿区面积71.18km²。达拉特旗23座，矿区面积195.94km²。东胜区18座，矿区面积136km²。鄂托克旗25座，矿区面积59.81km²。

（2）露天煤矿采矿用地试点改革情况

2011年10月，国土资源部办公厅下发《关于内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿采矿用地方式改革试点的复函》（国土资源厅函[2011]949号），批准鄂尔多斯在东胜区、达拉特旗、准格尔旗、伊金霍洛旗和鄂托克旗五个旗区，开展露天煤矿采矿用地改革试点，要求露天采矿土地复垦的周期原则上不超过5年。具体做法：在不改变土地规划用途和农民集体土地所有权性质的前提下，批准试点的露天煤矿可以按照临时用地的方式，采取一次征用、分期实施、到期归还的做法，办理采矿用地手续。试点露天煤矿的采矿用地，按照临时用地手续办理，不再实施征转报批。临时用地补偿，参照本地区建设用地补偿标准执行。露天煤矿向农牧民支付用地补偿后，分期报批土地，采完之后将占用的土地进行复垦，还地于农民。

2.鄂尔多斯露天煤矿土地复垦状况

（1）露天煤矿土地批用情况

①土地审批情况。根据统计，截至2014年底，鄂尔多斯139座露天煤矿，共审批临时用地面积20255.21hm²。其中准格尔旗6980.49hm²，伊金霍洛旗3198.39hm²，达拉特旗3514.07hm²，东胜区5087.54hm²，鄂托克旗1474.72hm²。

②土地使用情况。据统计，五个试点地区的露天煤矿已使用临时用地14628.43hm²，占总审批面积的72.22%。其中准格尔旗4745.53hm²，伊金霍洛旗2217.2hm²，达拉特旗2595.12hm²，东胜区4026.06hm²，鄂托克旗1044.52hm²，各旗区临时用地使用占比具体如图2所示。

（2）露天煤矿土地复垦情况

鄂尔多斯139座露天煤矿临时用地，截至2014年底，已复垦土地面积6712.93hm²，占动工使用土地总面积的45.88%。土地复垦进度较慢，复垦率较低。其中准格尔旗复垦面积1580.94hm²，伊金霍洛旗复垦面积1274.27hm²，达拉特旗复垦面积986.75hm²，东胜区复垦面积2333.30hm²，鄂托克旗复垦面积537.67hm²。

3.鄂尔多斯露天煤矿土地复垦存在问题

（1）事前把关不严，政府管理缺位

从矿山企业来看，大部分露天煤矿对土地复垦方案和计划的编制重视程度不够，也未要求编制单位結合地区实际，编写切实可行的方案和计划，这些资料作为露天煤矿办理临时用地的一份形式要件。从编制情况来看，为便于评审过关，不少露天煤矿编制的土地复垦方案和各类计划，未充分考虑矿山实际，制定的诸多措施露天煤矿难以实施，可操作性较差。从管理部门来看，对矿山企业编制的土地复垦方案和计划，审查把关不够严格，标准不高。同时各级政府和管理部门未对露天煤矿土地复垦进行总体布局，未编制专门的露天煤矿土地复垦总体规划，绝大多数露天煤矿采取单一的土地复垦治理模式，以矿为单元进行土地复垦，使得矿区土地复垦治理整体效果较差。

（2）事中监管不力，土地复垦滞后

露天煤矿土地复垦管理的重点在中后期，各级政府和管理部门对露天煤矿土地复垦管理考核不够严格，日常检查、技术指导和跟踪服务不够。往往各行其是，监管力量分散，事中监管的力度不够，存在“重审核批准、轻监督管理”，甚至批而不管等问题。矿山企业为实现自身利益的最大化，不愿主动预存土地复垦费用，甚至逃避土地复垦义务。按照《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》规定，矿山企业必须预存土地复垦费用。鄂尔多斯139座露天煤矿预存土地复垦费用86434.55万元，远不能满足土地复垦需要。对不能足额预存土地复垦费用的露天煤矿，主管部门未能采取相应措施督促企业交纳。对露天煤矿未按照规定履行复垦义务的，主管部门很难启用土地复垦保证金，实施土地复垦治理任务，使得大部分露天煤矿土地复垦工作滞后，土地总复垦率不足50%。同时，一些露天煤矿还存在违法用地，不存储土地复垦费用以及不按规定复垦等违法违规行为。

（3）事后管护缺失，用途难以保证

露天煤矿土地复垦验收后，因复垦土地后期管护成本较高、费用大，露天煤矿复垦后的土地无人管护。出现复垦土地，特别是耕地荒废，复垦后土地用途难以保证等问题。这也导致土地复垦前期投入的大量费用，不能保证复垦后土地的高效利用。此外，农牧民文化水平低，缺乏专业技能，在实施移民安置、培训教育和生活保障等工作中会出现诸多问题，解决起来难度较大。若处理不当，会产生诸多不稳定因素，甚至影响社会的和谐稳定。

4.鄂尔多斯露天煤矿土地复垦对策建议

（1）注重事前管理，充分发挥方案规划的指导作用

①明确验收标准，规范露天煤矿土地复垦方案及计划编制

露天煤矿在编制土地复垦方案和各类计划时，应坚持“宜林则林、宜草则草、宜鱼则鱼、宜耕则耕、宜建则建”的原则。充分考虑本地区气候、土壤、生态环境等因素，实事求是、因地制宜制定土地复垦验收标准，以验收标准规范土地复垦方案编制。各级政府及管理部门应严格按照土地复垦方案编制的内容和各阶段计划，开展露天煤矿土地复垦日常检查和验收，逐项对照、逐一检查、逐宗验收。对达不到标准或验收要求的露天煤矿，一律停产整改，且不通过验收。通过综合施策，倒逼露天煤矿和编制单位按照国家法律法规、编制标准和规范要求，结合矿山实际，编制技术上可行，经济上合理，措施上到位的土地复垦方案和各类计划，并与实际复垦治理相一致，以便更好地指导露天煤矿开展土地复垦工作，履行土地复垦义务。

②探索治理模式，做好露天煤矿土地复垦总体规划

露天煤矿和管理部门应积极探索土地复垦分区治理模式，对于相对分散的露天煤矿，土地复垦应充分利用当地的山坡、沟谷等有利地形条件，最大限度地减少破坏，尽量与原始地貌相协调；对于相对集中的露天煤矿，应搞好总体规划，统一治理标准，采取集中开采连片治理模式，提高土地复垦治理效果，实现开采、回填与环境保护同步进行的良好局面；对于交通干线两侧的露天煤矿，通过覆土绿化，形成生态绿化林；对于城镇周边的露天煤矿，结合城镇发展，将露天煤矿土地复垦与景观设计有机结合，打造城郊生态园林景观。按照“整体规划、集中治理、因地制宜”的原则，综合考虑露天煤矿分布、地形地貌、开采规模、矿区实际等影响因素，编制露天煤矿土地复垦治理总体规划，明确露天煤矿土地复垦治理标准、治理效果和有关要求，作为露天煤矿开采设计、土地复垦方案编制、最终验收和政府管理的重要依据。

（2）夯实事中监管，落实部门职责强化制度执行

①加强队伍建设，提升政府管理水平

各级政府和管理部门应高度重视土地复垦管理队伍建设，有条件的地区可成立土地复垦专门管理机构，政府在人财物等方面给予全力支持。通过定期开展培训班、业务能力考核、竞争上岗、招聘专业技术人才等方式，提高土地复垦管理人员业务能力，切实加强土地复垦管理。不断消除管理人员与矿山企业的信息不对称，全面提升露天煤矿土地复垦政府管理能力和水平。

②建立共同责任机制，落实部门土地复垦职责

建立地方政府统筹协调、部门联动的土地复垦监督检查制度，形成党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动的土地复垦管理共同责任机制。按照“属地管理、分级负责”的原则，各级政府进一步明确国土、煤炭、农牧、林业、环保、水利、水保、电力等部门在土地复垦中的职能职责，严格考核，加强协作配合。对未完成土地复垦任务、超过土地复垦期限的露天煤矿，各管理部门按照共同责任机制要求，通过联合行动采取停止煤炭准销、停止办理用地申报、停止生产电力供应、停止采矿许可证年检等措施，督促露天煤矿扎实履行土地复垦义务。另外，要引进大众监督和公众参与，构建多种监督机制，实行多措并举的管理方式。

③完善制度，加大对土地复垦的监管力度

各级政府和土地复垦管理部门，进一步完善督查制度、考核制度和公众参与等制度，从露天煤矿土地复垦的事前、事中和事后三个阶段加强管理。有条件的地區，可以利用卫星遥感技术、无人机技术等先进执法手段，加强日常监管和动态巡查，逐步形成“四化互动，三重管理”模式。即动态巡查村（嘎查）协查员及时化，乡（苏木、镇）国土所日常化，旗（区）执法监察大队动态化，市级执法支队定期化。对露天煤矿土地复垦实行一票否决制度，采取树立复垦绿化示范点、倒排复垦时间表、挂牌督办和绘制矿区复垦一张图等措施，不断强化土地复垦监管力度，实现露天煤矿土地复垦处处检查、时时监督。通过源头防控，将土地复垦违法违规行为发现在初始，解决在萌芽。

④严格执行制度，加强土地复垦资金的管理和使用

按照《土地复垦条例实施办法》的规定，预存的土地复垦费用遵循“土地复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则。露天煤矿应建立土地复垦费用专门账户，并与旗区国土资源主管部门和银行签订三方协议。露天煤矿应按照国土资源管理部门核定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。政府管理部门应建立预存土地复垦费用、草原植被恢复费、森林植被恢复费等资金统筹使用机制，最大限度地发挥各项资金的有效使用，做到取之于民，用之于民。对不按规定存储土地复垦费用的露天煤矿，主管部门不予办理采矿许可证变更、抵押和延续等手续。对在规定复垦期限内未进行土地复垦恢复治理的露天煤矿，主管部门应按照《土地复垦治理责任书》等要求，责令限期治理。对逾期仍不治理或者治理后验收不合格的，责令停止生产，不予办理后续采矿用地手续。同时，主管部门启用预存的土地复垦费用进行土地复垦。

（3）探索事后管护，构建复垦土地后期管理新模式

①复垦土地后期管护办法

政府及管理部门应积极采取措施加强露天煤矿后期管护。对露天煤矿复垦后无人管护的土地，政府层面出台具体管理办法。复垦土地验收后，对原土地使用者愿意接管的予以交还。对不愿接管的，达成用地协议，允许企业或个人依照复垦后土地用途使用土地。

②复垦土地后期管护模式

积极探索矿业新村建设，解决失地农牧民的就业问题，形成农村可持续发展模式。所谓矿业新村是指以各类资源为依托，将失地农牧民统一转移安置在矿区及周边的适当区域，采取组建合资或合作公司等方式，解决矿业与农业、矿山与农村、矿工与农民等问题，达到协调发展、和谐共赢的一种新型的经济组织形式。从而形成农民、股东、工人等多种身份为一体的管理模式。

露天煤矿和矿区农民作为合作主体，应本着自愿互利、平等一致的原则。通过合资、合作、培训等多种形式，共同进行露天煤矿土地复垦治理和矿业新村建设。在新农村建设上，以农牧民为主，露天煤矿参与新农村建设，并负责资金投入。在土地复垦治理方面，以露天煤矿为主，农牧民参与土地复垦治理，并负责后期管护。实现矿业、农业协同发展，推动矿区社会主义新农村建设，从根本上解决露天煤矿土地复垦后期管护问题。