河北农地承包经营权流转问题与对策

乔立娟 张润清 刘晓东

摘要:土地是农业生产的最基本要素,建立灵活有效的农地流转机制,是农村经济和社会发展的必然趋势,也是发展现代农业的有效途径。介绍河北省农村土地流转的现状与存在的问题,旨在探讨促进农村土地流转的对策,积极引导河北省农村土地流转向合理、合法、健康方向发展。

关键词:土地承包经营权;农村土地流转;农民收入

中图分类号:F301.3 文献标识码:B

2001 年底,中共中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,明确提出了规范土地流转 “四到户”和“十六个不”的要求。2005 年1 月,农业部出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农村土地流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理等做出了详细、明确的规定。随着河北省农业经济的发展,农村人口流动性加强,家庭土地联产承包责任制的弊端逐步显露。加快农村土地流转,实行适度规模经营,改变现行的均田承包、地块分散的格局,是提高河北省农业产业化经营水平和农村土地利用率、产出率的有效方式。

一、河北省农村土地承包经营权流转的现状分析

河北省是全国粮油集中产区之一,全国三大小麦集中产区之一,截至2006年底耕地面积为9 474万亩,可耕地面积居全国第四位。河北省农村常住户有1 292.6万户,从事农作物种植业的有1 210.4万户,人均耕地1.4亩。河北省农民仍是以农作物种植业作为主要种植方向,占到所有农户的93.64%。由于土地承包经营权延长30年不变等原因,使得一部分河北省农村常住户无法通过村集体承包到耕地:全省有6.1%的农户没有从户籍所在村承包耕地;有7.7%的农户没有经营耕地,存在一定的失地或是无地农民。根据现行的土地政策,无地农民的数量将越来越多,现在的土地承包情况将无法满足需要。在这种情况下,河北省各乡村开始自发或有组织的土地流转,成为家庭联产承包责任制的有效补充。

河北省农村人多地少、劳动力资源丰富、增收空间不大,土地流转既可以使部分农民从土地上拨离出来,从事非农工作, 又可维护农民的土地承包权益, 减轻外出务工经商人员经营责任田的压力, 解除农民离土离乡的后顾之忧;又为种养大户、开发商提供了用武之地,实现了转移劳动力和农民增收双赢。

据统计河北省农村从业人员3 314.84万人,其中,在第一产业就业的占67.0%;在第二产业就业的占16.8%;在第三产业就业的占16.2%。除传统农业外,大量河北省农村从业从员从事于非农产业,其中以制造业、建筑业、批发零售业和服务业等行业,在经济较为发达的地区,如石家庄地区和唐山地区农村将近一半农民从事于非农产业。另外,由于河北省毗邻京津,交通便利,相当一部分农民选择外出打出来获得更高的收入。2006年,河北省农村外出从业劳动力455.68万人。

土地流转前,河北省大部分地区的农户经营的承包耕地多是种植玉米和小麦。在收成好的年景时,扣除种子、化肥、农药等生产费用,每亩耕地可得净收益500 元左右。通过土地流转,农户可得流转收益每年每亩约300 元,亩收入与自己耕种土地差别不大,且省去了人工费用。同时,农户可以从土地上分离出去,打工或从事其他行业赚取无费用、无成本的劳动收益,外出打工一般每天30 元,月收入可以达到1千元左右,不仅增加了农民的收入,还解放了农村劳动力。与此同时,种养大户可以通过转入土地进行规模经营,如邢台地区威县五里台村村民们通过包入土地,大面积种植棉花,种植面积最多达到40亩,普通也有10亩左右,棉花每亩纯收入约为1 200元,同时进行西瓜套作亩纯收入可达到2 000元,通过机械化种植和忙时雇人采摘的方式,年收入均达到2万元以上。

二、农村土地承包经营权流转中存在的问题

河北省农村土地承包经营权的流转为河北农村经济的发展,消化剩余劳动力和增加农民收入发挥了积极的作用。但由于目前农地评估制度不健全,农村土地市场不规范和农地过于分散等原因,导致在目前农村土地承包经营权流转中存在一定问题。

1.农民对土地流转认识不足,流转费用不明确。河北省农村土地承包经营权流转大部分是农户间自发进行,流转规模较小,流转费用不明确。随着中央惠农政策的不断出台,农民从中央惠农政策中得到的实惠越来越多。一些农户认为种田不但不再缴纳农业税,还可以获得一定量的农业补贴,觉得弃之可惜;或是担心丧失土地经营权,生活无保障;或是担心土地流转费用难以兑现等原因而不愿将土地流转出去。

调查发现,目前河北省各地的土地流转费用差距颇大,也没有统一的定价标准。流转双方大多以种粮效益作为商定流转费用的依据,结果往往使承包农户吃亏引发一些经济纠纷。唐山地区的每亩耕地年流转价大约为500元/亩,邢台地区大约为300元/亩,保定地区则在250元左右。而且即便是同一地区,同样地块的流转价格也可能存在显著不同。以河北省保定地区徐水县小公村为例,同一户村民的几个地块转出,分别以167元/亩、174元/亩、200元/亩和免费的价格由本村人租种。如此低的流转价格,大大打击了农民流转土地的积极性。

2.流转机制不健全,缺乏必要的服务。河北省土地承包经营权流转很多实质上不是真正意义上的流转,不进行登记,不遵循一定的程序,没有履行必要的手续,也缺乏明确的法律依据。大多采取“口头协议”,没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利和义务关系,造成承包关系混乱,流转工作无序。大部分土地流转都没有签订合同,即使有合同,也存在条款不清和利益分配不规范等不完善之处,致使土地流转纠纷隐患增多。另一方面,使得承包者没有长期保障,担心投入资金收不上来,造成承包者普遍存在短期行为,不肯对土地作较多投入,进行掠夺性种植,破坏地力,也不对水利设施进行妥善维护。

河北省各乡镇普遍没有建立土地流转的中介服务组织,加之具有一定规模的种植大户太少,村民委员会和村民小组的服务功能又发挥得不够,尤其是村民委员会在土地流转方面的服务职能作用还没有充分发挥出来,当农户由于规模经营或外出务工等原因,需要流转土地时,村民委员会对协调流转、指导签订合同等服务不能及时跟上,严重影响了土地流转的速度、规模和效益。

3.地块过于分散,无法规模流转。家庭联产承包责任制初期,我国农村大多数土地是按土地的远近、好坏,林木的种类、大小、多少搭配按人口平均到户。这种平均分配制度导致土地过于零碎和分散,后经数次承包地调整,每户的承包就更加零散。据课题组调查,农户承包的田地最多的有十几块,少的也有两三处。土地的细分化既不便于土地的经营管理,也不便于农田基本建设和产业结构调整。随着越来越多的大型机械在农业生产中的应用,狭小的地块严重阻碍了生产力的发展,也不利于土地流转的进行。

分散的地块多采用互换、转包和转让的形式在亲友和本村村民间流转,很多采用口头协议,转包费较低。且由于流转面积小,转让金额不足以给转出户充足的生活保障,转入户也难以进行长期的规划和大面积的规模经营。以保定地区徐水县小公村为例,某户农民承包耕地总面积为6.8亩,却分为大小8个地块,最小的仅为0.2亩,最大的地块也不过2.1亩。该农户进行承包地转出时需要对每块土地转租进行议价并制订8份土地转租协议,大大增加了土地流转的成本。另一方面,由于地块分散且面积较小,也使得其它农户不愿租种。

4.规模种植风险大,土地流转需求动力不足。土地经营分散,制约着规模经济的发展。为提高土地生产效率,可以采取承包大户通过自愿流转或者村集体帮助流转的形式承租下来,统筹开发利用,取得规模效益。但由于农业投资成本高、周期长、风险大、收益低等多种因素影响,各类经营业主不敢大规模搞开发。即便种植大棚蔬菜或发展高效农业,收益提高的同时需要相对较高的投入,也面临更大的市场风险,使得土地流转市场大规模开发需求不足。

河北省农业龙头企业整体上规模小,数量少,与农产品生产基地关系不紧密,对土地大规模流转贡献不大。而且在土地大规模流转中,相当一部分农业企业与农户的关系还是松散型或不稳定的,没有结成风险共担、利益共享、协作发展的关系,各种风险完全由业主承担,一旦遇到自然灾害或是市场价格波动,不仅使农户利益得不到保障,企业也可能中止租种,产生利益纠纷。

三、促进河北省土地承包经营权流转的对策建议

土地使用权流转与否是承包户自己的权利,土地流转工作要尊重民意,遵循自愿原则。承包农户必须在土地流转中享有充分的参与权、知情权和自主权。同时要保护农民的土地承包经营权,使农民对土地产生归属感,用心经营土地,保证土地政策的实施。

1.健全农村的社会保障机制,弱化土地的保障功能。由于河北省农村经济发展相对滞后,因此土地经营对农民而言,不仅是一种经营手段,更是大部分农民就业、生存保障和社会福利的主要依靠。因此,做好农地流转首要问题是解决农民的社会保障问题。现阶段要逐步将农民的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障制度,通过推行农村养老保险,建立农民最低生活保障制度,完善农村合作医疗保险制度,实行大病统筹的方式让农民病有所医,老有所养,基本生活有保障,解除转出土地农民的后顾之忧。

在具体操作上,应该按照“低水平、广覆盖”的原则设计农村居民基本养老、医疗保障制度。所谓广覆盖,是指农村中各类人员均可参保。其资金筹措应按国家、集体、个人共同分担的思路解决。引导农民自己拿出一点,有条件的集体经济组织补贴一点,政府拨出一点。对于转出土地的农民,可以以土地换保障,不占有土地的,不缴费或少缴费,直接纳入保障范围。同时,做好农民低保和农村社会救助工作。制定农村低保标准,凡符合低保条件的全部纳入低保范围。对无劳动能力或无赡养人的老年人、残疾人等贫困家庭,给予常年社会救济或临时社会救助。

2.增加土地承包经营权流转模式,发展规模经营。课题组调查显示,目前河北省农村土地流转大多是农户间自发进行的,土地流转形式主要为转让与出租,在乡村组织的引导下进行的大规模土地流转较少,流转形式也比较单一。提高土地资源的利用率和产出率,需要采用多样化的土地流转模式,实现土地适度规模经营。使农村土地流转由单一的出租与互换向转包、出租、入股、信托等多种形式转变。按照“政府引导、法人投资、企业经营、产业化开发”的思路, 引导各类组织和个人参与土地流转, 不断拓展土地流转的渠道。

在土地流转上,积极探索龙头企业带动型、合作经济组织带动型、主导产业带动型、集体经济带动型、流通市场带动型、种养能手带动型等六大规模经营模式,推进农村土地规模经营,集约利用。其中土地股份合作制和土地信托模式均值得推广。土地股份合作制指土地承包者将其拥有的土地承包经营权入股,在自愿的基础上组建土地股份制或股份合作制企业,农场和股份合作社,凭其所拥有的股权参与权益的分配并共同承担风险,按股分红,使土地使用权以资本形式进行流转。土地信托模式是指土地承包者将土地委托给土地信托服务机构,将其拥有的土地使用权在一定期限内转让给其他单位和个人的行为。土地信托机构通过招投标的方式将大片土地出租给种田大户或工商企业来经营,农民则根据自己流转的土地数量来获取租金。

3.建立土地流转规章制度,健全服务网络。河北省农村土地流转中,农民自发的土地流转主要是出租与互换,流转方式效率低、规模小、期限短且收益少,也没有规范的流转合同。为了从管理上规范农村土地流转,应当建立相应的土地流转规章制度,逐渐进行政府主导式流转。通过在各村成立村土地流转服务站,区( 县) 、乡( 镇) 成立农村土地流转服务中心的方式来健全土地流转的服务网络。村土地流转服务站负责宣传贯彻农村土地流转政策法规,开展政策咨询和服务,做好土地流转情况调查,及时传递和反馈土地流转信息。土地流转服务中心负责农村土地流转的监督、指导、管理、调解等职责。

各区( 县) 、乡( 镇) 要建立农村土地流转程序制度、审查制度、价格指导与保护制度、用途管制制度、收益分配机制、合同管理制度、登记备案管理制度等制度,培育和支持社会中介组织参与农村土地流转服务,帮助农民联系流转对象,协调流转价格,指导合同签订,督促合同兑现。同时在各区( 县) 和乡( 镇) 要建立农村土地流转仲裁机构,配合司法部门协调处理和仲裁农村承包土地经营权流转过程中出现的各种矛盾和纠纷,为流转双方提供有关的法律、政策咨询和信访服务等,切实维护流转双方的合法权益。

4.建立土地流转有形市场,促进土地高效有序集中。目前,河北省大部分土地流转市场属于无形市场,流转双方均需要较高的搜寻与考核成本,且操作不规范。针对土地流转无形市场交易成本较高的情况,可以效仿山东省滕州市建立土地流转市场的方式解决。山东滕州土地有形市场自2006年初创办以来,随着市场的发展,不仅有具体的交易场所,还形成了完善的价格机制、谈判机制与管理机制。土地流转市场的建立,既减少土地无序流转,又减少矛盾纠纷,促进土地流转正规化。

具体操作方法为,由政府投资建立土地交易大厅,确定交易流程。同时各村设立一名农村土地信息员,及时掌握土地流转信息。土地流转市场将农村信息员采集的农民土地流转信息汇总至土地交易系统进行统一发布,包括土地位置、承包人情况、土地面积、肥沃程度、拟交易价格和出让年限等信息。交易中心设多名服务人员,通过拍卖竞价或平等协商方式进行交易,交易成功签订土地流转合同。建立土地有形市场,一方面有利于农民以满意的价格转出土地,一方面获得确定的租金收入,还可以通过外出打出获得收入,提高农村经济水平。而一些企业和经营大户也可以通过土地流转市场获得所需土地,发展规模经营提高土地产出效益。

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(责任编辑:孙桂珍)