失地农民补偿模式评价及机制研究

赵继新 丁娟娟 裴新岗

摘要:中国正处于城镇化快速发展阶段,失地农民利益补偿问题是城镇化过程中必须解决的一个关键问题。各地在城镇化过程中已经摸索出不同的补偿模式。只有一个科学合理的失地农民补偿,才能使农民享受到经济发展带来的共同成果。

关键词:城镇化;失地农民;补偿模式;补偿标准

中图分类号:F301.3 文献标识码:A

城市化和工业化是一个国家和地区经济社会发展的必然路径,中国自古以农立国,农村人口众多,进入近代后中国城市化进程逐步加快。特别是改革开放以来,中国城镇化发展迅速。据中国国家统计局统计,中国农村人口总数逐步减少,农村人口在总人口中所占的比例由1978年的82.08%降低至2006年的56.10%。城镇化的迅速推进必然导致对原有农民土地的征用,但由于中国计划经济时期形成了二元经济结构,长期以来城乡分割的不合理政策,使失地农民在就业、子女教育、养老保险等方面并不能享受城市居民同样的“国民待遇”。

中国社会科学院2004年的一项研究表明:在失地农民中,生活水平下降的占60%以上,生活水平较征地前提高的不到10%。而这个困局的根本原因就在于中国长期存在的二元经济结构。如何打破二元经济结构,关键在于失地农民补偿机制和补偿标准是否合理。只有一个科学合理的失地农民补偿才能使失地农民享受到经济发展带来的共同成果。

一、失地农民现行补偿模式评价及存在问题分析

(一)现行的征地补偿主要模式

1.货币补偿模式

货币补偿模式是指政府将失地补偿费用以货币形式给予失地农民,其补偿和安置的核心是对集体经济组织及被征地农民实行完全的货币补偿,补偿后被征地农民自谋出路,政府不再承担责任。现在主要有一次性货币补偿模式和分期货币补偿两种方式。

一次性货币补偿是政府将失地补偿费用一次性给农民,这种补偿模式当前采用最多。如南京市在2004年前、北京的门头沟地区、太原市郊区在进行补偿时都采用这种模式。分期货币补偿是指政府把失地补偿费用按月、年定期给失地农民,这种方式采用不多,如北戴河的征地补偿就采用的这种方法。

货币补偿模式比较容易执行,补偿标准确定后,只要补偿资金封闭运行就能保证资金到位,在短期有利于减轻政府的负担。但是从长远来看,这种补偿办法侧重考虑失地农民暂时性的生活问题,不能对失地农民形成长久的保障机制,失地农民普遍出现了坐吃山空的困境。由于许多失地农民文化水平低,失去土地后缺乏再就业技能,导致生活无着,失地农民不能充分享受到经济发展的成果。

2.非货币补偿模式

各个地区在进行补偿安置时,针对货币补偿中存在的问题,还探索了其他非货币补偿模式,如土地换社保、土地入股、组合补偿等。

一是土地换社保补偿模式。成都市在失地农民补偿上进行了探索,对2004年之后的失地农民根据不同的年龄段提供不同的保障制度安排,实施土地换社保的办法,对进入社保体系的失地农民不再发放土地补偿费、安置补助费或生活补助费。上海市于2003年对失地农民推出了小城镇社会保险制度,除了支付补偿金之外,要求失地农民全部参加保险。此外,政府还为失地农民建立一定的补充社会保险费,这样可以提高失地农民以后的养老待遇以及他们在就业过程中的基本生活保障。

这种补偿方式的优点在于降低了参保门槛,能够最大限度扩大保险覆盖面,有利于满足失地农民的多样化需求,促进失地农民的就业,从源头上保障失地农民的长期生活和发展;为失地农民建立了长效保障机制,解决了失地农民的后顾之忧。同时,这种保障制度有利于增进社会公平,对失地补偿金可以理性安排,政府逐步从征地主体转变为政策制定者、协调者和监督者,使得政府责任进一步显化。

但是这种补偿方式主要集中在发达地区和省会城市如上海、北京、成都、广州等,适用于地方财政基础较为雄厚的地区。中国当前地区经济发展很不平衡,二元经济结构很明显,南北差距、东西差距、大小城市郊区差别等使得许多地方在解决失地农民补偿问题时面临着财政困难,如果全面入社保则容易给地方政府财政带来沉重的负担。

二是土地入股补偿模式。土地入股模式是对失地农民按照股份合作制原则,采取股份的形式,实行劳资相结合的一种新的补偿模式。总结为“土地变资产、资产变股权、农民当股东”。

这种新的模式发挥企业的作用来妥善安置失地农民,兼顾农民长短期损失,政府以最小的财政投入完成土地征收。但是,土地入股模式存在着委托代理问题,村集体能否完全代表村民的利益取决于村级治理结构,还由于不同村之间情况不同,需要通过设计激励机制完善委托代理,并充分发挥村民的监督作用。

三是组合补偿模式。北京市大兴区在失地补偿中推出了生活、就业、养老保险和集体资产收益的“三加一”征地补偿模式。这种模式除了发放征地最低保护标准补偿费、建立失地农民社会保障和劳动力安置机制外,引导农民参与城市开发建设,使土地在农民增收致富中发挥更大的作用。

北京市石景山区在2004年尝试了一种新的补偿方式——留业安置模式:在发放补偿的同时,在开发的房地产中留一部分物业给失地农民使用,这部分房屋的产权属于失地农民,这样的模式使得失地农民不至于在失去土地后没有产业,部分解决了失地农民的安置问题。

这种补偿模式从多方位对失地农民进行补偿和安置,为失地农民在失去土地后转为城镇居民身份提供了一条比较好的途径,使得失地农民可以尽快的融入城镇居民生活当中。

(二)现有补偿模式中存在的问题

上述这些补偿模式在各地均有探索和实践,有的模式取得了较好的经验,但就我们调查情况看,这些征地补偿模式在实施过程中也暴露出一些共同的问题。

一是这些模式在对失地农民进行补偿时,主要考虑了老年人的保障问题,而对青年人的就业发展问题和受教育问题关注较少,并且缺少行之有效的措施。青年人由于缺少教育,很容易成为流浪人员,增加了社会的管理难度和不稳定性。

二是在对失地农民补偿时,政策经常有变化,同时也存在着政策执行不到位的情况。国家补偿费在分配时,由于是由村集体进行分配,这样就存在一个委托代理问题,如何使得村集体对补偿费用及时足额给失地农民,是当前和以后都要注重解决的实际问题。

三是对失地农民身份转化考虑的比较少。农民失去土地后成为城镇居民,但所享受的政策待遇差别很大,农民失地后长期发展得不到保证;不同经济发展地区补偿情况差别很大。农民失去赖以生存的土地,文化程度比较低,造成就业等困难,子女受教育等问题这些模式里考虑比较少。

四是这些模式基本上都集中在经济发达地区和省会城市,这些地区本来资源就比较丰富,政府财政收入比较高,对失地农民补偿相对也比较成熟。中国经济发展不平衡,不同地域、省份、城市解决的方式必然不可能完全相同,但城镇化过程中的指导原则应该是相同的,为此,迫切需要一个科学有效的方法来对失地农民进行补偿。

二、失地农民利益补偿原则

西方发达国家在征地补偿中主要采用全部补偿原则、相对补偿原则、部分补偿原则三种。由于中国农村土地制度实行的是集体所有制,政府在征收土地中占据主导地位,城乡二元经济结构的存在使得我国在制定失地农民补偿标准时不能完全照搬西方的模式。

中国在征地过程中出现政府、农民、征地方的三方利益博弈,处理好这三者之间的关系是制定失地农民补偿原则的基础。第一,补偿标准制定的多与少的问题,征地方希望支付补偿少些,而农民则希望获得的补偿多些,政府面临如何协调的问题;第二,补偿执行难与易的问题,货币补偿实施比较容易,没有后续工程,而非货币补偿则在实际执行中存在一些难点,如何解决执行难易的问题也是补偿原则的关键;第三失地农民短期利益和长期补偿的关系,补偿对失地农民的短期生活补偿和长期补偿应该达到什么标准。

从原则上分析,对失地农民的补偿应坚持效率和公平。效率是经济发展的一个核心目标,这个目标在可以最大化社会成员效用的基础上对失地农民进行补偿;而公平标准要求失地农民获得土地的全部补偿。要实现效率和公平两个政策目标,我们认为失地农民土地补偿应坚持以下原则:

(一)兼顾失地农民短期和长期损失的原则

在中国,土地对于农民更多的体现为基本生活保障和长期生存之本。在对失地农民进行补偿时,必须兼顾农民的短期损失如农作物损失、即期利益损失等,还必须考虑失地农民的长期损失如土地的保险功能、子女教育、就业等损失。

(二)与当地财政经济相适应的原则

补偿标准必须根据当地政府的财政支付能力确定,避免出现“财政错觉”(Fiscal Illusion)①,因为,一方面土地增值程度与地方经济发展、土地供求关系密切,而这两者的发展程度都影响到地方财政;另一方面只有可支付的能力才是真实履行的能力,要把补偿落到实处,也必须坚持与地方财政相适应的原则。

(三)公平合法的原则

保证征收农民土地从程序到执行公正合法。当前许多地方在征地过程中引发的矛盾和冲突,主要原因就是征地程序不透明,执行中补偿费不能及时发放。必须要有一个公平的补偿要求程序和执行的公正合法。

(四)区分公益和商业征地原则

公益性用地和商业性用地的补偿标准应该不同,公益性征地为了社会公共利益,外部效应大,主要由政府财政投入;商业性用地是为了获取土地开发后的商业性收益,主要由开发商投入。在确定对失地农民的补偿标准时也应该体现这种差别。

三、失地农民利益补偿机制建设思路

解决城镇化过程中失地农民的关键在于打破城乡分离的二元经济结构,体现在城镇化的具体过程中。建议沿着从解决失地农民基本生活,到补偿政策的执行,再到解决失地农民的社会保障的一条从简到繁,逐步深入的解决失地农民问题。

(一)制定公平合理的失地农民补偿标准

在制订失地农民补偿标准时不仅要考虑土地给农民带来的收入外,还要考虑土地的保障功能和失地农民按城市方式生产、生活所需要的费用;不仅使得失地农民的生活水平不降低,而且可以得到提高;不仅要考虑失去土地的直接损失,也要考虑与土地有关的间接损失,逐步走向按照土地市场价值确定补偿标准。

(二)建立科学的补偿机制,保障补偿政策到位

现在的土地补偿程序是从谈判到领取补偿费都是由村集体代表失地农民进行的,根据经济学假设,村集体为理性的,那么就可能出现为了自己的利益如地位、和政府关系等行为,损害失地农民的行为。在当前,迫切需要建立一套科学合理的补偿机制,保障补偿费用及时足额发放到失地农民手中,这应该是进一步规范的重点。

当前,重要的是建立村集体和村民之间的互信机制,保证村集体真正代表村民利益。通过村集体激励机制的建立,保证代理行为规范化,保证补偿政策的顺利落实。北京市从2004 年开始推行政府和被征地农民的代表即村集体通过协商来确定,从实践的结果来看,这种方式使得失地农民也参与到制订补偿标准中来,使得失地农民有了体现自己意愿的渠道。笔者认为这种作法值得其他地区借鉴与推广。

(三)建立全方位的失地农民社会保障制度

从经济学角度分析,农民土地被征用,身份转为城镇居民,也应该享有城镇居民的社会保障政策,现实中失地农民不能享受到和城镇居民一样的社会保障政策。建议在以后的征地中,为失地农民建立全方位的社会保障制度,如医疗保险、养老保险、失业保险等。同时对具有劳动能力的失地农民进行就业培训、推荐就业,安排好失地农民的子女就业问题。

注释:

① 1994年Miceli 和Segerson提出“财政错觉”的概念,指政府不能准确估计与其行为相关的社会成本时,便会出现“财政错觉”。

参考文献:

[1] Miceli,T. , Segerson,K.,Regulatory takings when should compensateion be paid? Journal of Legal Studies 23,1994:749-776.

[2] 周华蓉,贺胜兵. 中外土地征收补偿标准比较研究[J].黄岗师范学院学报, 2007(2):118-121.

[3] 周诚.农地征用中的公正补偿[J].中国土地,2004(12):12-13.

[4] 戴中亮.中国失地农民补偿模式的重构[J].东北财经大学学报,2004(6):54-56.

[5] 朱道林.现行征地补偿制度的理论思考[J].农村经济,2003(6):9-11.

[6] “征地制度改革研究”课题组.征地制度改革的初步设想[J].中国土地,2000(4):16-18.

(责任编辑:石树文)