国库集中收付制度的国际比较与启发

(中国人民银行玉山县支行，江西 上饶 334000)

国库集中收付制度的国际比较与启发

周利人

(中国人民银行玉山县支行，江西 上饶 334000)

文章从机构职能、账户设置、支付程序、监督管理等方面总结欧美国家的国库集中收付制度发展情况，并借鉴国际经验探讨我国国库集中收付制度完善和优化的建议。

国际比较；国库集中收付；启示；对策建议

自2001年我国推行国库集中管理制度改革来，我国国库集中支付制度处于不断完善与发展中。但受当前改革难度的不断加大，国库电子化水平仍然减低、制度建设水平仍然较低等因素影响，导致深化国库集中支付制度的改革中仍然存在一定的困难。如何借鉴国外发达国家国库集中支付制度先进经验，优化和完善国库支付制度改革，提升我国国库集中收付的财政资金管理水平和使用效率，是当前国库支付制度改革中值得研究的课题。

一、欧美国家的国库集中收付制度发展及比较

国库集中收付是任何一种经济体制财政管理中不可缺少的组成部分。任何一种经济体制所不可缺少的国库财政管理制度。当前欧美国家国库集中收付发展水平已经相对较高，但我国国库集中收付制度起步较晚，因此有必要对欧美国家的国库集中收付制度的发展情况进行进行研究比较。

(一)欧美国家国库机构的职能比较与分析

当前，国际国库集中支付制度的机构设置主要有两种：一种是独立国库机构，如美国和英国；两一种是财政部下属机构，如法国和日本。由于国际国库集中支付制度的机构设置不同，导致其机构职能存在一定的差异。

美国：美国国库机构为总统预算办公室(OMB)，其是一个独立于财政部的机构，直接对白宫总统负责，但其另设国库局和会计局负责国库集中支付的执行。国库局主要负责国库集中支付业务的审核。会计局负责制定统一的库集中支付会计制度、报表制度，并负责签发联邦支付支票。

法国：与美国国库机构设置不同的是，隶属于国家经济财政部的国库司为法国国库管理机构，但其仅负责政策制定。而国库集中支付执行单位为公共会计出纳署，主要负责执行国家国库集中支付的支出审核、会计核算、报表编制等。

(二)欧美国家国库账户设置的比较与分析

尽管国外国家在国库集中收付制度的机构设置上有所不同，但在收付资金管理方面均采用同一种形式，即国库单一账户模式设置。

美国：美国国库账户设置采取国库单一账户形式进行，但由不同分类账户组成。OMB所属单一账户是国库资金管理的唯一账户。而分类账户则是各部门自设账户，不进行现金存储，仅用来记录部门现金预算支付情况。在这种国库账户设置模式下，所有国库现金都集中在一个账户，这个账户支付人是国库局，方便进行现金管理。

法国：法国国库账户有法兰西中央银行开设及管理，并负责财政所有资金的收支管理，同时亦严格规定其他银行不允许设置账户。另外法国设置特别账户配套使用的分类账户，以反映各级部门的国库支付情况。

(三)欧美国家国库支付程序的比较与分析

当前，欧美国家的国库资金支付均以先进的政府信息管理系统为依托，但由于各国政府信息管理系统功能上存在差异，因此欧美国家在资金集中支付程序上也存在一定的差异。

美国：美国国库资金集中支付主要分为三种形式，即物资购买支付、国家公务支出及其他形式支出。物资购买支付由各预算单位提出支付申请，由国库局审核，由会计局签发联邦支付支票。国家公务支出由国库局负责审核，只有在审核通过后，国家会计局才能签发支票或进行银行转账支付。

法国：法国国库支付程序设置较为单一，但其支付程序设置比较严谨，可分为四个步骤。第一步：支出部门签订购买合同或提交公务支付申请；第二步：由国库司审核合同或申请，核算支付金额；第三步：国库司所属公共会计师进行预算审核，并签订支票或支付令。第四步：资金出纳严格由法兰西银行设置的特别账户拨付。

(四)欧美国家集中收付监督的比较与分析

国外发达国家具有完善的国库集中支付监督机制，均设立了国库集中支付监督管理机构，有效监督了国库资金支付的运作。

美国：美国规定国库集中支付的预算制定和支付审核必须分离执行。即国库集中支付的预算由总统预算办公室或统一制定，但必须由议会审批通过之后，才能由国库局和会计局来执行国库集中支付。

法国：法国国库集中支付的监督机制十分完善，公共会计司、国库司、审计法院等国库集中支付部门均有自己完善的监督系统，同时其监督又相互制约和监督。财政部派驻专员对中央各部门进行财政监督，公共会计司负责对税务总局、预算司等各业务部门的账目和执法质量进行审查。审计法院独立于议会和政府，对国库集中支付的执行情况进行全面监督。

二、欧美国家国库集中收付制度对我国的启示与借鉴

虽然在欧美国家国库集中收付制度中，管理机构设置和支付程序上存在差别，但在支付账户设置及监督管理方面均具有共同特征，借鉴这些发达国家国库集中收付制度，对于当前我国国库集中收付制度改革是有所裨益的。

(一)变革和完善的国库集中支付管理机构

国库集中支付管理机构在监管国家财政资金支付过程中能发挥巨大作用，经直接影响到国库资金的使用效率。欧美发达国家在管理过程中，遵循国库集中支付制度的客观性和必然性，使国库集中支付制度已经不是传统意义上的国库管理，承担着更广泛的管理职能。在当前我国国库集中改革正处于持续推进的阶段，借鉴国外发达国家变革和完善的国库集中支付管理机构模式，转变政府财产保管者和“出纳员”角色具有重要的意义。

(二)支付和审核相分离的集中支付模式

尽管欧美发达国家的集中支付管理机构名称不同，也有独立国库机构和财政部下属机构之分，但其有一个共同点，即支付和审核相分离的集中支付模式。设立专门机构负责对财政指出预算进行审核，而执行由专门机构负责资金的拨付。这种支付和审核相分离的集中支付模式，虽然在国库集中支付过程中增加了相应的环节，但却可做到事前控制，从而降低支付风险，值得我国国库集中支付执行的借鉴。

(三)单一账户和分类账户的支付集中管理

欧美国家国库集中收付管理的核心在于仅有一个单一账户有财政资金支付权利。支付执法机关或预算部门设置各种过渡性账户均是不合理财政资金集中支付的滋生地，是“小金库”滋生的重要渠道[1]。从国际发达国家资金账户制度来看，其国库账户均为单一账户和分类账户，但是具有支付权的账户仅为单一账户，其日常支付业务严格保持“零余额”，保障每日结清，这种单一账户和分类账户的支付集中管理制度值得我国借鉴，需要由商业银行的专户管理逐步发展成为国库单一账户管理。

(四)完善和健全的集中支付监督约束机制

健全的责任制约与完善的执法监督机构是国际国库集中支付制度的显著特点。国外发达国家在进行财政资金拨付时，按照有关法律规范，明确划分国库支付机构的财务责任，并设立了明确的奖罚办法，并且专门的监督机构分工明确、相互制约，形成了严密的监督体系。另外欧美发达国家注重社会监督在国库集中支付管理中的作用，建立了完善的财务责任制度、财务支付内审公开制度等，这在一定程度上加强了完善了集中支付监督约束机制。

三、完善我国国库集中收付制度的对策建议

任何一项制度改革需要从不成熟到成熟、从不完善到完善的过程。从当前我国国库集中收付制度改革的十余年来看，虽然取得了一定的成效，但在改革推行中在机构设置、配套措施、监督体系等方面仍然存在一定的问题。虽然我国政治体制、经济管理体制及国情与欧美发达国家有很大的差异，但国外发达国家集中收付制度以下做法还是指导我国进行合理借鉴。

(一)完善组织机构设置

尽管我国实行国库集中收付改革后，有效进行了集中收付制度的相关机构设置调整，对职能部门的职责也进行了明确的规定。但从实施效果来看，各级方部门在机构职能调整上还有待改进。如省市国库支付中心仅代理各预算单位进行财务核算，尚未能完全实施对预算资金的有效审核，再如虽然财政国库支付中心与国库处相互独立，但工作协调性仍显不足，财务事权分担不科学等问题，需要国库管理和执行机构在职能设置方面进行有效整合。因此，可以借鉴国外国库执行机构的职能模式，推行国库管理机构与国库执行机构合署办公，从而使国库管理工作更科学合理。在完善国库集中收付制度相关职能部门的权责基础上，强化预算执行责任，依托电子信息技术提升国库集中收付制度的信息化水平，实现“依法理财”。

(二)健全完善配套措施

国外发达国家的国库集中收付制度具有完善的配套措施，从而确保了国库集中收付的执行。然而从我国国库集中收付制度改革的十余年来看，存在预算编制较粗、不够细化，政府采购制度不够完善，现金支付的比例过高等问题。欧美国家在此方面通过完善配套措施来解决。对于我国国库集中收付制度配套措施建设来说，主要包括四个方面。一是深化部门预算制度改革。应统一预算编制口径和方法，细化部门预算程序，全面推行部门预算制度，降低部门预算的随意性。应建立公用经费定额标准体系，进行分类分档的综合定额管理。应逐步将所有财政资金都纳入预算管理，加强用款计划在部门预算执行管理中的作用[2]。二是进一步深化政府采购改革。建立政府采购资金专户，采取国库单一账户直接拨付制度，促使预算单位执行政府采购制度。三是进一步深化预算会计制度改革。对我国现行预算会计修订和完善，完善集中支付事项权责发生制。四是加强政府部门信息化建设。推行无纸化管理，从而提升工作效率，完善现有国库信息系统功能，建立财政部门与人民银行、代理商业银行、事权部门之间的财政资金对账功能，确保财政资金安全准确支付。

(三)完善监督约束体系

当前我国已经实施了国库单一账户支付的模式，因此已经较好的约束了预算单位财政资金挪用风险。但是国库单一账户模式促使国库支付的风险，从实施国库单一账户支付模式前的分散型向集中型转变，在这中情况下，一旦集中支付风险发生，造成的损伤无疑是巨大的[3]。可见在推行国库单一账户支付的模式中，建立和完善监督约束体系显得尤为必要。应借鉴国外先进的管理经验，以现代信息网络技术为支撑，以财政资金的安全监督为中心，加强内控管理和外部监管，强化国库集中支付事前、事中、事后监，从而保障国库集中支付制度安全高效运行。

[1] 李艳.地方财政实行国库集中支付制度改革的问题与对策[J].西部财会，2015，18(3)：181-182.

[2] 财政部预算司部门预算课题组.建立现代部门预算管理制度的思路[J].预算管理与会计，2016，6(3)：1825-127.

[3] 邓晓兰，霍龙，赵榆森.论国库集中支付风险防范体系的构建[J].财政监督，2016，11(3)：16(4)：216-218.