人民币国际化背景下跨境资金流动本外币协同监管框架——监管实践和国际经验的综合视角下

(中国人民银行新余市中心支行，江西 新余 338000)

人民币国际化背景下跨境资金流动本外币协同监管框架
——监管实践和国际经验的综合视角下

刘江林

(中国人民银行新余市中心支行，江西 新余 338000)

一、人民币国际化背景下的跨境监管问题

(一)经常项目分立监管模式下人民币跨境监管不足。现期经常项目人民币监管权限归属于人民银行，但针对报关与收支币种之间或收支币种之间存在本外币错配的情况，未明确监管部门。在实际跨境人民币经常项目监管中，人民银行因监管实践缺乏，并未形成监管法规体系，存在手段匮乏的情况，主要表现在：一是人民银行未按主体归集，本地企业异地数据未纳入监管视野；未从海关采集进出口数据，局限于单边资金监管模式。二是数据体系不完善，未有效形成非现场监测工作，主要通过对银行进行现场检查以发现异常。三是尚未建立完善的分类管理模式，主要依靠外部评级来甄别高风险企业，而外汇局的货贸分类降级措施、个人关注名单，对应主体人民币业务不受分类措施的限制，容易造成降级企业改道人民币实现跨境收支。

(二)资本项目双头监管、政策框架不完善带来监管问题。一是资本项目业务中，外汇局掌握额度登记和收支信息，而人民银行则仅采集跨境收支信息，但双方都负有监管义务，而该双头监管模式带来重复监管和责任分散问题。如，全口径宏观审慎跨境融资管理实际操作中，外汇局审核企业情况表并进行初始额度登记，而银行还需向人民银行汇报该事项；对于人民币资本金使用，外汇局和人民银行整体监管合力弱于外汇局对外币资本金使用的监管力度。二是现期资本项目政策框架并不完善。全面的资本项目负面清单尚未建立，此外个人资本项目管理框架尚不完善，主要体现在个人境外直接投资政策尚不明确，这往往带来个人借道经常项目进行汇出的情况。三是外汇局政策难以在前置环节调控部分资本项下额度。直接投资额度主要由前置商务部门审批，这可能与企业本身经营财务状况存在不匹配的情况，但往往后续仍需为其办理。

(三)跨经常、资本业务及特殊业务监管手段不足。现期我国资本项目管理比经常项目更为严格，往往面临额度控制。但经常项下贸易信贷、转口贸易往往具有一定资本收支特点，却并不存在额度管理，容易被资本项目资金借道，且管理及统计均在经常项目。这一方面带来统计的失真，另一方面监管机构在发现可疑时、无法定性、敦促其整改或进行处置。此外，单一收支监管手段显现出局限性。货物贸易由于其存在进出口数据支撑，监管指标体系较为完善，但是在“保税区一日游”、“出口不收汇”等情况中，又暴露出现有的单纯的收支管理手段的局限性，一旦海关进出口数据并不属实或者对于企业延迟收付或甚至不收付，现有管理手段并不充分。

(四)在人民币国际化进程中的其他监管难题。一是现期管理模式动态跟踪机制总体未有效实施。除资本项目资金结汇使用存在审核上一笔业务资料的准动态跟踪机制外，其他业务动态跟踪机制尚缺乏。二是跨境人民币业务在行政处罚中缺乏依据。跨境人民币在处罚时，缺乏全面的处罚依据，这也造成跨境人民币业务管理威慑力不足的问题。三是本外币管理相对国内外经济形势存在滞后性。人民币利差、汇差、对汇率的升贬值预期等，均会对跨境资金流动产生不同程度的影响，进而引起收支不平衡，而在本外币管理框架本身不完善的情况，其介入管理时点较为滞后。

二、发达国家跨境监管的国际借鉴

除冰岛外，发达国家或地区基本无外汇管制，资金可以自由流动，在总体跨境收支监管中，往往对本外币采用同等监管模式。香港、意大利、加拿大等国家或地区基本放开，对于收支审查均要求较少，但还有一些发达国家积极实施监管措施，根据其监管特点主要分为以下类型：

(一)实时报告类。波兰外汇进出需要申报，银行对居民与非居民之间的涉及外汇交易的资金转移负有监管义务。德国自1958年起，实行货币自由兑换制，对企业或个人的外汇汇出也没有限制，企业或个人可通过银行将存款汇出德国，但单次汇款超过1.25万欧元，汇款者需要向德国联邦银行履行报告义务。挪威央行1990年起对本币和外汇没有太多管制，但要求如实报告。报告内容涉及交易项目和交易对方等(根据情况而有所不同)。按西班牙法律规定，西班牙实行外汇和资本自由流动，原则上外汇汇人和汇出没有限制唯一要求是要申报金额超过5万欧元等值货币的汇人、汇出款。这些国家为业务提供合理的渠道，但是关注于统计报告数据的准确性，有利于为后续监管提供更为准确的数据基础。

(二)事后报告类。根据日本《外汇及外贸管理法》等法律规定，任何公司或个人均可自由买卖外汇，每个月买卖外汇超过100万日元时，下一个月15日之前有义务向日本银行报告其用途和去向。如不报告或伪造证据，将受到半年拘役或50万日元罚款。向境外的支付超过10万日元时，需要本人的确认书。日本给予一定的时间滞后，有利于给予收支主体更多的时间，以提供更完善的资料，从而实现更深层次监管目的。

(三)重点监管类。在荷兰，尽管资金汇进汇出通常不受限制，但各银行须充分考虑反洗钱等因素。例如，无贸易往来大额资金的汇进汇出会受到严格审查；外资企业在向母公司返还利润时不需缴纳任何预提税，但支付给国外母公司的股息通常需交纳15%红利预提税(根据双边税收协议或欧盟规定，税率有时较低或为零)。以反洗钱为核心的监管模式，有利于提升资金收支的实质效应，为国际跨境收支提供良好环境。

(四)全面监管类。卢森堡没有外汇管制，但有较完善的金融监管体系和反洗钱体系。卢森堡货币局根据国际范例及丰富执法经验，力求使审核建立在科学分析的基础上，形成一整套有效的监督管理机制。为防止金融投机，使用“四只眼睛”原则、三重审计制度，做好“资格审查”、并严格执法。建立金融同业公会，借助同业的相互监督来补充监管，建立了有效的自律机制，促进监管机构的改进和效率，同时也可以防止法定监管机构滥用职权。法国的法规规定，银行必须十分了解客户情况，重点审核企业的资信情况。从企业性质、业务及经营范围、规模、所属行业、项目及地点等具体情况出发确定是否办理业务。科学分析基础、完善监管模式、多重监管手段、严格执法以及金融同业公会，均是跨境资金流动监管的优质经验。

三、跨境资金流动本外币协同监管框架

(一)建立本外币一体化监管体系，提升监管效能。改变本外币分开管理的跨境资金监管体系，从以外汇收支为监管内容的管理框架转变为以居民和非居民跨境资金流动为监管内容的管理框架，从制度安排和监管设计上将人民币跨境资金流动以及境外资产负债，纳入到跨境资金总体监管体系中来。人民银行、外汇局要对现行外汇管理、人民币跨境结算政策进行梳理、整合，确立本外币监管政策的基本框架、原则和标准，针对货物贸易、服务贸易、资本项目、个人项目等跨境人民币结算业务的各个环节，以防风险与便利化相结合为目的，制定统一的操作规范和管理措施，促进跨境人民币业务与外汇管理政策的无缝衔接，防范银行或企业打政策“擦边球”或套利套汇行为。

(二)完善资本项目管理框架，统一额度控制。一是全面完善外汇业务负面清单，将监管视野从程序违规转为实质违规的监管，规范企业跨境投融资行为。二是完善个人资本项目收支渠道，保证个人的合法境外投资需求得以满足，并加强个人境外直接投资数据的采集。三是完善全口径宏观审慎跨境融资管理框架。将预收货款及延期付款、转口贸易先收后支、外债、已分配外方未汇出利润、跨境担保余额合计计算跨境融入余额，将预付货款及延期收款、转口贸易先支后收、境外放款、境外已分配未汇回利润等余额纳入跨境融出余额，通过企业所有者权益、资产负债率以及跨境融入额与融出额的比率关系实现对额度的有效控制。

(三)建立跨境联动监管机制，拓展监管手段。在监管部门间形成联动监管机制，将商务、外汇局、海关、税务、银监会等部门纳入。一是建立相互协调机制，补足监管手段。一方面，可从出口不收汇企业等监测需求出发，和海关协调要求报关增加需要先进行货物贸易名录登记要求，加强对进出口延迟收付企业的进出口限制。另一方面，可统一规范，增强资本项目额度的合理性和科学性，增加额度与企业生产经营指标关联度。二是定期统一组织专项检查。由外汇局统一组织协调，共同开展涉外业务的联合专项检查，以检查为契机，加大部门间信息沟通，同时增强对违规主体的监管程度。

(四)建立综合、均衡管理框架，促进银行审查。一是加强外汇管理政策与国内外经济政策的协同性。在制定外汇管理政策时，加强对国际、国内经济利率、汇率、信贷政策、经济形势等进行全面收集及分析，对政策实施后的效果进行综合评价，以提升外汇管理政策的实际调控效果。二是加强长期综合性、均衡性的外汇收支管理。促进对跨境收支的均衡管理，实现对非法资金流出入的综合有效控制。三是全面构建银行动态跟踪调查报告机制。全面促进银行根据业务进行必要、充分调查，丰富外汇局的监管视野，扩展监管触角。