新预算法下加强国库监督工作的思考

(中国人民银行银川中心支行，宁夏 银川 750001)

新预算法下加强国库监督工作的思考

侯艳荣

(中国人民银行银川中心支行，宁夏 银川 750001)

本文从研究《预算法》在预算管理全面规范、公开透明等方面赋予的新内涵着手，分析目前基层国库监管的难点，通过分析深层次的原因，提出进一步加强国库监督工作、提高我国对财政资金监督质效的政策建议。

预算法；国库；监督；建议

《新预算法》规定继续坚持人民银行经理国库体制，为人民银行经理国库职责提供了法律依据和保障。同时《新预算法》丰富了经理国库内涵，从多个方面对人民银行经理国库职能提出了新的概述，将为基层国库更好地履行经理国库职责创造了机会，也提出了新的挑战。本文分析了基层国库监督难点，通过分析深层次的原因，结合《新预算法》中强化人民银行经理国库职能的依据，提出新预算法下进一步加强国库监督工作的政策建议。

一、基层国库监督难点分析

(一)预算收入方面—非税收入收缴环节监督“难履行”。《预算法》明确“一般公共预算收入包括税收收入以及非税收入”，对于税收收入的监督，随着财税库银横向联网(TIPS)的推广以及各基层国库努力，实现了对税收收入入库、收纳、报解的全方位监督，但是对非税收入的监督基本处于监管盲区。目前，非税收入缺乏统一、权威的非税收入法律法规，存在缴库环节多，缴库不及时，月末、年末集中缴库，进而成为各级财政调节预算收入的“蓄水池”等问题。基层国库因缺乏监督的法律基础，“督促检查收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库”这一法定职权难履行。

(二)预算支出方面—预算支出环节监督“难作为”。基层国库对预算支出的监督是我国现行预算执行监督体系中的一个重要环节，属于事中监督环节。但是在履职过程中，监督“难作为”趋势逐步扩大。一方面受基层财政编制的预算较粗糙、预算计划颁布晚、预算收支任意调整，自有裁量权过大等问题，加之基层国库自身监督手段落后的限制，对预算支出事中监督环节职能履行不到位。另一方面随着财政国库管理体制改革的不断深入，更多的拨款对象被纳入集中支付管理。但是我国现行的“商业银行先支付、国库部门后清算”集中支付模式，大大削弱了基层国库对预算支出的监督职能。

(三)预算退库方面—预算收入退库监督“难行使”。一方面受退库政策政出多门，退库政策更新快、退库审批权限不明确等因素影响，基层国库对于退库业务的监督基本还停留在对凭证要素准确性及印鉴一致性的判断，对于退库业务监督职权弱化较严重。另一方面非税收入退库成为征收部门年底调节预算收入任务的重要手段，年底突击退库、财政部门“以拨代退”成为普遍现象，据调查，某省2014至2016，连续三年12月份预算收入退库占当年预算收入退库总额30%以上。基层国库受当地政府压力，明知不可为而为之。因此对退库尤其是非税收入退库监督成为基层国库监督的另一难点。

二、 原因分析

(一)制度因素—部分业务法规建设滞后，指导操作性差。一是缺乏统一、权威的非税收入法律法规。非税收入无全国统一业务规范，基本都是各省各自为政，自行制定，对于非税收入的收、缴、支没有明确的高效力的规定，助长了非税收入作为调节预算收入“蓄水池”的效果。二是退库业务缺乏系统、完整、操作性强的政策指导和法律依据，政策法规滞后。目前尚无关于退库有关问题的管理办法。财政部在2002年向国家税务总局《关于税收退库问题的复函》中提及的《财政资金收入退库管理办法》至今为止未出台。

(二)体制因素—财政专户多头开户，单一账户制度不健全。国库集中收付制度改革不完善，财政专户遍地都是，国库单一账户体系的合法存在是影响基层国库监督职能发挥最主要的体制原因。一方面国库单一账户不单一。财政部近年虽规范了财政专户管理，但是仍有大范围的资金游离于财政专户中，商业银行成为真正意义上的“第二国库”，这部分资金入库缺乏规律性，进度不均衡，基层国库对于此部分资金监督处于真空状态。另一方面国库集中收付制度设计，“先支付、后清算”的倒逼式清算模式使得资金清算环节变成业务链条的最末端，基层国库只有被动清算，谈何监督。

(三)外在因素—地方党政考核压力大，违规业务频繁。各级财税部门为满足各级政府包括地区生产总值、财政收入、税收收入、财政支出等有关指标的考核任务进而违规操作，基层国库受当地政府压力，削减了监督职能，助长了一些地方政府部门采取先征后退、少征多退、随意调库等方式，截留上级财政收入，达到虚增或者隐瞒当年地方财政收支，进而达到虚构地方政绩的目的。

(四)内在因素—监督人员素质有待提高，监督手段落后。一是基层国库人员配备不足，业务素质不适应业务发展需求，严重影响了基层国库对于复杂的现代化国库管理和对外监督服务工作的开展。二是国库信息化建设有待继续加强，监督手段有待继续提高。国库监督系统虽已上线运行，但是主要是事后监督环节，缺乏事前预警和事中控制。另外，已经上线推广的“3T”系统仍存在一些不足，TCBS预算支出控制的实用功能急需补充改进，TIPS支持处理的业务种类亟须扩大，TMIS对数据的多角度多层面加工分析功能有待进一步完善。

三、《新预算法》强化国库监督的法律基础

(一)确立了实行国库单一账户制度的法律基础。《新预算法》规定“对政府的全部收入和支出实行国库集中收付制度”、“政府的全部收入应当上缴国家金库”，明确了政府的全部收入、支出实行国库集中收付制度，为预算收支全部纳入国库单一账户，取消财政专户、规范非税收入管理提供了坚实的法律基础，为基层国库监督效率提高破除了体制因素影响。

(二)确定了预算执行监督体系的法律基础。《新预算法》规定“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”、“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”为完善公共财政体系，强化预算支出的高效和合理，提高财政资金的使用效益，建立健全绩效评价提供了法律基础。同时，为基层国库监督效率提高破除外在因素影响提供了法律支撑。

(三)确定了规范办理国库退库事项的法律基础。《新预算法》规定“已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付”、“按照规定应当有财政支出安排的事项，不得用退库处理”。规范了退库事项，指明了退库机构，为退库的管理提供了坚实的法律依据。

四、《新预算法》下加强国库监督工作的政策建议

(一)加强国库监督立法，完善国库监督法律环境。一是加快《预算法实施条例》修订速度，继续明确人民银行经理国库体制，继续实行人民代表大会、财政部、人民银行、审计署对政府资金监督制衡架构。二是加强部分业务立法。尽快出台全国统一的《非税收入管理办法》，分别从制度环境、法律程序、具体项目和结构、征缴主体及预算管理行为等方面，严格规范地方非税收入管理。由财政部会同税务、人民银行尽快出台《财政资金收入退库管理办法》，分别从法律程序、职责分工、审批权限、退库范围等方面，规范预算收入退库行为，为基层国库预算收入退库监督执行提供法律环境。

(二)推进集中收付制度改革，改善国库监督体制环境。适应《新预算法》规定，逐步将政府资金全部纳入“国库单一账户”核算和管理。首先，清理整顿开设在商业银行的财政专户，除国务院明确规定可开专户的资金之外，其余财政专户资金逐步回撤至国库单一账户管理。对于部分确需分户管理的资金可采取在国库开设财政分户形式。其次，逐步取消“商业银行先垫付、后清算”的国库集中支付形式，采用国库直接拨付模式，所有的财政支出全部通过国库单一账户直接支付。可采取国库集中支付“负面清单”形式进行过渡，加强国库对集中支付业务监督管理。即将非预算单位列入“负面清单”并提供给代理银行前台，在有文件依据的前提下进行支付与清算。有效发挥国库事中监督职能。

(三)健全预算执行监督体系，完善国库监督外部环境。以《新预算法》为契机，进一步健全预算执行监督体系，提高预算执行质效。一是细化预算支出编制、提前预算编制的时间，减少预算执行空档期；强化预算刚性，减少年度预算调整事项；除法律、法规规定增长的支出、重大项目支出、重点民生支出之外，原则上不追加预算。适当安排人民银行国库人员参与到年初部门预算审定环节过程中，加强事前、事中监督配合；二是取消对各级政府预算收入指标的下达，减少外部因素对财政预算执行监督的冲击。三是建立各级人民银行、人大、审计部门在内的财政支出绩效考评小组，共同审议、评价预算执行效果，定期向社会公众通报，接受社会公众监督。

(四)完善国库监督机制，提升内部监督水平。一是完善基层国库人员配置，建议人总行适当加大县支行招聘力度，基层国库也应在现有基础之上，充分盘活现有人员，将综合素质相对高、责任心强的干部调任至国库岗位，通过系统培训、岗位交流等多种方式加大人员培训力度，建设一支高水平的国库队伍，加强履职。二是以“国家金库”建设为契机、尽快完善国库监督系统，实现事中监督从“人控”向机控的转变；加快二代国库信息处理系统(TIPS)建设，扩展TIPS业务种类；完善国库信息管理系统(TMIS)对数据的多角度多层面加工分析功能；完善国库会计数据集中系统(TCBS)系统预算支出自动控制、退库、更正查找原始凭证等功能，使国库业务系统功能日趋符合新预算法对国库管理规定和要求，进一步提高基层国库事中监督水平，增强对公共财政资金监督效力。

[1] 《国库观察与思考》，作者：刘贵生、李海—《盘活财政资金存量不能一拨了之》，中国金融出版社，2016，起止号码：23-24.

[2] 《国库观察与思考》—《对政府资金监督制衡的国际经验》，中国金融出版社，2016，起止页码：202-203.