BOT模式PPP项目全生命周期的财务管理研究

(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410079)

BOT模式PPP项目全生命周期的财务管理研究

徐轩

(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410079)

PPP项目的财务管理应当贯穿于项目甄别、准备、采购、执行、移交各个阶段，有必要从全生命周期的角度对PPP项目的财务管理工作进行研究，明确各阶段财务管理的工作内容及管理手段，以降低风险实现各方利益最大化。而BOT模式作为一种常见的政府与社会资本合作模式，在基础项目建设中运用广泛。本文以BOT模式PPP项目的全生命周期为主线，围绕项目各个阶段的工作目标，探讨各阶段的财务管理工作，建立起一个基于全生命周期的财务管理框架，并以国家示范项目——湘乡市城市生活垃圾焚烧发电项目为例，解读全生命周期财务管理的实际运用。

PPP项目；BOT模式；全生命周期；财务管理

如今，政府与社会资本合作(PPP)模式在基础设施建设项目中受到大力推广。其主要特点是将社会资本引入到社会公共设施建设的项目中来，实现公共部门与私营企业的合作，使两部门在整个项目进程中充分发挥各自优势，风险共担利益共享。根据全国PPP综合信息平台的数据显示，PPP项目库从2016 年初正式启动运行直至2016年12月末，全国入库项目达到11，260个，投资额13.5万亿元，涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发等多个领域。可见PPP模式已经在社会基础设施建设中广泛得到运用，在我国的社会经济中占据重要地位。BOT模式是指由政府部门与中标私营企业构建的特殊目的公司(项目公司)签订特许合同，由项目公司负责筹资、设计、建设、维护与一定期限内的经营，政府部门提供扶持、进行监督并拥有所有权的一种PPP模式。因此在该模式下，项目甄别、准备、采购与移交阶段的财务管理实施主体是政府部门，而项目的执行阶段财务管理的实施者主要是项目公司。每一阶段的管理目标与内容各不相同，其所对应的财务管理内容也各有侧重，如图1所示。

图1 BOT模式PPP项目全生命周期财务管理模型

湘乡市城市生活垃圾焚烧发电项目(以下简称湘乡发电项目)是典型的BOT模式。该项目于2015年6月3日发起，总投资额3.5亿元，规划建设湖南省湘潭市范围内第一家现代化垃圾焚烧发电厂，现正处于项目的执行阶段。虽然未完成项目的整个生命周期，但是作为国家级示范项目，其在财务管理过程中体现了全生命周期管理的理念，一定程度上具有实践的参考价值。

一、项目甄别阶段

这一阶段是PPP项目项目开展的第一步，其主要任务是政府部门确认项目可行，需要运用财务管理的分析方法获得项目开展的支持性证据，其中包括市场环境分析、物有所值评价、财政承受能力论证三个环节。

PPP项目需要通过社会资本投资以及贷款来获得建设资金，而项目运营收益是社会资本投资回报与贷款本息偿还的主要资金来源，只有项目具有适宜发展的环境条件和配套的原材料供给链，以及相应的需求量来维持项目的合理运营收益水平时，才能够吸引社会资本的投资。因此市场分析必不可少。按照湘乡发电项目资料，湘乡市泉湖生活垃圾卫生填埋场已有垃圾库容约170万立方米，每年新增垃圾库容达12万立方米以上，且整个湘潭市范围内尚未建设此类项目，其原料保障、市场前景等条件俱佳，项目在市场需求上具有可行性，能产生良好的生态效益和社会效益。

物有所值评价从定性与定量的角度评价项目采用PPP模式是否具有增量价值。湘乡发电项目通过相关专业专家组给各个具有不同权重定性评价指标评分，通过加权求和得到最终评分。以“全生命周期整合潜力”指标为例，在十个指标中其重要性程度较高，被配予16%的权重，在该项目中专家对此指标的平均评分为85.75。其他指标评分以同样方式得出，最终的定性评价分数=Σ各指标权重各指标评分=80.26>60。目前主要的定量评价方式有两种，分别是成本效益分析法与公共部门参照标准法。成本效益分析法是一种基于自身的纵向对比法，其常用指标有净现值指标，即通过计算收益现值与成本现值并得出两者差值来衡量项目的效益。公共部门参照标准法是一种横向比较法，将PPP模式全生命周期成本与传统的由政府提供公共基础设施模式的成本进行对比来判断是否物有所值的方法。湘乡发电项目采用公共部门参照标准法得出，采用PPP模式与传统垃圾填埋模式相比可降低财政承担成本85.38元/吨。综合定性与定量分析，该项目物有所值。

PPP项目往往耗费资金大，生命周期长，只有当每年度的项目支出金额在政府财政承受能力范围之内时，PPP项目的实施才能得到有效保障。在湘乡发电项目中，政府的股权支出834万元以实物出资，未增加财政支出，运营补贴支出、风险承担支出、配套投入等总财政支出最高的一年为建设期第二年即2017年，总支出为3105.76万元，占当年一般公共预算支出的0.77%，其余年度均小于该比例。湘乡市现有PPP项目的总体最高年度财政支出占政府一般公共预算支出少于1.4%，符合财政部要求的每一年度全部PPP项目财政支出在一般公共预算中占比小于10%的标准，该项目在政府财政承受范围内。

二、项目准备阶段

项目的准备阶段是为了做好项目的相关准备工作，包括合作范围、合作期限、运作方式、回报机制、采购方式的确定以及风险分配框架构建。其中主要的任务在于项目职责分工与风险的分配。职责的分工与项目的运作模式密切相关。湘乡发电项目采用的BOT运作模式，决定了政府方的职责在于指定机构参与组建项目公司，与项目公司签订特许经营协议，在融资、建设、运营方面提供优惠政策，并对项目公司进行监管，社会资本为主导的项目公司需要负责该项目的投资、建设、运营和维护，并且在特许经营期满后将厂区资产无偿移交给政府指定机构。

构建风险分配框架需要进行全生命周期风险分析，识别项目各生命阶段将会面临的风险，将风险合理分配。风险因素可能是来自外部环境的不可控因素，也可能是由于项目决策、管理不当而导致的非系统风险。风险的分担要遵循三个原则：风险应分配给对相关风险最有控制力的一方、承担的风险程度应与相关的回报相匹配、风险的承担要有上限。并且充分考虑双方风险管理能力、项目风险水平与利益回报机制等要素。一般情况下，风险分担与责任分配相对应，项目设计、建造、日常运营维护等风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，自然不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。

三、项目采购阶段

项目的采购阶段就是社会资本方合作对象的选择过程，这一环节的财务管理包括合作方资格审核与合同管理两部分的工作。为了在众多的私人投资者中筛选最优的私人投资者，政府需对合作对象的资金充足性，风险管理能力，技术水平以及信誉状况等内容进行考察。湘乡发电项目采用的是公开招标的采购方式，对参与招标的社会资本的资格预审要求就包括了具有独立的民事责任能力、良好的商业信誉、健全的财务会计制度、项目必需的专业技术能力、良好的资信记录等基本资格条件以及经营范围、高级技术、财务状况等特定资格条件。通过对满足资格的投标企业筛选、评标，最终确定了社会资本方合作对象为湖南现代环境科技有限公司与中国光大国际有限公司。

在确定最优的合作方之后，就要进行合作谈判并签订合同。谈判关乎双方的利益，合同是谈判内容的具体化和条理化。合同一旦依法成立，就具有法律约束性，签订方必须履行相关职责，因此，在谈判过程中中必须协商好双方的责任，规定双方在项目建设、运营、移交中承担的义务，遵循平等互利的原则，避免后期的违约风险。

四、 项目执行阶段

(一)成立项目公司

项目实施机构与社会资本按照采购文件和项目合同约定出资设立项目公司并进行项目融资。项目融资有两个基本来源，一是权益资本融资，二是债权资本融资。PPP项目权益资本是由政府与社会资本方对项目的投资额构成，是项目公司自有资本，风险小但成本高。对与这一部分资金融资管理的重点在于股权的分配比例，出资比例越高，相应风险责任与控制程度也就越高。湘乡发电项目社会资本与政府出资比为9：1，社会资本的项目参与程度较高。债权资本是项目公司从银行等外部机构借入的资金，资本成本低于权益资本，项目公司通过合理利用政府优惠政策借入贷款，可以节约资金成本，但是过度举债又会加大财务风险，因此债权融资需要综合考虑项目收益水平以及偿债能力来决定。湘乡发电项目由项目公司负责投入的资金为2.78亿元，其中权益资本融资占30%，其余70%的资金来源计划以特许经营收益权质押获得长期银行贷款，如若成功获得贷款，将会较大程度节约项目资金成本。

(二)项目建设

项目建设的过程，是PPP项目的工作重要部分。这一阶段的管理重点在于成本的管理以及资金的合理运用，一方面从建设支出的角度减少浪费，另一方面是从资金使用的角度减少资金成本降低财务风险。

成本管理方式有多种，基于预算的成本管理方式在PPP项目中较为适用。想要实现项目的成本有效控制，首先就要进行成本的预算。项目建设一般采用外包形式，由具有相应资质的承包商负责。预算成本既是合同价格的基础，又是建设期间成本管理的依据。可采用的预算方法有利用项目特性参数建立数学模型的参数估计法、自下而上的工料清单法，以及基于工作分解结构的全面详细估算法。在建设过程中，由财务、工程、技术质量、材料设备、劳资等部门组成的成本控制小组根据实际情况修改预算并进行成本管理工作的考核，而且在考核完成后及时进行成本分析，将预算目标与成本实际耗费进行对比，找出造成成本超值的因素，做出相应的改进。

资金的管理是为了提高资金使用效率、减少资金成本并控制财务风险。在项目的建设期，所需要的资金量巨大，为了保证资金供应，防止资金链断裂，除去项目初期权益资本融资，还需要在项目的建设期进行长短期借款的融资搭配，一方面要控制好财务风险水平，维持相应的偿债能力，另一方面也要降低资金成本，灵活利用短期借款减少资金占用。基于两点考虑，资金的筹集应该兼具预测性与灵活性。根据客观需要科学预测短期与长期的资金需求，灵活安排资本结构，充分利用长短期借款的各自优势。但筹集的资金并不是越多越好，空闲资金越多，资金成本也就越高。另外，为了提高资金使用效率应该严格结合成本计划进行资金日常管理，按需分配，杜绝不合理的资金占用。

(三)项目运营

项目投入运营也就表示项目开始进入资金回收阶段，未来稳定的收入是项目偿还债务、投资者获得收益的基本保证。这一阶段的财务管理目标是有效的内部控制与合理的利益分配。

为了保持经营效率，项目公司应该要建立一套有效的内部控制机制以促使经营活动的顺利进行。内部控制主要通过对人、财、物的有效管理，保证经营活动有秩序有效地进行，提高经济效益。而良好的内部控制环境是实现有效控制的前提条件，如明确的职责分工、简明实用的机构设置以及行之有效的规章制度等。以湘乡发电项目为例，该项目合同约定的运营管理任务包括建立完备的生产管理层次、对生产操作工人与管理员工进行必要的资格审查并组织进行上岗前的专业技术再培训以及制订健全的岗位负责制、安全操作和维护规程等工厂管理规章制度等。这些管理任务的主要目标就是建立起高效率的内部管理机制，提高运营效率。

PPP项目涉及多方利益主体，每一主体的利益诉求各不相同，其中主要的利益矛盾在于政府部门与私营企业。项目除了完成基础建设本身的公益性目标，还要使社会资本投入方的收益得到保证。如果不能均衡政府的公益目的与社会资本盈利目的，协调好公私双方的利益冲突，就项目运营所得利益分配问题达成共识，就会导致矛盾激化甚至合作关系破裂。一方面要根据项目经营特征选择合理的回报机制，另一方面还要建立起与投资及风险分担相适应的收益分享规则。目前主要的回报机制有三种，使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。湘乡发电项目适用的是可行性缺口补助的回报机制，即在社会资本投入建设公益设施，提供公益服务的同时，通过政府给予一定的经济补助以保证社会资本利益。除去满足成本收回的基本收益与政府补贴，项目公司获得的超额收益需要根据双方的投资以及风险承担比例来分配，一般以股权比例作为超额收益分配份额。

五、项目移交阶段

当基础设施运营期过后，项目将从项目公司移交至政府部门。移交内容包括项目设施、土地、文件文档、相关人员及知识产权等。在项目合同签订时，双方应已就项目移交条件与标准达成协议，如项目设施符合约定技术标准并处于正常运营状态、土地等固定资产在项目移交时不存在权利争议、无未清偿的贷款及其他负债等。

项目移交则代表资产损失或损坏的风险由项目公司转移到了政府方，因此政府方有必要在项目移交前检测项目资产是否达到合同约定的完好程度。政府部门需委托具有相关资质的资产评估机构对项目资产进行评估。如果所测定的项目性能未达到合同要求的标准，政府方应有权要求项目公司对项目设施开展必要的维修与更新以使项目设备达到相关规范要求。

项目移交完成后，财政部门需对项目进行全面的绩效评价，评价PPP项目战略目标的实现，确认该项目所带来的社会效益，对PPP项目全生命周期财务管理效果做最终总结。PPP项目是多方利益相关者的目标实现，而PPP项目绩效评价是对多层次目标的完成情况的综合评价。基于PPP项目的特点，可以利用平衡计分卡，将财务能力、利益方满意度、内部控制以及创新与成长性作为平衡计分卡的四个维度，再通过四维度指标体系的次级指标设计来将整体的绩效评价落实到PPP项目的各个具体方面。如财务指标维度的次级指标有运营能力指标、盈利能力指标、偿债能力指标、投资效率、VFM值等；利益方满意维度的次级指标有政府部门满意度、私营企业合理利润、社会公众产品服务满意度、与供应商和谐关系等；内部控制维度对应有成本控制绩效指标、质量控制绩效指标、资源利用率指标以及安全保障能力指标；而创新与成长性维度则以科研投入水平、社会服务能力、环境可持续发展和经济增长影响等指标来衡量。通过这一系列指标评价，财政部门可以对该PPP项目的战略目标完成情况进行总结，检验PPP模式的运用效果，寻找此次运用的不足之处，为以后的项目提供借鉴。

至此，一个PPP项目的生命周期正式结束。本文以湘乡市城市生活垃圾焚烧发电项目作为参照案例，建立起基于BOT模式的财务管理框架。PPP项目财务管理的关键一点是要基于全生命周期的视角，能够将财务管理立足于项目全局，建立起一套有效的全生命周期财务管理体系，对项目进行科学全面的管理，使其发挥更大社会价值。

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