从农村土地资本化的视角看土地信托流转——益阳实证

谢群良

(中国人民银行益阳市中心支行，湖南 益阳 413000)

一、现农村土地资本化的现实条件

(一)国内成功实践为农村土地资本化提供了经验。农村资源资本化的探索和实践，可以上溯到上世纪的90年代初，到现在，全国各地已有多种“版本”。其中成都、凤冈、徐庄模式最具有代表性，对农村资源资本化具有极大的借鉴价值。

成都开设“土地银行”，政府出面组织，把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合，“零存整贷”，加快农民流转，推动农业产业化和规模化形成。

贵州凤冈村对农村改革进行了“改善党对农村的领导方式，挖掘自身发展潜能—明晰农村资源产权，激活农村沉睡资本—创建金融信用工程，破解农村融资瓶颈”的路径设计，并按此路径选择“农村基层治理方式改革、农村产权制度改革、农村金融服务改革”三个课题，配套实施“生态产业发展工程、土地整理复垦开发及村庄整治工程、新型农民培训工程、公共服务均等化工程”。

山东徐庄通过成立农村土地合作社，办理土地适用产权证，创新土地流转方式，健全农村土地使用权产权交易网络，建立土地价格评估体系，金融机构提供土地抵押贷款服务，司法机关为土地改革提供保障，政府全方位引导规范推进服务，土地资本化运作激活了农村资源。

(二)现行国家政策法律为农村土地资本化提供了依据。现阶段，农村资源资本化虽然缺乏明确的法律支持，但在部分政策法律中已有突破。如《农村土地承包法》“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”;《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出，“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验”;《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》指出，“可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股”;《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”;2009年3月，人民银行与银监会联合发文:“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。

(三)统筹城乡发展战略为推进农村土地资源资本化指明了方向。统筹城乡发展，是解放和发展生产力的本质要求，是从根本上改变城乡二元结构、推进全面小康社会建设的客观需要，是建设绿色益阳、实现后发赶超的必然选择。推进统筹城乡发展，必须以土地管理制度改革为突破口，积极推进体制机制创新。尤其是要深化农村产权制度改革，加快林地、农地、宅基地流转，盘活土地这一最大的资源。

(四)土地集中信托流转为农村土地资本化开启了大门。益阳市2009年开始启动的农村土地信托流转的理论探索和试点实践。通过基层政府主动介入农村土地流转，加快农村土地和劳动力等资源的整合和优化配置，引导外业资金、技术投入“三农”。农村土地信托流转创新举措，走出了一条通过创新土地制度破解“三农”难题的新路子。以土地信托流转为核心的农村土地产权市场化改革，是农村生产关系的新萌芽，打开了农村要素市场的大门，全面激活了土地、资本、劳动、技术、管理等生产要素，并使之在市场机制作用下自由流动，最终实现农村生产力的第二次解放，为健全农村市场经济体制，真正发挥市场配置资源的基础性作用，加快农村资源资本化进程，迈出了最为关键性的一步。

(五)农村金融改革和实践为农村土地资本化带来了契机。近年来，益阳市各级各部门积极探索，加快建立有利于资源要素向农村配置的激励机制，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集，促进城乡资源均衡配置。益阳市金融系统积极服务农村土地资本化改革，通过采取优化贷款流程，完善抵质担制度，实施多方联保等措施，尝试创新农村土地转抵押贷款模式，推出了以经营权、农户宅基地使用权、抵质押贷款、综合抵押+银团贷款等办法，初步走出了一条生产规模化、经营企业化、产业特色化的现代农业发展之路。

二、益阳市土地资本化运作的实践与启示

(一)农村土地资本化运行模式的主要特点和操作流程。早在四年前，益阳尝试农村土地信托股份制模式进行资本化运作，在坚持土地集体所有和保障农民承包权的前提下，由政府出资设立信托机构，接受农民委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程序，将土地经营权在一定期限内依法、有偿转让给其他公民或法人从事农业开发经营活动的行为。简而言之，就是变过去农户和企业两个角色的流转为农户、企业和政府三个角色的流转，实行综合经营。目前，益阳市农村土地信托流转面积113万亩，占农村土地流转总额的40%，其中信托流转土地面积16.7万亩，占流转总额的10%。

具体操作程序如下:

1、政府搭建平台进行市场运作。土地信托流转与自发流转最大的不同，就是政府全程介入。由乡镇注资建立市场化的土地托管(信托)公司，公司法人由乡镇长担任，公司人员从乡镇所属单位抽调。托管公司主要职责是:承接农民的流转土地，并签订土地信托合同，再将土地租赁给农业企业或大户从事农业开发经营。托管公司每年按一定的标准收取承租企业和大户的服务费;服务费主要用于公司运转。同时每年年初收取承租企业或大户一年租金和等值的抵押金，租金作为信托基本收益分两次支付给出租土地的农户。政府平台主动介入土地交易，使农业企业或大户只需与政府一家直接打交道，就能获得有较长承租权的流转土地，可以放心投资、放心经营，农户也不用担风险，可以放心土地委托交易。

2、运用信托机制开展土地交易。各级政府把土地流转与信托这种现代理财方式紧密结合起来，金融部门按照信托原理，对土地流转工作进行指导，依法规范农户、托管(信托)公司和农业企业(大户)的责权利，既紧扣信托受人之托、代人理财的本质，尽力实现农户这一委托方式的利益最大化，又尽力确保大户和企业的利益，实现双赢。主要从三个环节上进行土地信托流转。一是买进。土地托管(信托)公司与农民签订信托流转公司，按每亩500斤稻谷的市场价支付信托基本收益，从农户手中获得5年以上土地承包经营权。二是整理。托管(信托)公司将拥有经营权的土地进行适当整理，调整成片。三是卖出。托管(信托)公司通过招标、竞拍等方式，将整理后的土地按照与农民签订的同样租金出租给大户和农业经营公司，并收取每亩10元的服务费。

3、深化产权改革确保农民利益。贯彻落实中央关于农村土地承包经营权长久不变的精神，把农村土地的确权颁证作为开展信托流转的一个前提，作为确保农民利益的一个关键来抓。县乡政府组织专门班子进行调研摸底，登记造册，在乡镇颁布发了规范的“四证一图”，通过确权颁证，形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村土地产权制度，确保农民利益。

4、通过资本集中以土地流转招商做大特色产业。益阳市各县市区以乡镇为平台，把土地信托流转与做大做强特色优势产业有机结合起来，把集中连片土地进行“打包”招商。乡镇土地信托流转公司建立土地流转档案和项目库，定期将土地流转情况和产业发展情况，通过网络发送、信息发布台、宣传栏等形式向外发布信息，引进工商企业进驻，承包土地，开发基地，建设产业链。引进各类企业126家，重点发展了粮食、蔬菜、黑茶、水果、苗木等产业。

(二)农村土地集中交易中的价格机制

1、价格联动方式。就是指流转土地每年的价格，在基数保底基础上，合同流转期内出现市场价格上扬时，按一定比例与市场联动，确保农民土地收益持续稳定增长。如大通湖区河万村将203户集中连片起来的1260亩稻田面积流转，以300元/亩的为保底基数，国家的粮食直补金全部由农户享受，流转土地亩平收益414元以上，流转总收入达52万元，户平2570元。另外，当粮食价格超过2元/公斤时，则按每亩150公斤稻谷的价格计算流转金，保证农民土地收益随市场而保值——增值。

2、溢价返还方式。就是由镇、村土地流转服务中心或村委会，以一定的低估价收购农民的土地经营权，待租赁发包给第三方后，租赁发包的溢价返还给相关农户。如千山红镇就是将有流转意向已外出务工经商农民的土地，旱地按150元/亩、水田按240元/亩的标准，代为支付农户部分土地流转金，签订委托流转合同。在农村代表监督下流转第三方后，流转出来的溢价部分，再返还给相关农户。从实际操作情况来看，土地流转第三方后，水田和旱地的流转价格分别保障在200元和380元以上，村民对这种操作透明、监督到位、省心省力的模式基本赞同。

3、竞价出让方式。就是由镇、村土地经营管理站将有流转意向和外出务工经商农民的土地集中连片后，进行公开竞价出让。如北洲子镇马牌村和北胜村，各集中连片1000亩土地，通过网络等媒体发布出让信息，再与6家意向投资商的协调沟通竞价。最后，赫山区的“能人”王品山和珠海艺景投资有限公司，以收购价格高、项目发展前景好而受让成功。

4、专业合作方式。就是通过在专业生产户中，引导组建紧密型专业协会、专业合作社等形式，吸收本地农户为会员，利用这些农户自身“地利、人和”的优势，通过技术合作、资金互助、市场共用、信息共享，推动会员的土地生产经营上规模、上水平，促进本地农民致富。如大通湖水稻专业合作社，在3个村发展本地农民种植水稻，通过两年努力，会员由20户发展到100户，户均种植规模由20亩发展到120亩，目前该协会正在全镇落实1500亩蔬菜基地建设规划，把产业进一步做大做强。

(三)“益阳模式”的主要优势与成效

“益阳模式”主要有三个优势:一是由于实现了土地的所有权、承包权和经营权彻底分离，大大提高了土地流转的规范性;二是由于政府全额出资成立土地信托机构和中介服务，使得土地流转更具效率和安全性;三是由于委托人、受托人以效率为原则市场选择，提高了土地资源的利益效益。同时，在缩小城乡差距、改善乡村治理、增加农民收入、促进城乡要素自由流动等四方面取得了明显成效。

一是农业企业综合经营规模越来越大。到目前为止，全市共流转土地269万亩，其中耕地面积167万亩，占全市耕地面积的40.7%，流转率位居全省第一。目前，全市信托流转土地面积27.1万亩，信托储备土地17.99万亩;整合涉农资金4.68亿元支持开展土地信托流转工作的26个乡镇。各信托流转乡镇引进一次性流转500亩以上的规模经营企业99家，其中一次性流转1000亩以上53家。

二是现代农业发展的水平越来越高。首先，加快了结构调整。实行土地流转以后，土地向专业大户、农业企业、农村专业合作社集中，由他们按照市场原则组织生产，使土地资源从低效益的粮棉、油生产转向高效益的名特优产品生产，对农业结构调整起到了积极的促进作用。其次，加大了生产投入。随着农村土地流转的深入推进，土地主要由具有高经营水平和经济实力的大户、农业企业规模的土地整理的农田水利建设，增强了旱涝保收的能力，提高了土地的经营效益。第三，提升了科技水平。农村的土地流转为科技兴农战略的深入实施创造了条件，使一大批先进、适用的农业新技术、新成果、新品种得以推广应用，使农产品品牌优势进一步凸显，科技含量进一步提升，知名度和市场竞争力进一步增强。各类专业技术人才的引进步伐不断加快，从而有效地提升了农业科技水平。据初步统计，近年来，益阳市通过土地流转引进的农业专业技术人才就达200多人。第四，促进了规模经营。通过土地流转，使承包经营权向大户、农业企业集聚，形成连片专业化规模经营，克服了家庭小规模经营的局限性，有序地引导农户与市场接轨，逐步走上农业生产专业化、商品化、现代化的道路。

三是农民增收效果越来越明显。农村的土地流转进一步拓宽了农民的增收渠道，提高了农民的收入水平。农民通过土地流转可以从三个方面获得收益。土地流转收入，根据益阳现在的实际情况，结合土地的质量和用途一般每亩每年为300—700元不等。就地务工收入，通常情况下，专业大户和农业企业通过流转获得土地经营权以后，都在本地聘请劳动力务工，每个劳动工日150元左右，一个劳动力每年可以2.4万元以上的务工收入。就业转移收入，农村土地流转以后，为农村劳动力持续稳定地向非农产业转移提供了可能。据统计，参与土地信托流转的农户平均收入增加2万多元。

四是促进了资本下乡。草尾镇试点以来共引进大户23家，直接投入近3000万元，银行间接融资近2000万元，整合项目资金近1000万元，为当地经济发展注入了强大动力。

三、农村土地资本化运作的制约因素

(一)对农村土地资本化认识不到位。农村集体经济产权制度改革是继家庭联产承包之后农村改革发展的又一次跨越，是集体经济面向市场经济的一次转轨过程，其核心和目的是推进农村资源资本化，是市场经济下的新理念、新尝试，还处于逐步探索尝试阶段，社会认知度很低。同时，现行条件下以土地为保障仍是农村社会保障体系的主体，务工农民住房、就业、医疗、子女教育和社会保障等问题尚未解决，农民将土地作为应对各种风险的生存保障，给农村资源资本化带来了障碍。

(二)现行的制度设计未对农村土地资本化提供明确支持。首先，土地集约化经营机制不灵活。调查发现，目前政府在土地集约化经营方面还没有明确的扶持政策，难以形成激励机制，使从事非农产业的农民处于不稳定的就业状态。其次，当前，直接涉及土地承包经营权流转制度的主要法律规范就是《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，但二者对土地承包经营权流转方式的限制过多，而对农村土地的权能、权属、登记、抵押、担保、变更用途等诸多方面的规定都比较原则，缺少可操作性。同时，《担保法》规定，农村家庭承包的土地不能用于抵押。制度设计的限制大大降低了农民土地流转的热情，限制了土地的适度规模化经营，进而为农村资源资本化设置了制度障碍。

(三)农村土地资本化中介服务体系不健全。推进农村资源资本化是一项系统工程，涉及资产评估、保险担保、资产抵质押、资产处置、资产流转交易、信息查询、法律服务、会计服务、信贷服务、产权变更和争议处理等一系列中介服务。但是，我市目前农村资源资本化服务机制不健全，具备专业资质的机构和人员数量少，规模小，结构单一，且费用高，中介服务的整体水平远远无法满足农村资源资本化的需要。

(四)土地经营权流转不规范。调查显示，集体出租的土地多数没有经过规范的民主程序，潜伏着很多矛盾。大部分农户转包、出租的程序不规范，不进行投标定价，只是口头上承诺和协定，即使有书面合同，也是合同要素不全，条款不明确，权利义务不清楚，这种行为直接影响着土地承包关系的稳定。

(五)农民的生活保障不确定。随着城乡经济的快速发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，低素质的劳动者就业难度加大。土地流转后的农民，由于文化素质和劳动技能偏低，就业难问题尤为突出。大部分农民从农业转产后，主要从事体力劳动，

(六)土地集约化经营规模不理想。调查了解，目前农业收益比较低，面临市场和自然双重风险。现有的农业企业经营规模一般都不大，因而业主对投资农业开发极为慎重，由于融资难，对政府支持的依赖性较大。而有实力的企业或业主参与土地流转、规模经营农业的又比较少，有规模、上档次的大型农业龙头企业对土地集约化经营的带动作用有限。

四、推进土地资本化急待解决的几个问题

(一)做好确权颁证工作，促进土地资源资产化。经过确权登记颁证，就实现了真正意义上的“还权赋能”，农民既可以自行经营，又可以进入要素市场流转或交易。现代农村产权制度改革，就是对农村集体土地和房屋进行“确实权、颁铁证”，以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，把握重点，扎实推进。

(二)建立农村产权交易市场体系，促进土地资源资本化。建立农村产权交易市场体系是推动农村资产在要素市场无障碍流转和交易，实现市场一体化的核心举措。一是要组建市、县、乡三级联网的农村产权交易市场体系;二是要建立专业的评估机构;三是要建立农村产权信息管理系统。。

(三)建立农村资本风险分担和补偿机制，为土地资本化运作提供保障。由于农村产权价值、权能的局限，加之投资农业项目周期长、效益低、回收慢、风险高，金融机构往往不愿意或者不能独家承担农业融资的风险。建立资本风险分担和补偿机制是消化和分摊融资风险，推进农村资源资本化的重要保障。一是要推进农村信用工程建设工作;二是要扶持组建多元化的农信担保公司;三是要建立农村信贷与农业保险相结合的互动机制。

(四)坚持政府主导原则，切实加强土地产权改革的监管。推进农村资源资本化具有较强的政策性，又是一项极为复杂的系统工程，涉及政府多个职能部门、金融机构、中介机构、涉农经济组织和经济实体，涵盖政策法律、制度建设、社会管理、金融保险等多个方面，要充分发挥政府的主导引导作用，联合社会各界力量，协调好各方面关系，建立健全农村资源资本化的长效机制，整合资源，形成合力，整体推进。