地方政府融资平台风险问题研究综述

梁肖羽

摘要：本文搜集了近年地方政府融资平台有关问题的文献，力图对平台风险问题的研究做一个系统、全面的文献综述。文献主要从平台的规模、目前现状、风险成因及对融资平台的研究方法等角度，整理现有文献的观点，总结学术界对于防范风险的建议与意见，希望为研究地方政府融资平台风险的学者提供参考。

关键词：地方政府融资平台；风险；研究综述

一、地方融资平台内涵与外延

94年分税改革后，地方政府财力被大大削弱。一方面，《预算法》不允许地方政府发债，《贷款通则》禁止地方政府直接借款；另一方面地方政府又背负着政绩的压力，在借债不怕还的扭曲负债观的影响下，地方政府大量举债。

地方政府融资平台一般是指国有融资平台公司，即地方各级政府专门设立的投融资平台公司。国发〔2010〕19号文件指出:“地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知进一步明确了地方政府融资平台的概念：地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司。

就地方融资平台的外延而言，常见的通常是城市投资、建设公司，这些公司发起例如盖保障房、建机场、高速、政府大楼等等的项目，拿上述项目向银行申请贷款。这些公司由政府主导，又以地方财政收入、土地等作为“隐性”担保，很容易就从银行贷到款。对于银行来说，银行会把这些贷款项目的债权卖给信托公司，信托公司则把这些债权做成投资产品。一旦项目违约，也就意味着信托产品不能兑现。地方政府平台投融资的项目一般都是一些五年左右的项目，一些地方的负债率过高，一旦流动性出现问题，后续资金无法跟上，这些信托产品会马上出现问题，另外，一旦项目搁置，银行很难收回全额资金，这势必会导致银行体系面临极大的清偿和流动性压力，进一步甚至会引发财政风险。

二、对我国目前地方融资平台融资规模的估计

由于融资平台负债并不在政府财政预算里，对于这些债务的规模到底有多大一直存在着质疑。目前，关于地方融资平台的规模的估计，已经有多种测算结果，不过相互间差距很大。例如，人民银行指出，截至2010 年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，2010年人民币贷款余额为47.92万亿元，地方政府融资平台贷款将不超过14.376万亿。审计署数据显示，截至2010年末地方政府融资平台债务总计达到10.7万亿元，通过2011年的整改退出、重分类为商业贷款等方式，截至2011年9月根据银监会统计，平台贷款余额为9.1万亿元，占总贷款余额比重为17%。

统计结果的差距主要是央行与银监会所公布的数据相差较大。一是因为按照各地平台贷款占人民币贷款余额不超过30%，融资平台贷款不超过14.38万亿。另外由于统计口径的不同，央行调统司使用的是“地方政府融资平台”，而银监会使用的是地方融资平台公司，显然平台的范围要比公司的范围广。地方政府认为只有公司才能算作平台，而类似各级政府的交通部门这样大的举债主体，并不属于公司，也就不会被银监会纳入融资平台贷款之中。虽然2010年的19号文已对纳入清理的地方政府融资平台公司债务作出界定，即融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务；但是在实际操作中，按照“项目是否为公益性及是否依靠财政性资金偿还”三分法仍然存在许多模糊地带，这也导致财政部、银监会和人民银行在统计口径上偏差较大。

三、目前状况

中国审计署2012年11月至2013年2月对36个地方政府本级2011年以来政府性债务进行抽查。结果显示，36个地方政府债务余额38475.81亿元，两年来增长了12.94%。尽管中央近年来严格控制平台贷款数量，地方政府债务总体规模仍然持续增长，实际上我国地方政府的债务比率低于国际上通用的债务违约警戒线，但其隐含的债务违约风险仍不可忽视。

地方政府融资平台融资的主要形式是贷款和发行城投债。银监会的数据显示，截至2010年6月末,地方政府融资平台贷款达到7.66万亿元。融资平台贷款主要投向交通运输和基础设施等固定资产投资项目，这些项目贷款大多是中长期，其中5年期以上的贷款比重超过50%。在贷款本金利息保障上，贷款项目现金流不能够覆盖贷款本息占到融资平台贷款70%以上，融资平台的还款能力严重依赖于地方政府的财政收入。根据国家审计署公布的数据，仅2010年就有 358家融资平台公司需要通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20％。由于抵押物多为土地等固定资产，变现困难，而融资平台主要通过商业银行进行融资，大量负债都集中在银行，造成银行不良贷款率不断上升，极易引发平台公司资金链断裂。

目前我国地方政府融资平台名义上是公司，实际上并非真正意义上的独立企业法人，大多数地方融资平台行政色彩浓厚。地方融资平台高管任命几乎都是行政化，融资平台的董事会、监事会成员，大多均由平台的所辖单位指派担任。使得融资平台无法实行市场化运作，不具备完全经营决策权，加之地方政府迫于政绩压力，盲目大量举债，很容易导致项目烂尾。而较长的贷款期又易造成“新官不理旧账”。

四、理论研究

目前关于地方政府融资平台风险问题的文献，大致可分为两类。一类定性研究地方政府融资平台风险生成机制与防范措施，另一类则通过定量方法对融资平台进行风险测算。

（一）定性研究

安国俊（2010）认为应该允许政府发行债券，将隐性债务显性化。指出可以用国债负担率、赤字率、偿债率、国债依存度、借债率、居民应债能力指标等几个指标来衡量政府债务风险。指出国际上普遍采用国债负担率（国债余额与 GDP 的比率）和赤字率（赤字总额与 GDP 的比率）来分析和评价国债规模风险。作者认为稳健的债务结构可以帮助政府减少利率、货币和其他风险，使国家更少受金融风险的冲击。提出应对不同类型的债务成因进行分析，建立评估地方政府债务的预警指标体系以及地方债信用评级框架，对债务风险转化为债务危机的触发条件进行研究。

总的来说，该文献认为地方平台风险发生就会导致政府债务风险，从而偏向讨论政府债务风险问题，同时也并没指出具体的合理债务负担水平或能承受的最大债务警戒线值。对指标适度界线的确定方面提出建议，但并没有明确给出一个适度界限。而作者在文中说提出允许政府发债，依据我国现阶段的国情还有待研究。

陈炳才、田青、李峰（2010）从银行角度，将融资平台项目分成两类：一是有地方财政预算保证或担保、用财政预算资金偿还本金和利息的项目；二是以土地等资产做抵押贷款的项目。根据不同类型的平台风险不同，提出相应的对策。在政策建议方面：首先要政企分开。政企不分使得债务主体不明确，容易出现腐败、官员间相互攀比以及“新官不理旧账”等问题。

从中可以看出作者对于地方平台的风险持乐观态度，但作者认为长期来看，土地价格上涨幅度有限，融资平台的长期风险不容小觑。

刘亚莉（2011）从法律角度分析了地方政府平台的风险产生的主要原因，由于政府担保及其责任后果缺少问责使融资平台成为融资市场中的宠儿。作者对于风险管理的建议主要是建立政府债务管理机构。一种模式是将地方政府债务管理机构内设于财政部，地方政府债务全部由财政部统一管理。第二种模式是地方政府债务管理机构独立于财政部，但仍需向财政部汇报相关情况。

祁永忠，栾 彦（2012）在分析地方政府融资平台风险产生的基础上，重点分析了风险的主要表现及其治理对策。地方政府融资平台从设立之日起就有着设立不规范、企业管理制度落后、信息披露不完全、杠杆率偏高过大、融资渠道单一、现金流覆盖偏低的缺陷，最终可能产生不良贷款率提升、地方财政间接还款压力增大、国进民退、经济波动等风险。在政策建议方面，作者分长期与短期两方面提出建议。短期来说应详细审计、摸清底数并抓紧清理融资平台公司债务，按照分类管理、区别对待，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构的放贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。长期来看，首先转变政府职能，完善地方政府的业绩考核评价体系，从根本上遏制地方政府的融资冲动。作者提出应统一地方政府的财权和事权，根据各级政府事权的划分和税收对国民经济发展的整体考量来完善分税制和转移支付制度。

作者认为我国土地出让收入及相关税费收入占地方预算收入的 1/4 左右，预期未来地价的下挫将极大地影响地方政府的财政收入，使财政收入的增长幅度低于地方政府融资平台的应偿付贷款增长幅度，进而影响到融资平台融资的还款来源和担保的有效履行。

(二) 定量研究

刘畅（2011）建立了政府偿债能力、偿债意愿、借款主体、项目本身、行业投向以及宏观经济 6 个风险信息维度，引入层次分析法建立评分体系，采用国际通用评级主标尺，全方面对地方政府融资平台贷款项目的信贷风险进行识别、度量、监测和控制，为我国商业银行政府融资平台公司贷款的风险度量和信贷投放决策提供了一个理论和应用指导工具。

王修华,刘 灿,金 洁(2011)地利用情景分析法对地方政府融资平台信贷风险及债务规模进行测算,结果显示:融资平台贷款风险总体上处于可控状态,债务规模处于地方承受范围以内。但平台信贷与偿债的规模是建立对一些数据假定的基础上，一旦在新老项目信贷比例、项目建设期、资金使用进度、加息预期和政府日常债务借贷假设条件不同，最终得出的规模测算也会不同，所以该研究所测算的数据只能大概的反映出信贷风险，由于假定的不确定，由许多的累计误差可能会带来测量结果的较大偏离。

第一类文献得到的结论基本一致，认为地方政府融资平台风险的主要原因是其借贷与管理不规范，但其不足在于，没有运用具体数据进行分析，从而其分析具有主观因素。从表面上来看，地方融资平台由于其特有性质，以政府信用做保证进行融资，在偿还上以财政收入做担保，而财政收入主要与土地出让收入有关，虽然政府大力控制房价，但房价仍然年年增长，这些因素并没有得到充分考虑。第二类文献在一定程度上分析了地方政府融资平台风险大小，但遗憾的是，相关文献大多是对单个地方政府进行分析，不具代表性。另外，这方面的文献目前较少，是融资平台风险测算问题的一个研究空白，需要给予更多的关注。

结论和政策建议

首先，建立动态信息披露机制。对资金运用情况的追踪调查，有利于提高资金运用效率，而完善的信息公开机制也将明确责任、遏制腐败的发生。其次，分类管理融资项目。对于不同类型的融资项目应分类管理，对于投资回报比偏低的项目进行重点监控、管理，及时掌握资金使用情况并提出相应的应对方案。 再次，扩大融资渠道分散风险。多元化融资渠道，不仅能分散风险，也有利于融资平台长久发展。最后，建立决策失误的责任机制。应扭转政绩考核导向，落实官员在职时资金运用情况，评估项目并长期将之与负责官员政绩挂钩。

地方融资平台虽然在信息披露、债务规模、决策管理和资金运用中还存在一些问题，但是只要相关各方共同努力，不断完善法规体系并加强管理，一定可以使其在经济建设中发挥更为积极的作用。

注：中国人民银行，《2010年中国区域金融运行报告》2011年6月1日。

国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，国发〔2010〕19号

参考文献：

[1]陈炳才 田青 李峰，2010:《地方政府融资平台风险防范对策》《中国金融》第1期

[2]李成功，2012《我国地方政府融资平台相关问题研究》《东北财经大学》第11期。

[3]李海冬，2013《我国地方政府融资平台存在的问题及对策》《中国管理信息化》第3期。

[4]高国婷，2012:《基于政府担保的中国地方政府投融资平台融资行为研究》，《重庆大学硕士论文》第5期。

[5]顾海峰 孙赞赞，2013:《基于政府融资平台的信贷风险控制研究》《风险管理》第3期。

[6]卢兴杰，2012:《我国地方政府融资平台问题研究》，《西南财经大学》第4期。