英国房地产业反洗钱及其启示

冯春江

摘要：2002年,英国正式开展房地产业反洗钱，经过几年的实践，从法律制度建设、义务主体设置、监管安排及政策协调等方面建立了较为成熟的反洗钱体系。英国房地产业反洗钱的框架及经验为我国房地产业反洗钱提供了借鉴。

关键词：房地产业反洗钱

一、英国房地产业的反洗钱体系

（一）刑事打击、预防与指引相结合的反洗钱法律制度

1.以刑事打击为核心的《犯罪收益法案》。2002年英国《犯罪收益法案》规定了洗钱罪、知情不报罪及泄露信息罪。其中，任何获取、使用、拥有、掩盖、掩藏、转换、转移犯罪收益的行为或者协助他人有上述行为的，将被追究洗钱罪，利用房地产交易的洗钱行为自然被纳入洗钱犯罪范畴；反洗钱义务主体不履行可疑交易报告义务的，将可能犯知情不报罪；违反规定向可疑报告涉及的主体泄露可疑活动报告信息的行为，将作为泄露信息罪处理。犯知情不报罪和透露消息罪的有关责任人可能面临最高期限为5年的监禁、未规定上限的罚款。

2.以预防洗钱犯罪为主的《洗钱监管条例》。2007年英国颁布《洗钱监管条例》，明确了房地产业的监管制度安排，确定房地产经纪和从事房地产交易业务的律师应承担的反洗钱义务，以及相应监管机构的权力。

3.监管部门或行业自律机构制定的反洗钱指引。英国公平交易署2007年制定《洗钱监管条例：核心指南》、律师自律机构发布《反洗钱操作注释》，除体现法律义务要求外，还包括房地产中介业务或者律师业务中的特定业务风险指引。指引经财政部核准后，可作为法官判决知情不报罪的依据。监管机构确定相关人员是否违反《洗钱监管条例》规定时，也须考虑其行为是否遵照了相关指引。

（二）以房地产经纪业和律师业为主的反洗钱义务主体

这是由房地产经纪和律师两行业在英国房地产市场交易中的地位和作用决定的。英国房地产市场交易以二手房为主，往往通过房地产经纪人和律师完成。房地产经纪人在房地产交易中主要负责提供信息，往往不会牵涉资金交易。律师主要负责处理房地产交易中的相关法律事务和资金交易。

房地产经纪机构及律师事务所在协助客户从事房地产买卖交易时，应采取与金融业相同的反洗钱预防措施，如进行客户身份识别，保存交易记录，开展员工培训，指定专人或设立反洗钱报告官负责向金融情报中心报告可疑交易等。

（三）政府机构、行业自律机构分工协作的分行业监管安排

作为中央政府机构的英国公平交易署和作为地方政府机构的交易标准管理部门共同负责对房地产经纪业实施反洗钱监管；金融情报中心为预防严重有组织犯罪局，是由内政部发起设立的独立公共机构，负责收集房地产业可疑交易报告；律师业自律机构负责对律师业实施反洗钱监管，依据律师事务所类别不同，监管机构也有所不同。英格兰和威尔士、北爱尔兰、苏格兰的律师业自律机构分别负责对各地从事综合业务的律师事务所实施反洗钱监管；专门从事房地产交易业务的律师事务所则由此类律师事务所组成的全国性行业自律机构实施反洗钱监管（见图1）。

图1英国房地产业反洗钱监管体系

监管机构被统一赋予5项权力：一是通过询问等方式向被监管机构及其人员获取相关信息；二是可进入被监管机构营业场所进行检查；三是有要求被监管行业进行核准登记的权力；四是可对未能有效履行《洗钱监管条例》相关条款的人员予以处罚，并视违法情况，可进行罚款或移交英国税务及海关总署提起刑事诉讼；五是可依据《洗钱监管条例》制定相关行业反洗钱指引。

（四）以财政部为主建立反洗钱政策协调机制

财政部是英国主要的反洗钱主管部门，不负责具体监管，在房地产业反洗钱工作中，主要通过对法律制度出台前后监管效果的评估来发挥政策制定和协调作用。法律制度出台前，财政部负责向受影响各方包括房地产业反洗钱义务主体、监管机构征求意见，应利益相关方要求开展成本收益分析，以及对小企业、行业竞争的影响进行测试。法律制度出台后，负责向有关各方征求意见，对监管效果进行评估。2001年以来，财政部已开展了多次评估，发现了反洗钱成本过高、缺乏有效的协调机构等缺陷，成为英国修改反洗钱立法、形成反洗钱战略及采取其他改进措施的直接动力。根据安排，财政部将于2009年完成对2007年《洗钱监管条例》实施效果的评估。

（五）以金融情报中心为主建立日常监管协调机制

英国金融情报中心全面负责房地产业可疑交易报告体系正常运行，并成立由金融情报中心主持、相关反洗钱部门和行业代表参与的委员会，对可疑报告体系运行情况进行指导和监督。同时，金融情报中心通过多种形式与房地产业反洗钱监管部门、义务主体进行协调：向监管部门和义务主体反馈各类风险评价报告等信息；建立与义务主体的对话机制；承担对义务主体的指导和培训责任；提供房地产业反洗钱状况评价框架；关注可疑报告中的质量和数量问题，并协助监管部门解决；向监管部门提供用于监管的信息等。

二、英国房地产业基于风险的可疑交易报告方法

2007年《洗钱监管条例》明确规定，房地产中介机构及律师事务所可实施基于风险的反洗钱方法，依据风险大小采取反洗钱预防措施，例如，可根据风险大小，分别采取简化的、标准的或更为严格的客户身份识别措施，以尽量降低反洗钱成本。同时，行业指引对具体业务中的不同风险进行了提示。近年来，英国房地产经纪业提供的可疑交易报告数量呈递增趋势，律师业提交的可疑交易报告更是大幅度增长（见表1）。

表1房地产中介、律师及专业律师业可疑交易报告情况

（根据《Third mutual evaluation report anti-money laundering and combating the financing of terrorism:the united kingdom of great britain and northern ireland》和《The suspicious activity reports regime annual report 2007》中的资料整理。）

（一）房地产经纪人应重点关注3方面风险因素

1.客户身份方面的失常信息。如果一客户存在如下情况，应予以关注：没有合理原因而不愿意提供个人的详细信息；提供的个人信息难以核实，或核实的成本相当高；公司从没有与客户有过会面交流；没有合理理由而不愿意提供公司信息或者账户。

2.客户交易中的非正常情况。如果客户交易中有如下情况，应予以关注：交易与客户的身份不符；交易与客户的正常业务不符；与不相关的客户交易时，价格低于市场价格；交易资金从与客户无关的第三方付出；客户在向其账户支付了交易资金后，停止交易；客户被卷入的交易没有商业意义。

3.资金支付中的非正常情况。如果资金支付中存在下列情况，应予以关注：客户要求将交易款项支付给与其没有明显联系的第三方；客户在最后一刻变换资金的交易方式；以大额现金的形式交易；资金来源或者交易的达成存在其他不正常的情况。

（二）律师业应重点关注5方面风险因素

1.所有权问题。当房地产真实所有权可能被掩盖时，应对交易引起关注。洗钱方式之一就是购买者使用他人身份购买资产后，再使用另外一个人的身份以更高价格买下该资产，这样可将犯罪收益与抵押资金混在一起实现洗钱目的。交易中还存在由第三方提供资金，但房产登记在其他人名下的现象，这时需要对提供资金的第三方采取更进一步的客户身份识别措施，以确定是否可疑。

2.资金付款安排。一般而言，购买房产的款项中大部分为抵押贷款获得资金。若交易中没有抵押，则可能有更高欺诈风险，应引起关注。特别是当客户收入水平很低，却支付大部分款项时，更应引起关注。若客户资金安排还有其他来源，应当进行询问，并评价其解释的可信度。尤其要关注来源于第三方的资金。

3.买方与卖方间直接现金支付。当存在直接现金支付时，难以对资金来源进行调查，被利用于洗钱的风险很高。

4.房地产交易价格。当交易价格与正常交易价格相差很大时，应对交易了解更多的信息。

5.抵押贷款中造假。买方可能通过提供虚假资料，例如提供虚假收入证明文件，也有可能买方和卖方合谋提高房产交易价格，以获得更多抵押贷款。对这些现象要予以关注，涉嫌洗钱的要报告金融情报中心。

三、对我国在房地产业开展反洗钱工作的启示

（一）尽早推进房地产业反洗钱工作

近年来，我国房地产市场较为繁荣，房地产交易大量使用现金支付，利用违法所得购置房产现象频频出现，提高房地产市场预防洗钱风险能力的要求越来越迫切。因此，建议尽早将房地产业纳入反洗钱范畴，明确将利用包括房地产业在内的特定非金融行业洗钱的行为列为洗钱犯罪，明确反洗钱义务主体的知情不报罪和透露信息罪，并对房地产业反洗钱体系的义务主体、监管安排、政策协调等事项做出合理安排。

（二）以房地产开发商、房地产中介机构、公证机构为反洗钱义务主体

由于我国房地产市场与英美等发达国家相比，交易中新房比重较大，大部分新房交易在购房者与开发商间直接进行，而非通过中介完成。同时，在二手房交易中，房地产经纪机构和公证机构参与程度较高，尤其是房地产经纪机构在提供房产信息、联系买卖双方、协助资金支付、办理过户手续等方面起着重要作用，容易发现交易中的异常行为。因此，可将房地产开发商、房地产中介机构、公证机构作为房地产业反洗钱义务主体，开展客户身份识别、保存交易记录、报送可疑交易等日常反洗钱工作。

（三）实施分行业反洗钱监管安排

在确定反洗钱义务主体的基础上，借鉴英国的做法，相应实施分行业监管。可由房地产主管部门或房地产产权交易登记管理机构对房地产开发商及房地产中介机构实施反洗钱监管，由公证机构主管机关对公证业实施反洗钱监管，发布监管指引，并对监管机构充分授权，以确保其有足够的资源实施反洗钱监管。

（三）充分发挥人民银行的政策及日常监管协调功能

进一步明确反洗钱主管部门与监管机构间的职责分工， 强化反洗钱主管部门在政策制定、监管效果评价和政策协调方面的职能。

人民银行作为我国反洗钱工作主管部门，可以利用反洗钱部际联席会议机制，加强房地产领域反洗钱机制的研究，发挥在政策制定上的影响力。人民银行还应推动建立各行业的反洗钱体系定期评估机制，对不同行业和领域的洗钱风险和监管效果进行评价，以协调不同行业和部门之间的反洗钱政策。

赋予人民银行对房地产业反洗钱报告体系正常运行的指导和监督职责，以协调对房地产业的日常监管。充分发挥金融情报中心的信息枢纽功能，收集可疑交易报告及与可疑交易报告体系运行有关的反洗钱信息，建立与反洗钱主管部门、房地产业监管部门和义务主体的信息反馈机制，发挥日常协调功能。

（四）实施基于风险的反洗钱方法

基于风险的反洗钱方法在推进特定非金融行业接受反洗钱监管，减少相关行业的抵触，形成工作共识，降低反洗钱成本等方面具有重要作用。建议针对我国房地产业及利用房地产业洗钱的特点，分别确定新房买卖、二手房买卖中房地产开发商、房地产中介机构及公证机构应重点关注的各类风险，依据风险大小，有针对性地采取相应反洗钱措施。