地方财政收入超经济增长现象的成因探析

刘卫英

一、财政收入超经济增长的原因

（一）国家税收政策的调整是造成财政收入超经济增长的主要原因

我国1994年为了适应建立社会主义市场经济体制需要进行的税制改革，其规模之大、内容之多、范围之广、力度之强是前所未有的，使税负更趋于科学、合理。 新开征的消费税、土地增值税和证券交易印花税，加之增值税、个人所得税等税收收入的增长，使税收收入逐年大幅度提高。这种税收政策的调整，保证了税收收入，同时也使得财政收入的稳定、快速增长有了保障。此外，从1996年开始，部分行政性收费纳入财政预算管理，加之费税改革的逐步加快，进而增加了财政税收收入的总量。这都是财政收入高于GDP增长不可忽视的政策原因。

（二）“先征后退”税收制度形成了收入上的“虚假性”

现行税制中规定了先征后退、即征即退等优惠办法。如增值税中规定：福利企业和学校办企业，在规定纳税期限内应如实申报应纳的增值税，填开税票解交税款入库，同时由税务机关填开收入退还书将已征税款返还给纳税企业。其他如企业所得税、外商投资企业所得税和外国企业所得税等税种，也有类似先征后退的优惠规定。然而，在财政统计上，只要税款缴入国库后，无论退还与否，均计为财政收入，显然已退还的税款所形成的财政收入存在“虚假性”，虚假的收入也是造成财政收入过快增长的一个动因。

（三）累进税率制度促进了税收超经济增长

为充分发挥税收调节经济、调节分配的作用，我国一些税种和税目的税率设置为累进税率。如为缩小收入差距，我国个人所得税中的工资薪金所得实行九级超额累进税率、个体工商户生产经营和承包承租所得实行五级超额累进税率，当应税所得达到一定规模时，适用税率提高从而使税收收入呈现跳跃式增长，增幅大大超过应税所得的增长幅度；为合理调节土地增值收益，土地增值税实行四级超率累进税率，当土地增值额超过扣除项目金额一定比例时，适用税率提高也会带来税收超经济增长。

（四）企业效益的提高保障了地方财政收入的增长 随着企业改革步伐的加快和现代企业制度的建立和发展，自负盈亏理念的转变，以及经济核算的强化，企业亏损面和额度在减少，经济效益得到了较大的提高。表现在：一是国有企业改组、改制后，其经营业绩明显好转，乃至大幅度提高；二是企业加快了技术改造与创新的步伐，增添了发展的后劲；三是破产法律制度的实施，一些企业甩掉了债务“包袱”。诸如此类，使企业的生产成本费用或经营成本费用大幅度降低，利润增加，而利润的增长又保证了所得税收入的稳定、快速增长，也保障了地方财政收入的增长。。

（五）GDP结构与税收结构之间有差异，税负高的第二、三产业增幅快

GDP结构与税收结构之间有差异，GDP由第一、第二、第三产业增加值组成，税收主要来源于第二、第三产业。由于第一产业增加值增长较低，因而第二、第三产业增加值的增长率要大大高于总的GDP增幅（如：某市2007年三次产业现价增长率分别为6.0%、15.7%和20.1%）。三是外贸进出口对GDP和税收增长的影响不同。GDP核算的是进出口净额，一般贸易进口对核算GDP是减项，但是体现在税收上是加项，进口增加了，进口税收就增长。而出口退税不从税收收入中扣除，作冲减财政收入处理。因贸易进口和进口环节税收对GDP和税收的相反影响，使总体税收增长会高于GDP增长。

以某市为例，近年来，某市大力实施“工业强县”战略，积极推进新型工业化建设，以骨干企业为依托，项目带动投入，造纸、石油化工、橡胶轮胎、纺织、农副产品加工为龙头的支柱产业齐头并进，促进了全市第二产业工业经济又好又快发展。2007年全年实现生产总值1658.42亿元，按可比价格计算，增长16.1%。其中第一产业实现增加值60.63亿元，增长6.0%；第二产业实现增加值1269.24亿元，增长15.7%；第三产业实现增加值328.55亿元，增长20.1%。三次产业对经济增长的贡献率分别为1.4%、78.1%和20.5%，其中工业贡献率为76.1%。产业结构由上年的3.7：80.7：15.6调整为3.7：76.5：19.8。第二产业在经济发展中占据了主导地位。2007年全年完成全社会固定资产投资698.60亿元，增长24.9%。当年新增固定资产686.54亿元，固定资产交付使用率98.3%。从三次产业投向看，第一产业完成投资23.38亿元，增长28.1%；第二产业完成投资495.83亿元，增长28.4%；第三产业完成投资179.39亿元，增长15.9%。从固定资产投资结构看，第二产业类投资成为投资主体，三产投资也成呈快速上升趋势。

纵上所述，可以看出：

1.由于我国对农业实行倾斜政策，取消农业税，造成第一产业（农业）在各产业中的比例快速降低，到2007年，某市第一产业产值只占总产值的3.7%。

2.在某市第二产业中，在各行业中所占经济份额最大，税收增长最快。2002——2007年期间全市规模以上工业经济效益综合指数为730.6%。总资产贡献率46.29%，年销售收入过10亿元的工业企业集团达到35家。规模以上工业企业销售收入3180亿元、利税815亿元，分别增长4.6倍和3.6倍。工业利税超千万元企业达到325家，增加126家，其中超亿元企业达到47家，增加18家。具体来看，纸品、橡胶轮胎、原油加工等制造业的重要地位仍无可替代，对税收增长的引领作用逐年增强。如某市纸业集团自2001年实施品牌战略以来，坚持走“质量结构效益型”的发展路子。2001-2007年经济总量实现跨越式增长，2005年以后增速更快，2007年销售超过120亿元。制造业中的纸品、原油加工、轮胎橡胶、棉纺织、农产品加工等在2001-2007年期间均保持了30%以上的较快增长，所占份额较大。仅增值税、消费税在“十五”期间累计完成27.6亿元，年均分别增长28%以上，占制造业增值税收入的68、16%。2007年增长更为迅猛。其次轻工业增加值增速快于重工业20.3个百分点，支柱产业越来越强大。

3.在第三产业中，全市在技术进步引导和基础产业的强劲支持下获得发展机遇，成为新的增长亮点。批发零售业税收平稳增长，在第三产业中份额最大。2002年-2007年全市服务业较快发展，增加值年均增长18.3%。金融机构存款余额857.5亿元，贷款余额595亿元，分别增长1.2倍和1.8倍。县域经济活力增强，2001-2006年期间批发零售业税收完成8.54亿元，年均增长20.08％，占第三产业经济总量比重的68.77％；金融服务业上升最快，占第三产业税收比重从2001年的35%上升到2006年的51%，是三产中比重上升最快的行业；随着城建开发力度的不断加大，房地产业异军突起，仅2008年上半年，涉及房地产业的税收，如土地增值税入库1017万元，比上年同期增长４６％；房产税入库1958万元，增长５６％；城镇土地使用税入库6369万元，增长５８％；印花税入库1190万元，增长３５％。

4.非税收入增长过快。随着市场经济的不断深化，某市经济得到持续、快速的发展，经济的快速增长，推动了地方税收收入和非税收入的高增长。截止2008年9月末，全市非税收入总额292830万元，增幅达41.75%，减去政府性基金收入167934万元，尚有124896万元，增长25.18%，占一般预算收入的23％。其中行政事业性费和专项收入共计80743万元，占全部非税收入的65%，其中行政事业性收费同比增长达49.04%，这其中有相当一部分是随着财政管理的加强，从预算外收入中分离出来交入国库的。截止2008年9月末全市实现政府性基金收入总额167,934万元，占全市非税收入57.35%，较去年同期增加61,229万元，增幅达57.38%。在全市政府性基金收入中国有土地使用权出让基金收入占比最大，全市累计实现额为143,750万元，占基金收入总额的85.60%，政府纯收益大幅增长，有力地支持了城乡基础设施建设。近几年为从制度和源头上治理腐败，进一步深化收支两条线管理改革，从根本上解决预算外资金管理中存在的突出问题，财政部相继将卫生、水利、人事、财政、法院等部门部分行政事业性收费项目纳入预算管理，行政事业性收费收入保持较快增长。这种增加只是管理方式的改变，并不增加一个地区的实际可支配财力，只能说明财政管理力度的加大和管理方式的规范。

（六）税收征管加强，征收率进一步提高

近年来税务部门大力推进依法治税，加强税收征管，加大税务稽查力度，进一步优化纳税服务，也促进了税收收入的增长。通过实施科学化、精细化管理，税收征管的质量和效率不断提高。同时，大力清理欠税，严厉查处偷骗税案件，税收征管的加强也是税收收入增长高于GDP增幅的一个很重要的原因

二、地方财政收入快速增长产生的作用

1994年实施的分税制财政体制改革，保证了地方财政收入的快速增长，从而使各地方政府保证了工业、农业、科技、教育、基础设施建设、社会保障等刚性支出，维护了社会稳定和各项事业的发展，但财政收入超经济增长也带来了诸多不良后果：1.造成了地方政府投资盲目冲动。由于我国财税收入制度的弊端，造成财税收入的快速增加使各级政府手中集中更多的可支配资金，这在一定程度上刺激地方政府盲目地将财政资源投向规模浩大的开发项目，这些开发项目往往是高粗放型增长模式，消耗大量的土地和资源，以牺牲环境为代价，不但抑制经济的可持续发展。如某市市橡胶行业、重化工行业等项目。2.国民和企业的负担日益加重。地方财政收入快速增长，使该市综合经济实力快速增长，2007年位列全国百强，山东省30强，但近年来财政收入超经济增长带来的物价上涨、房价上升等现象，从而导致居民负担日益增长。

三、完善政府部门在宏观调控的对策建议

（一）转变经济增长方式，提高经济运行质量

1.由单向经济向循环经济转变。从主要依靠资金和自然资源支持经济增长，向主要依靠人力资本投入、劳动力素质提高和技术进步支撑经济增长的转变，实现良性循环经济型转变，建立资源节约型的生产方式和消费方式，走可持续发展的道路，通过经济增长方式的转变培育新的税源。

2.以科技创新和发展为手段，提高经济运行质量。正确处理发展劳动密集型企业、资本密集型企业和高新技术产业企业的关系，加大科技投入和人才的培养，推进科学技术的创新和发展，提高企业的科技含量和核心竞争力，大力发展高、精、尖等企业，以较小的投入获得较大的利润，进而增加对地方财政的贡献。

（二）进一步优化产业结构和产品结构

按照比较优势和竞争优势原则，应加强第一产业，调整提高第二产业，加快发展第三产业，推进产业结构优化升级。

1.以增加农民收入为中心，实现农业产业化经营。坚持以市场为导向，引导农民发展高效农业，发展区域特色农业，把优势农产品做强做大，并进一步完善农业标准体系和农产品质量监测、认证体系及动物防疫体系，逐步形成品牌提高农产品的附加值。积极引导农民改变传统的经营模式，推广“公司+农户”、“订单农业”等经营方式，创建农民、农业、农产品和市场紧密结合起来的平台。

2.坚定不移地实施工业带动战略，走新型工业化道路。首先，提高中型企业的市场竞争力，突出工业的龙头带动作用，整体提高第二产业的经济效益；其次，把招商引资作为推动经济工作的总抓手，提高项目质量，不断加大有效投入。

3.以旅游业为突破口，大力发展服务业。整合旅游资源，发展休闲经济，带动商贸业、餐饮业、会展业等相关产业的发展，逐步使服务业成为新的经济支柱。

（三）规范非税收入收费行为，整顿非税收入收费秩序

依据《行政许可法》，对违反规定的收费，应逐一清理规范，杜绝收费主体的乱收费、乱罚款和各种摊派行为。依据“收支两条线”管理规定，整顿非税收入等财政性资金的收费秩序，对坐支非税收入的执收单位和部门，一经发现，要严肃处理。

（作者单位：中国人民银行东营市中心支行）